檢察機關量刑建議制度的實施與完善

文高保剛 孫貫杰

檢察機關量刑建議制度的實施與完善

文◎高保剛*孫貫杰*

量刑建議是檢察機關行使公訴權能的有機組成部分，完整的公訴權由兩部分構成，即定罪請求權和量刑請求權，故量刑建議權是公訴權的應有內涵量刑建議權，是刑事審判監督權的重要手段之一。其直接法律依據是我國《刑事訴訟法》第一百六十條的規定：經審判長許可，公訴人、當事人和辯護人、訴訟代理人可以對證據和案件情況發表意見并且可以相互辯論。我國對于量刑建議的實踐，最早可以追溯到1999年北京市東城區人民檢察院試行公訴人當庭發表量刑意見。2005年7月，最高人民檢察院正式下發《人民檢察院開展量刑建議試點工作實施意見》，2010年2月23日下發了《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（施行）》。2010年9月份，最高法、高檢院、公安部、國家安全部、司法部聯合制定下發了《關于規范量刑程序若干問題的指導意見(試行)》，2010年10月，最高人民檢察院印發了《關于積極推進量刑規范化改革全面開展量刑建議工作的通知》(以下簡稱《通知》)，該《通知》對檢察機關進一步做好量刑建議工作提出具體要求，要求檢察機關更新執法理念，牢固樹立定罪與量刑同等重視、實體公正與程序公正相統一、打擊犯罪與保障人權相統一、辦案的法律效果、社會效果和政治效果相統一的理念，切實提高檢察機關公訴能力和水平。

一、基層人民檢察院開展量刑建議工作的現狀

以登封市人民檢察院的量刑建議工作為例，該項工作始于2003年，最初由于缺乏相應的制度規范，工作處于摸索狀態，經過8年的探索與研究，總結各種經驗教訓，如今已經形成一套成熟的工作方法和體制機制。適用量刑建議由最初僅限于個別類型案件，發展到近年來平均每年提出刑建議的案件都達到80%以上，量刑建議采納率逐年攀升，2011年提出量刑建議378件，法院采納350件，已達到93%，適用罪名涉及交通肇事、盜竊、搶劫、搶奪、故意傷害、販賣毒品、強奸、非法拘禁、詐騙、職務侵占、敲詐勒索、妨害公務、取眾斗毆、尋釁滋事、掩飾隱瞞犯罪所得罪等20余種常見罪名。經過積極探索實踐，以及與同級人民法院多次座談、溝通，目前已明確量刑建議遵循的原則、適用范圍、提出時間、操作程序等內容，使量刑建議工作有章可循。值得一提的是，我院所有提起公訴的未成年人犯罪案件，由于犯罪嫌疑人參加我院“助飛關愛行動”組織，我們將嫌疑人的表現納入量刑建議范圍，全部得到法院的采納，實現了未成年人權益保障和刑法懲罰與教育原則的有機統一。

實施量刑建議工作以來，該院公訴工作面貌發生了很大變化，最顯著的表現是出庭公訴水平有了明顯提高。以往公訴人出席法庭支持公訴，更多的是分析證據的關聯性排他性、事實的充分性確鑿性、罪名的準確性公正性，而對出席法庭的終極目標即判決結果卻缺乏關注，因此支持公訴的整個過程缺少完整性。而量刑建議工作機制的建立，直接把當事人最關心的量刑問題以公訴意見的形式提交法庭，不但增強了法庭的焦點效應，而且還強化了控辯雙方的對抗性，使得對案件的分析論證更加客觀公正。此外，檢察機關對判決結果畸輕畸重的抗訴在準確性上得到增強。由于量刑建議是在庭審中提出，因此公訴人從一開始審查公訴案件時就必須將影響量刑的各個事實情節予以綜合分析考慮。可以說，量刑建議提出的過程也就是公訴人對判決結果的充分考量和預測的過程。當不公正的判決結果出現時，由于公訴人對案件量刑要素的熟知，就可以及時發現影響判決公正的程序性和實體性問題所在，那么提出抗訴的準確性也隨之增強。

二、量刑建議工作中存在的問題

量刑建議工作雖然帶來了檢察機關工作執法方式上的改革與進步，但就像馬克思主義哲學所描述的那樣，新鮮事物在發展的初期必定充滿曲折。量刑建議在實際開展過程中由于主、客觀方面的原因、遇到各樣的新情況、新問題。工作中出現的問題主要出現在以下幾個方面：

（一）部分公訴人員對量刑建議工作的重要意義認識模糊。量刑建議就是對判決結果是否公正的監督前移和矯正，以確保法律的統一實施和判決平衡。工作中發現，公訴人員在實際執行中有畏難情緒、消極應付存在。在實踐中，部分法院認為量刑屬于法院的權力，反對檢察機關進行量刑建議的嘗試和改革。后來隨著量刑建議改革的深入開展，雖然允許公訴人在一定范圍內提出量刑建議，但試行范圍之外的罪名則禁止越雷池一步。有的公訴人認為量刑建議純屬“雞肋”，既增加了工作負擔，又會引起法院不滿，故而消極應付式地執行上級院的任務。另外，還有“面子”問題。有的公訴人認為，判決結果若與量刑建議相符固然是好，但若不符則意味著不是法官錯了就是公訴人錯了，若提出抗訴既擔心能否抗訴成功又怕影響與法院的關系，不抗訴則是承認自己錯了，與其承受兩難尷尬，不如干脆不提。

（二）在量刑建議的提出程序、幅度以及靈活性與原則性把握上缺乏規范。一是程序不統一。有的承辦人提出量刑建議后不經集體討論僅由主訴檢察官審核簽發就直接當庭提出；有的量刑建議不在案件審查報告中提出，而是在提交科長、主管檢察長審簽的公訴案件審批表中提出；有的院在科務會、檢委會討論筆錄中根本沒有反映量刑建議的討論情形等等。二是幅度寬窄不一。有的院提出量刑建議幅度過寬，最上限和最下限之間的幅度超出了規定，還有將法定量刑幅度直接以量刑建議提出，使量刑建議失去了實際意義；有的院提出的量刑建議幅度過窄，甚或直接提出具體刑期，沒有給法院留出適當的裁量空間。

（三）法官對量刑建議的抵觸和異議阻礙量刑建議的深入推行。司法實踐中，量刑被法官認為是法院的"專有領域"，量刑權是法院裁判權的專有權屬。我們院在推行量刑建議過程中也遇到這種認識的阻撓，有很多法官認為檢察機關的量刑建議于法無據，干涉了法官自由裁量權，他們擔心因判決結果與量刑建議出入太大而引發當事人不滿上訴率增加和降低判決的公信力。審理報告中對量刑建議只字不提，審委會討論量刑時更是不涉及檢察機關的量刑建議，這種狹隘的理解和本位主義嚴重損害了檢察機關量刑建議的嚴肅性。從我們目前的實踐來看，判決書中鮮見對是否采納對公訴人、辯護人的量刑意見作出評價，對不采納的也沒有說明理由。

（四）量刑建議的監督措施有限。實踐中，法院不采納量刑建議的情況時，而檢察機關能夠采取的監督手段有限。根據相關規定，只有量刑畸輕畸重的，檢察機關才能抗訴，而由于以上所說的一些原因，量刑建議和宣告刑本來可能產生偏差，同時如何掌握畸輕畸重和偏輕偏重也存有認識分歧，所以實踐中大量存在的是偏輕偏重情況，無法采取抗訴手段；另一方面，通過檢察建議的方式就法院量刑不平衡的一類問題向法院通報，是否回復由法院決定，如果法院不愿意回復，則造成監督的被動，即使法院回復表示接受，但是對實際已經發生的個案無法產生影響。

三、檢察機關行使量刑建議權的幾點構想

要使量刑建議制度長足有效地開展下去，有效的制度保障成為當務之急，在筆者看來，一套規范的程序運作機制、一套成熟的質量考評機制、一套高效的綜合協調機制、一套完善的保障救濟機制不可或缺，只有這樣的機制，才能保證檢察機關量刑建議權的作用充分發揮。

（一）建立健全量刑建議的規范運作機制

1、量刑事實的調查程序。必須明確量刑事實由誰調查，調查什么，調查到何種程度，其中最為重要的是明確量刑事實調查的責任主體。依照刑事訴訟法規定，偵查機關對一般案件負有查清事實的權力和責任，其中的事實當然包括量刑事實。偵查機關在偵查終結后向檢察機關移送審查起訴時，必須移送所有量刑事實和證據。而檢察機關在審查起訴時，應確保所有的量刑情節均應當有相應的證據予以證明，并可以要求偵查機關提供證明量刑情節所必需的證據材料。

2、量刑建議的提出和審批程序。應根據不同的案件，有針對性地建立與完善量刑建議的提出和審批程序，對于社會影響較大的案件，可以考慮舉行由人民監督員、被害人及代理人參加的量刑建議聽證會。應當使量刑建議書的內容具體化，細化對數罪、共同犯罪、單位犯罪提出量刑建議的方法。明確宣讀量刑建議書的時間，量刑辯論的具體內容、庭上修正量刑建議的方式等。

3、獨立的量刑調查和辯論程序。要想更好地發揮量刑建議制度的功用，還有賴于定罪程序與量刑程序的真正分離。在獨立的量刑程序中，由公訴人對據以認定被告人量刑情節的相關證據予以出示，控辯雙方應在法庭主持下，就量刑證據圍繞真實性、合法性和關聯性進行相互質證。在量刑調查結束后，由公訴人宣讀量刑建議書，提出量刑建議。被告人及其辯護人可以在法庭的主持下，就量刑建議與控方展開辯論。

4、事后督促程序。如果不賦予量刑建議權明確的效力，就很難期望其發揮預期的限制法官裁量權和保護被告人合法權益的作用。對于檢察官的量刑建議，法官必須考慮并予以適當回應。如果法官因不采納量刑建議而導致量刑畸輕畸重時，檢察機關可以提出抗訴。

（二）建立健全量刑建議質量考評機制

1、應建立完備的檢察官量刑建議工作質量考評標準，重點突出其操作性和規范性。司法實踐中，確定性量刑建議和幅度性量刑建議兩種量刑建議種類在檢察機關中都有應用，因此，考評制度也應對它們進行區別對待。

2、量刑建議的刑罰幅度不能跨越刑種，判決的刑種與量刑建議的刑種相同為量刑準確。要求量刑建議的刑罰幅度不能跨越刑種，即檢察機關不能作出這樣的量刑建議:“請求判處無期徒刑或死刑”，因為法院的判決結果只有一個，與之是否相符的評判標準也只能有一個。

3、在對提出量刑建議的個案作出上述考核后，還要對檢察官在一個年度內所提量刑建議被采納的案件占該檢察官所提量刑建議的全部案件比率來進行考評，確定相應的評判等級作為獎懲的依據。

（三）建立健全量刑建議保障救濟機制

1、應健全檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度，強化檢察機關對重大疑難刑事案件量刑的法律監督。檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度，已于2010年4月被《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》作為制度確定下來，然而提交會議討論的多是被告人可能被判處無罪或死刑等案件的定性問題，以及檢察院提起抗訴的案件，而量刑問題尤其是重大疑難案件的量刑問題卻沒有列入審委會的討論范圍。將重大疑難案件的量刑問題納入審委會的討論范圍，可以改變檢察機關對法院量刑監督過多依靠抗訴這種事后監督方式的傳統做法，更多采用量刑建議這種高效合理的事前監督方式。

2、應建立法官不采納檢察機關量刑建議的說理制度，為發揮量刑建議對法院判決的監督作用提供制度的約束。實踐中，法官多會在判決書中對辯護人發表的量刑意見進行歸納，并明確是否采納，而對檢察機關提出的具體的量刑建議，由于沒有說理制度的約束，法官不將其寫入判決書，更不會在判決書中發表采納與否的處理意見，而是直接寫明法院的審判結果，這就使檢察機關對法院判決的監督無法從判決書中得到直接的體現，明顯削弱了量刑建議對法官自由裁量權的限制與約束，使其處于一種可有可無的不明確狀態，因此有必要建立法官不采納量刑建議的說理制度。此制度要求法官在不采納量刑建議時必須以書面形式給予合理的說明，使檢察機關的量刑建議具有了軟性約束力，合理限制法官自由裁量權。

（四）建立健全量刑建議的綜合協調機制

首先，要加強與偵查機關的協調配合。積極督促偵查機關重視量刑證據的收集工作，全面收集能夠證明犯罪嫌疑人犯罪情節輕重以及其他與量刑有關的各種證據。在介入重大案件偵查引導取證時，要積極引導偵查機關全面收集量刑證據。辯護律師提出量刑意見的，公訴人應當進行答辯。

其次，要加強與法院的協調配合。檢察機關決定以量刑建議書的形式提出量刑建議的，量刑建議書應當與起訴書一并移送法院。在法庭審理中，公訴人要積極參與法庭調查和法庭辯論。在量刑辯論過程中，為查明與量刑有關的重要事實和情節，公訴人可以依法申請恢復法庭調查。如果庭審中出現新的事實、證據，需要補充偵查或補充提供量刑證據的，可以依法建議法庭延期審理，待查清事實、證據后根據情況決定提出量刑建議。

再次，要處理好量刑建議權與審判權的關系。量刑建議權制度改革實際上涉及檢法兩機關"量刑權"再分配的問題，檢察機關量刑建議權的制度設計需要考慮審判機關的立場，其運作也需要審判機關的配合，法官的消極態度會直接影響該制度的推行。因此，必須在今后立法和司法上采取相應的配套措施，引導公訴改革從司法公正角度，著眼于訴訟分流、著眼于定罪量刑的準確性，在建議的同時注意要在合法的范圍內準確的進行建議，而不是引發訴權和審判權之爭。這就需要合理處理好建議權與審判權之間的關系，將建議權作為一種程序性的權力，并不具有終局性，不能因為法院的判決與建議的量刑不相符合就提出抗訴；法院的審判也不能完全根據檢察機關的量刑建議進行判決，而應當看量刑建議是否有充分的事實與法律根據，有事實與法律根據的，就采納；相反，沒有事實與法律根據的就不采納。

法院作為裁判機關對訴訟雙方的訴訟請求要作出裁斷，特別是檢察機關作為國家的法定公訴機關，其提出的量刑建議乃是代表國家的意志，法院更有義務作出回應。然而，由于實踐中沒有相關的法律和制度的約束，法官對量刑建議不夠重視，甚至熟視無睹。筆者建議，讓法院在判決書中對量刑建議作出回應，有助于量刑建議制度的落實。第一，判決書應當列明檢察機關量刑建議的刑種、刑期和理由，以向社會公開檢察機關的量刑建議意見。第二，對案件的各種量刑情節作出認定，尤其要對控辯雙方有爭議的量刑情節作出裁斷，明確表明采用哪方意見并說明理由。第三，如同對檢察機關指控的犯罪事實和罪名明確表示是否認定一樣，判決書應當對檢察機關的量刑建議意見明確表示采納與否。第四，如果判決的刑罰與量刑建議意見相距甚遠的，應當說明理由，判決書未說明理由的，檢察機關可以以書面形式請求答復。判決的刑罰過分高于或者過分低于量刑建議意見，又不能說明理由或者理由明顯不當的，檢察機關可以此作為提出抗訴建議的依據，如果又難以符合抗訴要求的，則可以由同級人大法工委進行個案監督。

成工作量的增加，因此筆者建議增加司法所工作人員的數量，同時提高人才素質。

*河南省登封市人民檢察院［452475］