附條件不起訴制度實證分析

文◎盧 希*

附條件不起訴制度實證分析

文◎盧 希*

一、北京附條件不起訴制度實踐背景

自20世紀90年代中期以來，我國犯罪活動呈現出新特點新趨勢。筆者僅以2004年北京市審查起訴數據為實證素材分析北京地區刑事案件特點和犯罪基本態勢，這也正是北京附條件不起訴制度試行的實踐背景。

（一）2004年審查起訴數據資料

2004年北京市檢察機關全年共受理偵查機關（部門）移送審查起訴案件19550件28358人，經審查，提起公訴17217件24452人，不起訴301件437人，其中相對不起訴案件共220件306人，占審查起訴受案總數的1.13%、1.08%，其中未成年相對不訴案件24件，占未成年受案總數1504件的1.60%，略高于平均值。2004年北京市全部提起公訴的案件中有11829件16310人被判輕刑，加上相對不起訴案件220件306人，共12049件16616人輕微刑事案件。全部輕微刑事案件占受案總數61.3%（件）和58.59%（人），輕刑案件共有10183名被告人是外來人口，占輕刑人數的62.43%，其中被告人為未成年的輕刑案件1091件1852人，占輕刑案件總數的9.22%、11.35%，占同期未成年刑事案件受理審查起訴總數的（1504件2693人）72.54%、68.77%，輕刑犯中98%是初犯，96%是故意犯罪，共有3050件4423人輕刑案件被宣告緩刑、判處管制或單處附加刑，其中共有345件741人的未成年人適用非監禁刑。

（二）分析結論

通過以上數據的分析我們可知，北京刑事犯罪具有三個特點：一是輕微化；二是外來人口比例大；三是輕微犯罪呈現高監禁率，高起訴率，審前分流少。北京刑事犯罪之所以呈現上述特點，主要原因有:1）立法層面原因，主要表現為檢察官不起訴裁量權過小，限制過多；2）寬嚴相濟刑事政策運用不當，沒有區別重罪與輕罪,造成大量輕罪案件與重罪案件遵循基本相同的偵查—起訴—審判程序，導致僅有不到2%的案件在審查起訴階段被分流，不起訴制度的價值和功能沒有得到充分的彰顯。

二、北京附條件不起訴制度試點探索

（一）面對質疑

面對輕微刑事犯罪案件高發的態勢，很多地方檢察機關對輕微犯罪訴訟機制進行了改革和試點，嘗試擴大相對不起訴適用范圍或者探索適用附條件不起訴制度。在附條件不起訴制度試點實驗階段，由于各地檢察機關認識不統一，實際操作規則也不盡相同，遭到“是否于法無據”、“是否侵犯法院定罪權”的種種詰問，北京也面臨同樣情況。北京附條件不起訴制度試點工作較早，2004年就開始在海淀、西城檢察院自發開展，最初海淀院稱為“暫緩起訴制度”，西城院稱為“訴中考察”制度，這些制度是附條件不起訴制度的萌芽。試點工作開展以來，海淀、西城附條件不起訴案件數量、人數、所涉罪名都非常有限，但其積累的經驗卻是寶貴的。

（二）實證案例

2008年海淀院附條件不起訴制度進入實踐試行階段，截止到2010年8月，共對15個案件（以盜竊罪、尋釁滋事罪為主）19名犯罪嫌疑人（15名是未成年人，4名是成年在校學生）做了附條件不起訴處理，2人在考察期滿被提起公訴 （1名犯罪嫌疑人因犯罪情節較為惡劣、1名因經幫教仍不認罪悔罪），15人做了相對不起訴處理。2004年起，西城院開始試行訴中考察制度，共對17件案件（涉嫌罪名以盜竊、傷害為主）41名北京戶籍的未成年犯罪嫌疑人開展訴中考察，最后均做相對不訴處理。2011年初，朝陽院針對未成年人犯罪案件試行不起訴監督考察制度，對犯罪情節較輕、確有悔罪表現、是否需要提起公訴判處刑罰不能立即決定、且監護人表示愿意配合監督考察的未成年人，聯合社會力量，對其進行為期3個月的幫教考察，期滿后根據其表現出具考察意見，作為裁量起訴與否的重要參考。

（三）總結分析

通過對北京試點情況的調研分析可知，附條件不起訴制度主要在基層院開展，這主要是因為全市絕大部分輕微犯罪案件和未成年犯罪案件是在基層院辦理。筆者通過對海淀、西城、朝陽附條件不起訴、訴中考察、不起訴監督考察制度的調研分析可知，雖然各院試點制度名稱不同，但核心精神基本相同，即都是對輕微犯罪案件嫌疑人通過幫教考察，看其考察效果決定是否提起公訴。三院試點工作主要特點是：適用對象都主要是未成年人，如朝陽和西城，海淀也以未成年人為主，還包括少數成年在校學生，西城試點對象都是本市戶籍的未成年人；所涉罪名主要涉及盜竊、故意傷害、搶奪、尋釁滋事等常見罪名，其中只有個別案件涉及搶劫、強奸、販賣毒品罪名；考察期均在2個月到六個月不等，最長不超過六個月；對于考察期滿，符合條件不起訴的，都適用相對不起訴做最后處理。

三、北京附條件不起訴制度規范分析

（一）制度建設總體情況

2012年新《刑事訴訟法》用三個條文規定了附條件不起訴制度，但條文相對簡單，操作性不強。隨著新《刑事訴訟法》出臺，北京附條件不起訴制度從原來無法可依的改革探索階段進入有法可依的試點細化實施階段。今年年初，北京把海淀、西城、朝陽、豐臺四個基層檢察院確定為附條件不起訴制度試點實施院，各院在總結前期經驗的基礎上，進一步健全了機構、人員、制度規范。今年上半年，海淀院出臺了《海淀區人民檢察院實施附條件不起訴制度暫行細則（試行）》（以下簡稱海淀《細則》）、豐臺院出臺了《豐臺檢察院未成年附條件不起訴工作實施細則（試行）》（以下簡稱豐臺《細則》）、朝陽院出臺了《北京市朝陽區人民檢察院未成年人附條件不起訴制度實施辦法（試行）》（以下簡稱朝陽《辦法》）及監督考察工作的實施細則等規范性文件、西城院出臺了《西城區人民檢察院關于辦理未成年人刑事案件開展社會調查工作辦法》、《西城區人民檢察院關于附條件不起訴幫教考察工作實施辦法》（以下簡稱西城 《辦法》）等規范性文件。這些制度文件進一步細化了新《刑事訴訟法》的相關規定，為附條件不起訴制度實施準備了條件。

（二）制度規范分析

本部分將對海淀、朝陽、西城、豐臺四院制定的有關附條件不起訴制度文件進行規范分析，以進一步詳細解讀北京附條件不起訴制度的內容和特點。

1.適用范圍。筆者對域外附條件不起訴制度適用范圍做了比較分析，其標準可分為三類：一是犯罪主體標準，如美國暫緩起訴制度，最初僅適用未成年人；二是犯罪性質標準，如德國僅對輕罪實行暫不予提起公訴；三是刑期標準，如臺灣緩起訴僅適用被告所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑三年以上有期徒刑以外之罪。2012年新《刑事訴訟法》規定附條件不起訴制度適用范圍包括：1）未成年人；2）適用刑法第四章、第五章和第六章規定的犯罪；3）適用可能判處一年有期徒刑以下刑罰的案件，包括管制、拘役和獨立適用附加刑；4）符合起訴條件；5）犯罪嫌疑人有悔罪表現；6）未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人沒有異議。

2.初始決定程序。新《刑事訴訟法》規定在做出附條件不起訴決定以前要經過兩個程序：一是要征得未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意；二是聽取公安機關、被害人的意見，而在德國，決定暫時不予起訴還要經過負責開始法庭審理程序的法院的同意程序。海淀院、朝陽院、豐臺院細化了檢察機關內部辦案程序，三院均作類似規定：首先由案件承辦人提出擬作附條件不起訴的意見，層報處長、主管檢察長審批，最后提交檢委會討論決定；在提請檢委會決定前，承辦人要聽取公安機關、被害人的意見，征得未成年犯罪嫌疑人及其法定代理人的同意，不同意的，要直接提起公訴；檢委會做出附條件不起訴決定后，犯罪嫌疑人被羈押的，要改變強制措施為取保候審；審查起訴期限從做出附條件不起訴決定之日起中止計算；附條件不起訴決定書要送達公安機關、被害人、犯罪嫌疑人。

3.監督考察程序。新《刑事訴訟法》規定了附條件不起訴考察主體、考察期限、考察義務等內容。

（1）考察主體。新刑訴法規定，附條件不起訴監督考察機關為人民檢察院，監護人應當對未成年犯罪嫌疑人加強管教，配合人民檢察院做好監督考察工作。西城、海淀、朝陽等院都整合多方力量開展幫教考察工作，實現對本地戶籍和外地戶籍未成年犯罪嫌疑人實現平等保護。西城和朝陽院都區分在校生和非在校生，由考察小組采用不同的考察方式對嫌疑人進行考察，朝陽院還對考察小組成員回避情況做了規定。

（2）考察期限。附條件不起訴制度的主要特點之一就是設置一定期限的考驗期，根據未成年犯罪嫌疑人在期間的表現最終確定是否不起訴。新《刑事訴訟法》規定附條件不起訴的考驗期為六個月以上一年以下。海淀院《細則》、朝陽院《辦法》均規定決定考察期限的主體為檢委會，延長或縮短期限決定主體為檢察長，考察期限的長短根據犯罪嫌疑人的人身危險性和犯罪的危害性確定。

（3）考察義務。新《刑事訴訟法》規定附條件不起訴犯罪嫌疑人應當遵守下列規定：“（一）遵守法律法規，服從監督；（二）按照考察機關的規定報告自己的活動情況；（三）離開所居住的市、縣或者遷居，應當報經考察機關批準；（四）按照考察機關的要求接受矯治和教育”，但是上述規定稍顯籠統。考察程序是附條件不起訴的核心，考察義務的設定至關重要。筆者認為，對于被附條件不起訴人在考察期間應當履行哪些義務，應當根據案件的具體情況和未成年犯罪嫌疑人的自身特點來決定，每個案件應當有所區別。海淀院《細則》對新刑事訴訟法“按照考察機關的要求接受矯治和教育規定”進行了細化歸。豐臺院將考察義務分為必備義務和附加義務，必備義務是每一個附條件不起訴犯罪嫌疑人都必須遵守的義務，附加義務是根據附條件不起訴犯罪嫌疑人個別情況設定的考察義務。

4.最后決定程序和法律效果。新《刑事訴訟法》規定了附條件不起訴可能出現的兩種結果，撤銷附條件不起訴決定、提起公訴和最后做出不起訴決定，并規定了各自條件。

（1）撤銷附條件不起訴決定、提起公訴。新刑訴法明確規定撤銷附條件不起訴決定，提起公訴要具備的實體要件，但對程序要件未作規定。實體要件。新刑訴法規定：一是實施新的犯罪或者發現決定附條件不起訴以前還有其他犯罪需要追訴；二是違反治安管理規定或者考察機關有關附條件不起訴的監督管理規定，情節嚴重的。海淀院《細則》對新刑訴法規定進行了細化，而朝陽院還增加規定把“嚴重違反刑事訴訟法關于取保候審強制措施的各項規定，有礙訴訟活動正常進行的；未成年犯罪嫌疑人及其監護人明確提出不愿繼續接受監督考察的;其它應當終止附條件不起訴的情況”也列為撤銷附條件不起訴，提起公訴的情形，豐臺院也做了類似細化規定。程序性條件。海淀、朝陽、豐臺院細化了檢察院內部撤銷附條件不起訴決定的程序，海淀院規定出現撤銷情形由案件承辦人進行初審后，層報處長，由檢察長做出最終決定，必要時可以報經檢察委員會討論決定。而朝陽、豐臺則均規定要提請檢委會決定。筆者認為，從程序上講，既然各院初始的附條件不起訴決定由檢委會做出，如果要撤銷該決定，也要由檢委會做出，由檢察長直接撤銷檢委會決定似有不妥；而且從重要性上來說，是否撤銷附條件不起訴決定關系到未成年犯罪嫌疑人的重大利益，犯罪嫌疑人是否具備法律規定的撤銷條件，由檢委會審核后決定更為妥當和慎重。

（2）作出不起訴決定。新刑訴法規定，附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人在考驗期內沒有出現刑訴法規定的撤銷情形的，考驗期滿后，檢察機關就應當做出不起訴決定，此時檢察機關沒有起訴與否的裁量余地。不起訴決定的做出，意味著檢察機關不再將該案交付法院審判，標志著案件訴訟程序的終結，從法的安定性講，檢察機關也不能因同一事實和證據再提起公訴。海淀院、朝陽院、豐臺院均細化規定了不起訴決定由檢委會做出的程序，其中海淀院、朝陽院還就對附條件不起訴的犯罪嫌疑人適用不起訴處理沒有爭議的情況規定可以由檢委會授權檢察長直接做出決定，簡化了程序。海淀院還就不起訴決定做出后應立即解除強制措施、禁止再訴的法律效果做了明確規定。

5.監督制約程序。檢察機關不起訴裁量權的行使在各國所受限制程度是不同的。英美法系實行當事人主義，檢察官享有幾乎不受限制的不起訴裁量權。而在大陸法系的德國，檢察官的不起訴裁量權要受法院強制起訴制度的限制。在我國，檢察機關的不起訴裁量權也要受到監督制約，新《刑事訴訟法》對附條件不起訴決定規定了公安機關復議、復核和被害人申訴的監督救濟程序。檢察院不起訴裁量權還受到系統內部的監督制約，包括本院內部監督機構的監督和上級院主管部門的監督。關于檢察系統內部監督程序，豐臺院在《細則》中規定附條件不起訴決定作出后要向案管部門備案；朝陽院在《辦法》中規定附條件不起訴決定要向本院檢委會辦公室、市院主管部門備案。筆者認為，檢察機關對附條件不起訴案件的內部監督制約機制可以比照相對不起訴案件，包括上級院的備案監督、案件復查和本院內部紀檢監察和案管部門的備案審查等。

四、附條件不起訴制度立法完善建議

附條件不起訴制度在總結前期實踐探索經驗的基礎上，根據社會形勢發展的需要納入新《刑事訴訟法》，此舉意義重大。與國外相關制度的立法比較來看，我國附條件不起訴制度立法比較簡單抽象，有待完善，主要表現為以下幾個方面：

（一）適用范圍過窄

新《刑事訴訟法》規定了附條件不起訴案件適用范圍，從主體要件、罪名要件、刑罰要件，犯罪嫌疑人方同意要件等四個要件來限制，雖然這體現此次立法對實行該制度的審慎態度，但事實上也必將造成實際可以適用的案件數量將非常少，這樣就可能達不到設置附條件不起訴制度的初衷。因此筆者建議，在新刑訴法實行一兩年后，立法機關要及時總結各地司法實踐經驗，完善立法條文，擴大附條件不起訴適用范圍。筆者認為，附條件不起訴制度可以擴大為適用可能判處三年以下有期徒刑以下刑罰未成年人犯罪案件。

（二）考察義務需細化

新《刑事訴訟法》第二百七十二條規定了附條件不起訴制度所附義務的內容，其中“按照考察機關要求接受矯治和教育”的規定內容較為概括，應當進一步細化。附條件不起訴制度所附義務的實現是該制度能否發揮作用的關鍵。為了強調所附義務的法律性、強制性、嚴肅性，保障犯罪嫌疑人切實履行，筆者建議立法將義務的內容進一步細化。

（三）法律效果需明確

新《刑事訴訟法》規定了附條件不起訴制度的法律后果，提起公訴或者最終做出不起訴決定，但對于決定提起公訴的，犯罪嫌疑人已履行的義務是否能要求返還沒有明確規定，對不起訴禁止再訴的法律效果也沒有加以明確。附條件不起訴制度所規定的義務是檢察機關決定的，具有合法性和強制性，加之法律關系的穩定性要求，筆者建議立法應明確提起公訴后，已履行的義務犯罪嫌疑人不能要求返還。此外，立法還應該明確規定附條件不起訴經過考驗期后最終作出的不起訴決定為終局決定，不得因同樣事實和證據再行起訴。

（四）監督救濟程序需完善

新《刑事訴訟法》規定了附條件不起訴的被害人權利救濟程序、公安機關復議、復核程序，但沒有規定犯罪嫌疑人對附條件不起訴經過考驗期后提起公訴決定的救濟程序。筆者認為，附條件不起訴制度不同于其它不起訴種類的關鍵之處在于它給犯罪嫌疑人施加了行為或經濟上的負擔，當犯罪嫌疑人與檢察機關對其是否已經履行了義務存在爭議時，根據權利義務相一致的原則，理應賦予犯罪嫌疑人進行救濟的權利，因此立法應明確規定犯罪嫌疑人對撤銷附條件不起訴決定可以提出申訴的救濟程序。

*北京市人民檢察院第二分院檢察長［100087］