檢察機關參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

文◎劉祥福

檢察機關參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

文◎劉祥福*

一、當前社會組織存在的腐敗問題及其成因

社會組織腐敗是指社會組織及其工作人員利用本組織的公共性權力或利用對公共資源的控制權謀取個人私利或局部利益，損害社會公共利益的行為。社會組織腐敗不僅耗費了社會資源，給企業和群眾帶來負擔，而且干擾了正常的社會秩序，傷害了政府機構和社會組織的公信力。

（一）社會組織腐敗問題的表現形式

1.與政府公共權力部門關系密切，成為公權力腐敗的轉移鏈。當前我國社會組織的一個明顯的特征，是政府通過轉移其部分職權職責，由社會組織來幫助或協助政府解決公共問題、滿足社會需要。因此，原有行政機關的諸多行政管理職能轉移交給了下屬行業協會，在管理和決策上，接受主管行政機關的領導和指導。這部分社會組織承接了公共權力的轉移，“政社不分”現象比較普遍，屢遭社會詬病。因此，從項目審批、工程建設、征地拆遷評估、企業改制、產權交易到協助地方“跑項目”等等，都有特定社會組織插手，成為腐敗鏈條的一環。

2.利用社會組織的公共性權力謀取個人私利或局部利益。主要集中于具有重大利益領域和與行政主管部門關系密切的社會組織，如行業協會以及其他官方、半官方的社會組織。這些社會組織利用其所擁有或壟斷的社會資源，通過多種手段參與腐敗，如利用信息費、科研費、勞務費、咨詢費、傭金等形式，給予某些組織或單位特殊榮譽、待遇，提供特殊服務等。另外，大型基金會等慈善基金組織，也易成為腐敗的高發區。部分承擔了公共職能的公益類社會組織，甚至打著行政權力的幌子，違法違規強制入會、強行服務；或者利用依附行政權力的協會、學會等社團組織亂拉贊助、亂收費、亂攤派。例如，每年工商年檢，一些地方的私營企業都要先向當地工商局交付工商(市場)管理費與私營企業協會會費，然后才能通過年檢。［1］牽涉南勇、楊一民、謝亞龍等足協高層領導中國足協腐敗案件，也是中國足球協會管理人員利用該組織對公共資源的控制權謀取個人私利的典型案例。

3.社會組織人員濫用職權和違反財務管理制度的貪污腐敗行為。社會組織人員濫用職權主要表現在依靠代行行政管理職能或憑借壟斷地位擅自設立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準、增加企業和社會負擔。有的社會組織違規變相開展營利性經營活動，通過簽訂合同，約定收費返還比例，將服務性收費委托給營利性機構辦理，以獲取非法收入。社會組織人員違反財務管理制度突出表現為揮霍、挪用、貪污社會組織公款、利用公款行賄等。

4.社會組織在用人上的腐敗行為。突出表現在社會組織管理人員任命上，任人唯親，搞權錢交易等。少數社會組織成了家庭辦、私人辦、獨家辦，成為個人的名利場。部分社會組織的負責人運用自己長期經營的裙帶人脈關系網，把自己所在行業協會或商會等社會組織視為私人領地，通過任人唯親，從事所在行業協會的腐敗活動。

（二）社會組織存在腐敗問題的成因分析

1.腐敗的實質是權力的濫用。所有的腐敗，最終都要通過權力來實現。社會組織的諸種腐敗行為，都與對公共權力制約不足緊密聯系在一起。有的社會組織本身就是“準政府部門”，有的在人員、辦公地點、職能等方面交叉重復。有的事項只有以權力為后盾的社會組織才能辦成，如項目審批、征地拆遷評估、企業改制、產權交易等往往都有特定社會組織插手。

2、社會組織內部治理機制不完善。雖然社會組織均制定了章程和內部管理制度，名義上也有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等運作機制，但實際上大部分內部管理制度落實不到位，流于形式，甚至連一些以公益為目的的社會組織也缺少公開透明的運作方式，為腐敗的滋生留下了空間。

3.社會組織外部治理環境不健全，相應法律法規欠缺。目前對社會組織的外部監管主要來自登記管理部門和業務主管單位。這種雙重管理的監管體系存在社會監督力量薄弱,政府有關部門監管不完善、不合理，社會組織能動性受到抑制。在政府監督乏力的狀況下，社會監督還處于缺位的狀態,社會組織評估體系不完善,公眾及新聞媒體對社會組織的監督還十分有限。此外，對社會組織進行管理的專門性法律欠缺，目前依據主要是 《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《外國商會管理暫行規定》等四部為行政法規，另外有一些政府或部門規章加以補充。社會組織法律體系尚未真正建立起來。

4.社會組織從業人員的職業道德水準參差不齊。由于社會組織自身具有的非營利性、自愿性等特點，組織結構一般比較松散，從業人員缺乏統一的資格認證，有的未經過專業訓練，當前的社會風氣、社會整體道德水準也對社會組織及其工作人員產生了負面影響。

二、檢察機關參與治理社會組織腐敗問題的角色定位

社會組織作為社會建設的主體，是社會公共服務的主要提供者和社會公共利益的重要維護者，與政府、企業共同構成現代社會的三大組織支柱。當前，我國的社會組織雖然數量不少，但自身力量還十分弱小。在社會組織的建設問題上，既要加強監督、確保其健康發展，更要著重培育，規范其發展壯大的環境。由于社會組織的民間性和現行有關法律法規的不完善，司法機關參與監督社會組織腐敗問題在實踐中還存在種種困難。筆者認為，檢察機關作為法律監督機關，在參與治理社會組織腐敗、培育社會組織健康發展的問題上不容回避責任，關鍵是要找準角色定位，積極作為。

（一）發揮檢察機關監督制約功能，查處涉及職務犯罪的社會組織腐敗案件

依法查處職務犯罪行為，促進國家工作人員依法行政、廉潔從政，是檢察機關監督制約功能的重要體現。對于履行法律監督職能的檢察機關來說，目前能夠發揮監督制約作用的是對涉及職務犯罪的公益類社會組織，而對于一些社會團體和民辦非企業類社會組織的腐敗問題則囿于法律依據不足而無能為力。但是，并不代表檢察機關就會無所作為。當前，部分公益類社會組織，例如紅十字會、慈善機構、公益基金等，具有公共管理和服務屬性，根據現行法律規定，這些社會組織管理的資產以公共財產論，任何社會組織及其管理者挪用、侵占、貪污這些公共財產的行為均屬違法行為。［2］我國刑法第九十一條，第三百八十二條、第三百八十三條、第三百八十四條對國家工作人員的貪污、挪用的公共財產的行為規定了刑事處罰，這些規定根據情況都可以適用于侵占、挪用、貪污捐贈款物的行為。在現行管理體制進行改革之前，這些社會組織中許多管理人員是其業務主管單位派遣至其中任職的。不同于一般人員侵犯社會組織財產時檢察機關只能充當訴訟機關，這些管理人員如果對社會組織財產實施不法侵占行為，或者存在濫用職權、玩忽職守行為，則在法律上屬于國家工作人員職務犯罪范疇，應由檢察機關專屬偵查。作為職務犯罪的專屬偵查機關，要堅決查處這類社會組織有關人員的腐敗問題。

（二）發揮檢察機關的教育預防功能，參與預防社會組織腐敗問題

沒有制約的權力不可避免地會導致腐敗，社會組織這一領域也不可能獨善其身。由于社會組織覆蓋面廣，數量龐大，因此預防社會組織的腐敗行為是復雜的系統工程，需要各方面齊抓共管。對于履行法律監督職能的檢察機關來說，參與防治社會組織腐敗問題，關鍵的是要發揮檢察機關在職務犯罪預防方面的優勢條件。自2000年最高檢設立職務犯罪預防廳之后，各級檢察機關均設立了職務犯罪預防機構。曹建明檢察長在全國檢察機關第三次預防職務犯罪工作會議發表講話要求檢察機關要“為黨委治理腐敗當好參謀”。檢察機關參與防治社會組織腐敗，要著重在以下幾個方面發揮作用。一是通過重點查處社會組織侵占、挪用、貪污捐贈款物和行賄、幫助行賄、介紹賄賂等犯罪行為，加大社會組織違法的風險與成本；在訴訟活動中，檢察機關發現違法情形的，可以通過檢察建議等形式督促主管部門加強監督，預防犯罪，避免損失；二是要拓寬社會組織腐敗問題的發現渠道，通過檢察機關現有的舉報機構、舉報信箱、舉報電話、網絡舉報系統等，鼓勵群眾對社會組織及其人員的可疑行為進行檢舉，及時發現社會組織腐敗問題，提出預防對策；三是對于當前一些社會團體和民辦非企業類社會組織的腐敗問題，囿于法律依據不足檢察機關無法介入查處的，通過提出檢察建議等方式，督促有權監管部門加強監管；四是參與建立懲處社會組織腐敗的聯動機制，在查處項目審批、工程建設、征地拆遷評估、企業改制、產權交易等職務犯罪案件中，發現有特定社會組織插手參與的，除了以共犯對責任人追究法律責任外，要及時反饋監管部門對該社會組織整頓治理，乃至注銷登記或取締。

（三）賦予檢察機關作為公共利益的維護者角色，保護社會組織的公益財產

社會組織已成為推動經濟和社會發展的重要力量，日益成為政府轉變職能的重要承接載體，承擔起許多社會管理和公共服務職能。經登記的社會組織雖然是非營利性的組織，但也有獨立的運作經費，尤其是與行政主管部門關系密切的社會組織，以及規模化、專業化發展迅速的行業協會等社會組織，其經濟實力顯著增強。據統計，到去年為止，社會組織擁有固定資產1089億元，年收入約1247億元。［3］社會組織的這些資產在法律上屬于公益財產，只能用于特定用途，但目前卻與其他公共利益一樣，可能因為維權主體缺失的問題得不到有力保障，不時受到來自行政機關、社會和個人的不當侵犯。當這些社會組織由于種種原因無法自力救濟時，而檢察機關應充當起社會組織公益財產的保護者角色，維持社會組織的正常運行。檢察機關是天生的公共利益的代表者，作為公權機關其創設目的就是為了維護公共利益。將公益訴訟引進到檢察監督體系中，賦予檢察機關在公益訴訟上的起訴權，將加大檢察機關的法律監督力度，提高對遭受損害的公共利益的救濟程度。

（四）充分利用檢察機關的司法資源，參與社會組織誠信建設

當前社會組織滋生的 “欺行霸市”、“公益腐敗”等腐敗問題已給社會組織的信用造成嚴重沖擊。開展社會組織誠信建設工作是一項長期的系統工程，既需要社會組織自身加強自律管理，也要發揮民政、紀檢監察、審計、稅務、檢察等部門的作用，加強對社會組織的外部監督。建立社會組織信譽檔案，加強社會組織的誠信建設，是從源頭上防治社會組織腐敗的重要手段。

（五）充分利用檢察機關的司法資源，參與建立完善社會組織法律體系

解決社會組織腐敗問題首要的是要完善社會組織法律體系，既使社會組織的建立、運行有法可依，也使社會組織的違法腐敗行為有法可究，消除制度漏洞。完善的法律制度、完備的配套政策，對于治理違規、預防腐敗，至關重要。目前，我國除了幾部行政法規外還沒有法律層面的社會組織法，社會組織立法已嚴重滯后于社會組織的發展，有關法律的缺位直接導致監管的不嚴密，使社會組織成為權力監督的真空地帶。檢察機關作為法律的監督機關，要發揮自身司法資源優勢，在完善社會組織法律體系方面發揮監督、指導作用，通過訴訟活動掌握涉及社會組織腐敗問題的表現形式、成因等第一手資料，積極參與社會組織立法工作，從制度防腐角度提出合理可行的立法建議，為完善的社會組織法律政策體系獻計獻策。

［1］彭澎、吳保生:《創新社會組織管理機制研究》，載 《中共四川省委黨校學報》2011年第 1期。

［2］曾起郁：《論社會中介組織預防腐敗的三維路徑》，載《福建農林大學學報:哲學社會科學版》，2010年第5期。

［3］中共廣東省委、廣東省人民政府：《關于進一步培育發展和規范管理社會組織的方案》，2012年4月。

*廣東省清遠市人民檢察院檢察長［511515］