關于繼續羈押必要性審查的解讀與實施

文◎張振忠*

關于繼續羈押必要性審查的解讀與實施

文◎張振忠*

新修改的《中華人民共和國刑事訴訟法》第九十三條規定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。”該規定是新刑訴法修改時新增加的內容，是對繼續羈押必要性審查的規定。緣于法條概括性等原因，對人民檢察院如何對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，還要進行進一步的理解與解讀，以便實踐中具體執行該規定。

一、對繼續羈押必要性審查有關問題的解讀

對繼續羈押必要性審查，應當從以下幾個方面來理解和把握。

（一）關于繼續羈押必要性審查的對象

在刑事訴訟中，是否有必要對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施，是否有必要實行刑事拘留、逮捕等羈押措施，或者取保候審、監視居住等非羈押措施，是一個不容回避，且需要高度重視的問題。一是因為對犯罪嫌疑人、被告人采取羈押措施，是刑事案件偵查等訴訟活動順利進行的重要保障，特別是偵查機關在查獲犯罪嫌疑人、被告人后，首先要考慮的往往是如何有效控制犯罪嫌疑人、被告人，保障偵查工作的順利有效進行。二是對犯罪嫌疑人、被告人實行取保候審、監視居住、刑事拘留、逮捕等強制措施，會直接限制或者剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由，這與尊重和保障人權形成一對矛盾。如何有效解決保障偵查和刑事訴訟需要與尊重和保障人權之間的矛盾，如何在保障刑事訴訟活動順利進行的情況下，又能有效尊重和保障犯罪嫌疑人、被告人的人身權利和其他合法權利，是被稱作“小憲法”的刑事訴訟法需要重點解決的問題之一。為了有效保障被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的人身權利和人身自由，最大限度地減少羈押，規定了繼續羈押必要性審查制度。

繼續羈押必要性審查的對象，并非所有的犯罪嫌疑人、被告人，而是已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人。對取保候審、監視居住的犯罪嫌疑人、被告人是否具有羈押必要性進行審查，同樣屬于人民檢察院法律監督的內容，但并非本條規定繼續羈押必要性審查所指的的審查內容。如在取保候審期間的犯罪嫌疑人，因違反刑事訴訟法第六十九條的規定，對違反取保候審，情節嚴重，應當依法撤銷取保候審，收監羈押，需要逮捕的則不屬于本條規定的監督內容。

（二）審查主體

人民檢察院作為對犯罪嫌疑人、被告人批準逮捕的機關，對犯罪嫌疑人、被告人批準（決定）逮捕，是履行對刑事訴訟活動實施法律監督的重要途徑。然而，根據人民檢察院內設機構職責分工，對偵查機關提請人民檢察院批準逮捕的犯罪嫌疑人、被告人是否符合逮捕條件的審查，屬于偵查監督部門的職責。另外，檢察機關對直接受理立案偵查案件的犯罪嫌疑人決定逮捕，也是由偵查監督部門審查。

對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行繼續羈押必要性審查應當由人民檢察院的哪個部門進行，條文沒有作出明確規定，需要制定實施細則時予以明確。

筆者認為，由于容易受先入為主認識規律的影響，以及對案件信息、證據變化缺乏直接了解渠道的限制，對犯罪嫌疑人、被告人繼續羈押必要性審查，不宜再由偵查監督部門負責，而應當根據案件的訴訟環節，分別由駐看守所檢察部門和公訴部門負責。對于尚處于偵查環節，沒有移送審查起訴的犯罪嫌疑人，由人民檢察院監所檢察部門進行審查，對于處于審查起訴和審判環節的犯罪嫌疑人、被告人由公訴部門負責審查，駐看守所檢察部門予以配合。

（三）審查內容

對犯罪嫌疑人、被告人進行繼續羈押必要性審查，繼續羈押必要性無疑就是審查的核心內容。對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，一是要嚴格參照刑事訴訟法第七十九條關于逮捕條件的規定，對各個情節進行審查。二是要結合對犯罪嫌疑人、被告人逮捕后，案件事實、證據、情節的變化進行審查。

對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人，具有積極檢舉他人重大犯罪等重大立功、主動交代司法機關尚未掌握的犯罪事實，積極與被害人或者其親屬達成刑事和解，已經取得被害人及其親屬諒解的，采取取保候審、監視居住不至于發生社會危險性的，或者已經懷孕、正在哺乳自己嬰兒的婦女、患有嚴重疾病不適合羈押等情形的，作出變更逮捕措施的建議，通知有關機關執行。

（四）審查的目的和意義

首先，對犯罪嫌疑人、被告人實行逮捕、采取羈押措施，直接剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身權利和自由，進而導致勞動權、教育權等多項權利受到限制。人民檢察院依法對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人是否具有羈押必要性進行審查，對不再具有社會危害性，不需要繼續羈押的犯罪嫌疑人、被告人予以釋放，采取取保候審等相對輕緩的強制措施，最大限度地恢復其人身自由，恢復其勞動、教育等多項權利，是落實尊重和保障人權原則的重要措施之一。其次，減少羈押也可以使犯罪較輕的犯罪嫌疑人、被告人早日回歸和融入社會，減少社會對立因素，促進社會和諧穩定。第三，可以節約司法資源和羈押成本，緩解看守所人滿為患的局面，減少和預防羈押場所的安全風險。

二、羈押必要性審查的規程

（一）啟動

對犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，包括由人民檢察院主動啟動和當事人及其法定代理人、近親屬、辯護人申請啟動兩種方式。

1.主動啟動審查。對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，是人民檢察院對刑事訴訟活動實施法律監督的義務，人民檢察院對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人仍應當進行繼續羈押必要性審查。在人民檢察院對犯罪嫌疑人作出批準逮捕的決定后，案件處于繼續偵查（預審）階段。根據刑事訴訟法第一百五十四條規定，對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過二個月。案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級人民檢察院批準延長一個月。因法定情形需要延長辦案期限的，需要按照程序審批。在逮捕后的偵查期間，駐看守所檢察部門，應當及時收集犯罪嫌疑人相關信息，對犯罪嫌疑人是否具有羈押必要性進行審查，并開展相應的調查核實工作，確保相關信息的準確性。對于延長辦案期限、重新計算辦案期限的案件，要對延長的審批機關、審批事由、執行情況進行審查監督。公訴部門在審查起訴期間，應當把對犯罪嫌疑人是否具有繼續羈押必要性作為一項審查內容，根據案件證據情況，對犯罪嫌疑人繼續羈押必要性進行全面審查。

偵查機關申請延長辦案期限時，需要通過人民檢察院審查批準，負責審批的機關要嚴格把關，對不符合延長辦案期限條件的，不予批準，也是減少羈押時間的措施之一。

2.犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人申請審查。根據刑事訴訟法第九十五條規定，被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請取保候審、監視居住。對司法機關違法采取強制措施的行為有權提出控告和申訴。對受理的申請、控告、申訴要及時啟動審查工作。對符合變更條件的及時作出決定或者發出檢察建議。對不符合條件的答復申請人，說明理由。

（二）審查評估的范圍和標準

對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，要對犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的犯罪事實、影響定罪量刑的法定情節和酌定情節進行全面審查，并對每一項審查內容按照統一標準進行量化，計算出具體的分值，根據綜合評價分值確定是否具有繼續羈押必要性。審查的內容包括：拘留和逮捕階段分值標準。涉案的犯罪行為可能對應的法定刑分值、逮捕必要性分值，包括七項內容，具體包括：（1）犯罪結果分值（涉財產犯罪填寫估算案值或數額，共同犯罪填寫總案值和個人分得案值）；（2）主觀認定分值；（3）犯罪主體認定分值；（4）特殊主體分值；（5）加重情節認定分值；（6）其他有關社會危險性情節分值；（7）與刑事訴訟活動順利進行相關的情節認定分值。

根據刑事訴訟法對九十六條規定，犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內辦結的，對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放；需要繼續查證、審理的，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候審或者監視居住。因此，人民檢察院進行羈押必要性審查時，應當對羈押期限是否屆滿作為審查的重要內容之一，對辦案期限屆滿的犯罪嫌疑人、被告人變更逮捕措施，是羈押必要性審查的重點之一。

對以下六種重大刑事犯罪不列入評估：（1）有組織犯罪或黑社會性質組織犯罪；（2）危害國家安全罪；（3）危害公共安全罪；（4）嚴重侵犯公民人身權利、民主權利罪；（5）重大經濟犯罪；（6）毒品犯罪。

具體量化標準參見在押必要性評估表（略）。

對已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，除對犯罪數額、社會危害后果等主要犯罪事實進行評價外，還應當對犯罪嫌疑人、被告人是否具有檢舉他人犯罪等立功行為，是否具有主動交代司法機關尚未掌握的犯罪事實等自首行為、是否與被害人或者其親屬達成和解，取得被害人方的諒解，犯罪嫌疑人、被告人在押期間的表現、是否真誠悔罪，是否屬于流竄作案、身份不明、此前是否有故意犯罪記錄，現已查明的犯罪事實是否是應當處十年有期徒刑以上刑罰，是否是懷孕、正在哺乳自己嬰兒的婦女，是否患有不適合羈押的疾病等情況。

（三）審查程序

1.駐看守所或者公訴部門的承辦人，按照審查評價標準，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押必要性進行審查，重點審查影響變更逮捕措施的證據和情節，由犯罪嫌疑人、被告人提出變更逮捕措施申請的，要對申請理由和提供的證據重點進行審查。填寫在押人員羈押必要性審查評估表，計算出評價分值，提出是否繼續羈押的意見，部門主要負責人審核，報檢察長審批。

2.對駐看守所檢察部門審查的，認為無繼續羈押必要，同意變更逮捕措施的，制作檢察建議書，以人民檢察院的名義送達公安機關等辦案部門。公訴部門審查的案件，經檢察長批準，直接作出變更逮捕措施的決定，交由公安機關（原辦案部門）執行。

對于人民法院決定逮捕的案件，由公訴部門與監所部門共同對被告人的羈押必要性進行審查，認為羈押不當的，以人民檢察院的名義，向人民法院發出變更羈押措施的意見，并監督執行。

駐看守所檢察部門、偵查監督部門、公訴部門要加強信息溝通，研究協商，確保羈押必要性審查的客觀性和公正性。

3.執行。對變更逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人必須立即釋放，發給釋放證明，根據具體案情和刑事訴訟需要，采取取保候審、監視居住措施，取保候審、監視居住由公安機關執行。

4.備案與監督。公安機關應當將變更逮捕措施后執行取保候審或者監視居住的情況通知作出決定的人民檢察院。作出決定的人民檢察院要對變更逮捕措施以后，犯罪嫌疑人、被告人執行取保候審、監視居住規定的情況進行考察監督，對違反取保候審或者監視居住規定，情節嚴重，需要收監羈押的及時收監。

（四）分歧意見的處理

人民檢察院向公安機關發出變更逮捕措施的意見后，公安機關不同意變更逮捕措施的，要在收到檢察建議書后的三日內書面向人民檢察院說明理由。人民檢察院經審查認為理由不能成立的，向公安機關發出糾正違法通知書，并督促執行變更逮捕措施。

（五）案卷規范

駐看守所檢察部門，對犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查過程中收集、復制、調取的法律文書、工作文書、證據資料，以及填寫的工作文書、審批文書，要按照工作流程順序，建立卷宗，以備檢查。公訴部門進行羈押必要性審查的相關工作文書，與公訴內卷合并，作為一個獨立單元保存歸檔。

（六）法律責任

對犯罪嫌疑人、被告人進行羈押必要性審查，是刑事訴訟法賦予人民檢察院一項新的職責，也是一項法律性、政策性非常強的工作，需要駐看守所檢察部門、公訴部門嚴肅對待，堅持客觀、公正、規范的原則貫徹實施。部門之間要加強聯系與配合，保證審查工作及時準確。

對審查中弄虛作假，致使不應當變更逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人錯誤變更羈押措施的，要依法依紀追究直接責任人員的責任；致使犯罪嫌疑人、被告人變更逮捕措施后脫逃，實施新的犯罪，嚴重影響刑事訴訟的，依法追究刑事責任。

1、應健全檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度，強化檢察機關對重大疑難刑事案件量刑的法律監督。檢察長列席同級人民法院審判委員會會議制度，已于2010年4月被《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》作為制度確定下來，然而提交會議討論的多是被告人可能被判處無罪或死刑等案件的定性問題，以及檢察院提起抗訴的案件，而量刑問題尤其是重大疑難案件的量刑問題卻沒有列入審委會的討論范圍。將重大疑難案件的量刑問題納入審委會的討論范圍，可以改變檢察機關對法院量刑監督過多依靠抗訴這種事后監督方式的傳統做法，更多采用量刑建議這種高效合理的事前監督方式。

2、應建立法官不采納檢察機關量刑建議的說理制度，為發揮量刑建議對法院判決的監督作用提供制度的約束。實踐中，法官多會在判決書中對辯護人發表的量刑意見進行歸納，并明確是否采納，而對檢察機關提出的具體的量刑建議，由于沒有說理制度的約束，法官不將其寫入判決書，更不會在判決書中發表采納與否的處理意見，而是直接寫明法院的審判結果，這就使檢察機關對法院判決的監督無法從判決書中得到直接的體現，明顯削弱了量刑建議對法官自由裁量權的限制與約束，使其處于一種可有可無的不明確狀態，因此有必要建立法官不采納量刑建議的說理制度。此制度要求法官在不采納量刑建議時必須以書面形式給予合理的說明，使檢察機關的量刑建議具有了軟性約束力，合理限制法官自由裁量權。

（四）建立健全量刑建議的綜合協調機制

首先，要加強與偵查機關的協調配合。積極督促偵查機關重視量刑證據的收集工作，全面收集能夠證明犯罪嫌疑人犯罪情節輕重以及其他與量刑有關的各種證據。在介入重大案件偵查引導取證時，要積極引導偵查機關全面收集量刑證據。辯護律師提出量刑意見的，公訴人應當進行答辯。

其次，要加強與法院的協調配合。檢察機關決定以量刑建議書的形式提出量刑建議的，量刑建議書應當與起訴書一并移送法院。在法庭審理中，公訴人要積極參與法庭調查和法庭辯論。在量刑辯論過程中，為查明與量刑有關的重要事實和情節，公訴人可以依法申請恢復法庭調查。如果庭審中出現新的事實、證據，需要補充偵查或補充提供量刑證據的，可以依法建議法庭延期審理，待查清事實、證據后根據情況決定提出量刑建議。

再次，要處理好量刑建議權與審判權的關系。量刑建議權制度改革實際上涉及檢法兩機關"量刑權"再分配的問題，檢察機關量刑建議權的制度設計需要考慮審判機關的立場，其運作也需要審判機關的配合，法官的消極態度會直接影響該制度的推行。因此，必須在今后立法和司法上采取相應的配套措施，引導公訴改革從司法公正角度，著眼于訴訟分流、著眼于定罪量刑的準確性，在建議的同時注意要在合法的范圍內準確的進行建議，而不是引發訴權和審判權之爭。這就需要合理處理好建議權與審判權之間的關系，將建議權作為一種程序性的權力，并不具有終局性，不能因為法院的判決與建議的量刑不相符合就提出抗訴；法院的審判也不能完全根據檢察機關的量刑建議進行判決，而應當看量刑建議是否有充分的事實與法律根據，有事實與法律根據的，就采納；相反，沒有事實與法律根據的就不采納。

法院作為裁判機關對訴訟雙方的訴訟請求要作出裁斷，特別是檢察機關作為國家的法定公訴機關，其提出的量刑建議乃是代表國家的意志，法院更有義務作出回應。然而，由于實踐中沒有相關的法律和制度的約束，法官對量刑建議不夠重視，甚至熟視無睹。筆者建議，讓法院在判決書中對量刑建議作出回應，有助于量刑建議制度的落實。第一，判決書應當列明檢察機關量刑建議的刑種、刑期和理由，以向社會公開檢察機關的量刑建議意見。第二，對案件的各種量刑情節作出認定，尤其要對控辯雙方有爭議的量刑情節作出裁斷，明確表明采用哪方意見并說明理由。第三，如同對檢察機關指控的犯罪事實和罪名明確表示是否認定一樣，判決書應當對檢察機關的量刑建議意見明確表示采納與否。第四，如果判決的刑罰與量刑建議意見相距甚遠的，應當說明理由，判決書未說明理由的，檢察機關可以以書面形式請求答復。判決的刑罰過分高于或者過分低于量刑建議意見，又不能說明理由或者理由明顯不當的，檢察機關可以此作為提出抗訴建議的依據，如果又難以符合抗訴要求的，則可以由同級人大法工委進行個案監督。

*山東省臨沂市人民檢察院檢察長［273400］