檢察機關檔案工作的研究

文◎廣東省東莞市人民檢察院辦公室課題組

檢察機關檔案工作的研究

文◎廣東省東莞市人民檢察院辦公室課題組*

檢察檔案是檢察機關在法律監督過程中直接形成的對國家和社會有保存價值的以文字、聲像、實物等形式儲存下來的歷史記錄。在檢察工作的傳承、創新和發展方面能發揮重要作用，對檢察檔案工作的規范和創新，是新時期檢察工作一項重要任務，需要加以重視。

一、目前東莞市院檔案工作存在的問題

（一）檔案收集工作存在的問題

檔案收集工作存在的問題，主要是可依據的法規文件對歸檔范圍的規定相對抽象，實踐中的一些例外情形不能涵蓋，致使實際工作中對歸檔范圍的理解不一。如 《最高人民檢察院關于訴訟檔案的最新規定》、《關于進一步加強和改進全國全國檢察機關檔案工作的意見》等文件，用列舉式明確規定了檢察訴訟檔案的歸檔范圍。《最高人民檢察院關于訴訟檔案的最新規定》在第9.33條對訴訟檔案做了詳細的分類，第9.33條以列舉的方式規定了在辦理案件過程中形成的文件材料必須歸檔的范圍，第9.34條緊接著則規定了不需要歸檔的文件材料。然而，出于普適性和穩定性的考慮，最高人民檢察院的這幾份檔案文件規范對非訴訟類檢察文件和材料的歸檔范圍則較少涉及。這就使市級、基層檢察院在非訴訟類檔案的歸檔范圍上存在困惑，會對日常檢察工作中產生的大量會議材料、日常事務材料中，哪些是應歸檔的，哪些是不需要歸檔的情形理解不一，無所適從，很難做到“不遺不漏，不繁不雜”。

（二）檔案移交工作存在的問題

以東莞市院為例，目前檢察檔案移交環節主要存在以下問題：1.在歸檔與結案的關系上存在觀念差異。這種差異體現在歸檔結案還是結案歸檔。所謂結案歸檔，一般是指由案件承辦人結案后，在一定時間內將訴訟材料立卷裝訂進行歸檔，是先結案后歸檔。而歸檔結案，要求承辦人將訴訟案卷移交檔案管理部門檢查合格并歸檔入庫后，才能予以結案，是先歸檔后結案。在這一點上，檔案工作人員往往要求先歸檔再結案，而移交檔案的部門和人員則是先結案再歸檔，二者存在觀念沖突。2.跨時間臨界點的檔案如何移交不明確。跨時間臨界點的歸檔問題，通常是由訴訟文書歸檔引起，有些訴訟案件往往由于退補、延期審理等原因，時間跨度上會延遲到下一年度的下半年，超過應當移交的期限。這種情形下存在的問題包括：一方面，應當附卷的文件材料何時能夠收集齊全，某些情況下取決于其它機關的發文時間和速度，具有一定的不確定性。另一方面，應當附卷的文件材料全部齊備后過多久移交不明確。3.同一事項由不同科室辦理所形成的文件材料的歸檔移交如何處理不科學。這種情況，按東莞市院現在的通常做法，是分別各自存檔，但筆者認為不夠科學，因為上述檔案實際上都是對一件事情的辦理，人為將其分拆成二份或二份以上，不利于查閱和了解整個案件事實。

（三）檔案利用工作存在的問題

檢察機關檔案利用工作存在的問題，主要是沒有得到規范的、有效的、便捷的開發利用，表現在：一是檔案利用率低。比如，目前東莞市院約有文書、訴訟檔案52326卷（件），2009年-2011年共為干警或其它單位、人員提供查閱564人/次，2557卷（件），年均利用率約為1.6%。二是查閱利用的審批權限不明確。比如辦公室負責人和主管副檢察長之間的審批權限區分，沒有做出明確的規定，效率較低。三是電子檔案信息錄入不完備導致使用上的復雜性。東莞市院檔案目前只實現了檔案目錄、摘要等內容的電子錄入，查閱利用檔案需要到紙質檔案存儲庫房中尋找，工作量較大，且如果涉及到檔案相關內容的復制，還會浪費大批紙張。

二、如何構建科學化的檢察檔案工作制度

（一）檢察檔案的歸檔范圍設計

確定檢察檔案的歸檔范圍，關鍵是對檢察工作中形成的文件和材料是否具有保存價值進行判斷。實踐中，判斷檢察文件和材料是否具有保存價值，一方面是根據上級機關規定或文件作出判斷，另一方面是需要依據自定的程序和規則判斷。而如何設計關于歸檔范圍的具體細則，我們認為，關鍵是要解決好在既定規范之外，但又具有保存價值的檢察文件和材料的歸檔問題。一是對判斷各類檢察文件和材料是否具有保存價值的指導思想作出規定。在判斷各類檢察文件和材料是否具有保存價值的思路上，可以遵循如下思路，其一，能否作為將來檢察工作的依據或參考；其二，能否反映或記錄當前檢察工作的主要特點或面貌，或雖不反映主要特點和面貌，但體現了當前檢察工作的某一特殊方面，如獲得國家級獎項的材料等。其三，如果不保存，是否會對將來的檢察工作造成不利的影響，如檢察工作歷史記錄存續上的斷裂等。二是在既定指導思想的指引下，各類檢察文件和材料的歸檔范圍能夠予以明確的，盡可能的以列舉的方式予以明確。其一，訴訟文書的歸檔范圍，可根據《最高人民檢察院關于訴訟檔案的最新規定》予以確定。其二，非訴訟文書和材料的歸檔范圍，當前工作實踐中已經能夠明確歸檔范圍，但又沒有規章制度可循的，納入實施細則的范圍。同時，為了避免歸檔范圍的僵化造成后續工作的不便，對可能具有保存價值應當歸檔，但現在又沒有或無法明確規定的檢察文件和材料，則可用兜底式條款規定。三是對用兜底條款規定的，可能具有保存價值的各類檢察文件和材料的歸檔范圍，除了遵循判斷是否具有保存價值的指導思想外，還可進一步從判斷主體和程序上作出規定，即在判斷是否具有保存價值的主體-誰有權判斷、程序-依什么步驟進行等方面作出明確規定。

（二）檢察檔案的歸檔移交設計

第一，要樹立先歸檔后結案的觀念，改變“重辦案，輕檔案”的思想。要認識到將結案和歸檔的分隔斷開，易在司法實踐中產生超期歸檔、拖延不歸檔等問題。而歸檔結案制度，將結案工作延伸到歸檔階段，能加強檢察機關或檢察干警對歸檔工作的重視，提升檢察檔案的歸檔率，在加強辦案的同時實現檔案工作的同步發展，有助于改變現行結案制度的流弊，有利于檢察工作的順利開展。因此，在實踐中，必須堅持將歸檔作為檢察工作的重要內容，作為訴訟活動的終結環節。一個案件，即便訴訟過程結束了，但如果檔案材料不完整，或者沒有按時間要求歸檔，那么這個案件就不能算結案。

第二，要明確例外情形的具體規則。對于跨時間臨界點的移交如何處理、同一事項由不同科室承辦所形成的文件材料的歸檔移交如何處理兩個問題，需要在市一級檢察機關的檔案工作實施細則中予以明確，比如對于跨時間點的訴訟類文件的歸檔，規定好在應當附卷的文件材料齊備后，多長時間內應當移交存檔。而對同一事項由多個科室承辦形成的文件材料，則可以事先規定其中的一個科室作為檔案移交科室。在其他科室辦結后，將相關的文件材料統一交給檔案移交科室，由該科室負責統一移交存檔，以避免多頭存檔，浪費人力、物力。

第三，要規定責任，將歸檔移交工作納入各科室年度考核體系。一個規則無論制定如何的完善，倘若得不到執行，就會失去制定的意義。有法必依，如果沒有執法必嚴和違法必究做保障，其效果顯然也會令人堪憂。因此，要使檔案方面的制度規章能令行禁止，無疑就要善罰分明。如果出現違反移交時間要求，應當移交的檢察文件和材料在內容上存在缺漏等情形的，要明確相應的責任。比如，可以采取將檔案工作列入各業務科室的業績考核的方式來加強檔案工作，提高檔案意識。即檔案工作不合格的，在業績考核上一票否決。筆者認為，這種規定對于確保檔案工作的有關制度能落到實處，效果將比較明顯。

（三）檢察檔案的查閱利用設計

目前檢察檔案的查閱利用，區分為內部查閱利用和外部查閱利用。首先，是要明確查閱利用的程序，審批權限。要根據本院的實際情況，以有利于工作，不增加不必要的負擔為出發點，細化區分好不同方式的查閱利用所需要的審批級別。比如內部查閱利用方面可規定，查閱檔案的，非密件由檔案室負責人同意并登記，密件則由辦公室主任批準并登記。需復制或借出的，辦公室非密件由主管副主任同意并登記，密件由辦公室主任到主管副檢察長層級審批。其次，是要提高檢察檔案的信息化程度，盡可能更快地實現檢察文件材料的全文錄入。檢察文件材料的歸檔存儲，除了紙質檔案外，還應通過掃描技術保存一份電子檔案，并將電子檔案上傳到檢察內網。查閱利用者，則通過內網預先設定的權限，直接對檔案進行查閱利用和下載。從而提高檢察檔案的查閱利用率，改變目前檢察檔案利用率低的現狀，使檔案的功能與作用發揮的更為充分。

*課題組成員：余輝勝，陳凌，蘇小玉，錢金庭，張少波［523129］