關于行政檢察工作的幾點思考

文◎田 凱*

關于行政檢察工作的幾點思考

文◎田 凱*

行政檢察，是指檢察機關對行政訴訟行為以及和行政訴訟相關聯(lián)行政行為開展的專門監(jiān)督活動。和檢察機關對刑事訴訟、民事訴訟監(jiān)督一樣，檢察機關作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，也有權對行政訴訟進行監(jiān)督。過去，我們簡單將行政檢察和民事檢察歸并在一起，稱之為民事行政檢察，事實上，二者之間有著本質的區(qū)別，二者合并一起開展工作既不利于民事檢察的發(fā)展，更不利于行政檢察的發(fā)展。為有利于開展行政檢察工作，我們有必要對行政檢察的相關問題加以認真思考。

一、開展行政檢察工作的必要性

行政檢察是檢察機關基于行政訴訟和行政訴訟有關的行政行為的監(jiān)督，開展這項工作很有必要：

首先，對構建和諧社會、推動三項重點工作的深入開展是非常有必要的，它通過受理群眾反映的和行政訴訟有關的行政違法行為的審查，通過訴訟或者通過其他監(jiān)督手段，化解社會矛盾，減少不和諧因素，實現(xiàn)構建和諧社會的目的。

其次，開展行政檢察工作，是對檢察機關憲法定位的回歸，檢察機關是法律監(jiān)督機關，主要是公權力對公權力的監(jiān)督，這樣才體現(xiàn)中國憲法建構下檢察權對行政權的監(jiān)督。

三是開展行政檢察工作是檢察機關發(fā)展的未來方向。除了開展職務犯罪偵查體現(xiàn)對國家權力的監(jiān)督外，我們還通過批準逮捕、公訴、立案監(jiān)督等對公安機關的刑事訴訟活動的監(jiān)督，這是檢察機關傳統(tǒng)的業(yè)務。除此之外，我們還通過公訴、抗訴、糾正違法等對刑事審判進行監(jiān)督，通過抗訴等對民事和行政審判進行監(jiān)督。隨著法官素質和審判質量的提高，審判權威在逐步樹立，檢察機關對于審判的監(jiān)督今后會逐漸縮小。而對行政檢察工作來講，監(jiān)督行政行為是一個非常有必要而又持久的工作。

二、開展行政檢察工作需要把握的幾個問題

行政檢察工作目前和民事檢察工作合并在一起，沒有獨立開展，將來開展工作時要注意以下幾個問題：

第一，明確一個定位。開展行政檢察要明確定位，立足中國國情，吸取檢察工作開展多年來的經(jīng)驗教訓，定位適中。

檢察機關開展的法律監(jiān)督很大程度上屬于訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督要全面開展，開展行政訴訟的監(jiān)督是應當?shù)?，這屬于行政檢察的基本職能。除此之外，正如行政訴訟只是解決行政糾紛的一種手段一樣，行政控告、行政申訴、行政復議等也是解決行政糾紛的手段，行政檢察對此進行監(jiān)督，當屬于應有之義。

當然，行政檢察開展起來，職能范圍是廣泛的，為適應這一定位，檢察機關內部未來也有一個功能整合問題。目前檢察機關一些部門履行職能時和行政機關關系緊密，他們也都開展了相應的聯(lián)系活動，比如偵查監(jiān)督部門開展的和行政執(zhí)法機關相銜接的活動，反瀆職侵權部門、預防部門等都開展了相應的活動，這些職能是不是要整合到一個行政檢察工作中來？有待思索。

第二，防止兩個傾向。行政檢察尚未獨立開展，如果開展起來，在明確定位的基礎上，首先要反對兩種思想：

一是貪大求全思想。有些同志一味要求模仿前蘇聯(lián)和現(xiàn)俄羅斯檢察機關的“一般監(jiān)督”做法，要求我們檢察機關按此開展行政檢察，這種思想是理想化的，實踐中也是有害的，會使我們年輕稚嫩的行政檢察事業(yè)被掐死在萌芽之中。

二是自我封閉思想。有的同志僅僅從訴訟監(jiān)督的角度出發(fā)，認為行政檢察就應該和刑事訴訟、民事訴訟的檢察監(jiān)督一樣，只要搞好行政訴訟的檢察監(jiān)督才是本職工作。這種觀點是狹隘的，即使是法院，在行使審判權過程中，也有權發(fā)出司法建議，對發(fā)現(xiàn)的針對案件中有關單位和管理部門在制度上、工作上所存在的問題，建議他們健全規(guī)章制度，堵塞漏洞，進行科學管理，建議他們改進和完善管理工作。這說明，延伸檢察職能，通過開展行政訴訟相關聯(lián)的行政行為的檢察監(jiān)督，符合黨和國家的需要你，符合社會發(fā)展的需要，這樣行政檢察也就有了生機和活力。

第三，聯(lián)合三個力量。行政檢察開展起來，一定要循序漸進，多爭取一些支持的力量，盡量減少制肘的聲音。

——聯(lián)合各級黨委。開展行政檢察要征得各級黨委的支持，為了當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展，構建良好的發(fā)展環(huán)境和穩(wěn)定的社會氛圍是各級黨委十分看重的，對于一些侵害群眾利益、與民爭利的違法的行政行為，各級黨委是堅決反對并要求治理的。行政檢察首先要征得黨委的支持，這樣開展工作會有更強大的生命力。

——聯(lián)合各級人大。各地人大評議民行檢察工作，都十分贊賞檢察機關的監(jiān)督成效。而且，一些省級、市級人大常委會也出臺了相關的立法和規(guī)范性文件，支持檢察機關對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，這是很好的開端，要鼓勵全國各級檢察機關繼續(xù)進行探索尋求各級人大常委會的支持，為未來的行政檢察的立法創(chuàng)造環(huán)境。同時檢察機關對抽象行政行為的監(jiān)督，也要提請人大常委會審查監(jiān)督，這也需要人大機關共同完成。

——聯(lián)合審判機關。審判機關和檢察機關在我國同為司法機關，既是監(jiān)督和被監(jiān)督的關系，也是相互配合制約的關系，兩家更需要相互合作共同發(fā)展。開展行政檢察，審判機關和檢察機關是可以密切配合的。審判機關對行政機關的有效判決，檢察機關支持，對于確有錯誤的判決，檢察機關抗訴。除此之外，對于侵害公益的違法行政行為，檢察機關公訴到法院，法院審理，檢察機關和審判機關共同監(jiān)督行政機關，這是一種合作的關系。未來檢察機關嘗試行政公訴的突破，必須要審判機關的密切配合，這是我們要爭取的合作力量。

第四，探索四項職能。

探索行政檢察工作，在結合以往開展多年的民事行政檢察工作的基礎上，依據(jù)《憲法》、《人民檢察院組織法》、《行政訴訟法》、《人民檢察院民事行政案件抗訴案件辦案規(guī)則》等法律法規(guī)，可以探索四項職能：

一是行政抗訴。這是行政檢察的基本職能，對確有錯誤的行政判決和裁定進行抗訴，開展這項工作，要開拓眼光，不僅對審判結果進行監(jiān)督，還要對立案行為進行監(jiān)督，對于該立案而沒有立案的行為要督促法院立案，對于不該立案的要督促法院終止審理。同時要對審判前的訴訟保全等行為開展監(jiān)督。

二是行政公訴。這是檢察機關公訴職能在行政訴訟領域的自然延伸，是體現(xiàn)檢察職能監(jiān)督行政權的最有效手段。檢察機關可以依職權或者受理對侵害公益的違法行政行為的申訴控告，通過調查，確認行為違法后，設定一個前置程序，在法定期限內對行政機關提出糾正的建議（即第四項職能），如果沒有糾正或者沒有回復，檢察機關可以對抽象行為行為提請同級人大常委會審查決定，對具體行政行為起訴到法院。

三是對行政訴訟執(zhí)行的監(jiān)督。行政訴訟執(zhí)行不僅指人民法院行政訴訟裁判的執(zhí)行，也包括非訴執(zhí)行，行政檢察不僅要對行政訴訟的執(zhí)行監(jiān)督，也要對行政機關非訴執(zhí)行進行監(jiān)督，既要監(jiān)督非訴執(zhí)行申請的合法性，對其合法的申請監(jiān)督法院有效執(zhí)行，也要對不合法的申請聯(lián)合法院予以駁回。同時要求行政機關糾正其違法行政行為。

四是對違法行政行為的糾正。糾正違法行政行可以視為行政公訴中一個前置程序，當然也包括行政抗訴過程中發(fā)現(xiàn)行政違法行為的糾正?？梢苑譃閷Τ橄笮姓袨楹途唧w行政行為的糾正兩種。對于抽象行政行為，目前可以開展對行政規(guī)章以下 （不包含行政規(guī)章）抽象行政行為的監(jiān)督，檢察機關可以就有關規(guī)范性文件進行審查，確認違法后，首先可以向有關機關發(fā)出要求糾正的檢察建議，如果在法定期間內沒有回復或者沒有糾正，檢察機關提請本級人大常委會進行審查決定（違憲、違法）。對于違法具體行政行為，要限制在圍繞行政公訴和行政抗訴進行，圍繞侵害公益，通過檢察建議手段開展工作。這如同法院司法建議一樣，是檢察機關立足檢察職能，積極促進社會管理創(chuàng)新的生動體現(xiàn)，是檢察機關為大局服務、為人民司法轉化為切實的具體行動，為實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展提供了有力的司法保障。

*國家檢察官學院河南分院［450006］