馬長林“社區治理共同體”是“楓橋經驗”的新發展

□沈秋偉

（湖州市公安局經濟技術開發區分局，浙江 湖州 313000）

馬長林“社區治理共同體”是“楓橋經驗”的新發展

□沈秋偉

（湖州市公安局經濟技術開發區分局，浙江 湖州 313000）

以湖州市楊家埠鎮羅師莊社區民警馬長林的實踐為樣本，分析了以“警務共同體”為核心的馬長林“社區治理共同體”的誕生背景、形成機理和發展階段，認為“社區治理共同體”的產生，為解決中國城市化進程中的社會管理和公共服務缺位問題提供了重要的啟示。同時，通過與“楓橋經驗”的比較研究，指出馬長林“社區治理共同體”是“楓橋經驗”在浙北的新發展。

馬長林；社區治理共同體；“楓橋經驗”；價值

當前，在我國城市化快速發展的背景下，社區治理跟不上城市化推進的步伐，一些新聚成的社區某種程度上成了治理的盲區、服務的真空、文化的沙漠、治安的亂點。因此，我們急需探討這類社區的生長機理，探尋改善社區民生、促進社區凝聚、達成社區和諧的舉措。本文所要研究的樣本楊家埠鎮羅師莊位于湖州市西郊，是一個城市化進程中的農民安置社區。2008年，社區民警馬長林受命到該社區從事社區警務工作，通過4年的努力，社區治理發生了一系列可喜變化。本文認為，羅師莊社區治理的成功之道在于“社區治理共同體”的逐步形成。本文試圖通過解剖這一典型，提出當前該類社區治理的方法論，并與“楓橋經驗”作關聯研究。

一、羅師莊治理的方法論：促進凝聚，從亂到治

社區建設是推進和諧社會建設的前提和基礎，它包含社區服務和生活支持、社區精神文明建設、社區治安和警務。社區治理是社區建設的另一種說法，側重于從管理的角度來看社區建設，是指政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。國外的社區治理主要有以美國為代表的自治型、以新加坡為代表的政府主導型、以日本和北歐國家為代表的合作型①等三大類型。從我國的情況看，各地的發展還很不平衡，一些地方的社區還很不成熟，社區治理也五花八門，但都脫離不了政府因素、自治因素和市場化因素等三個方面的融合。隨著我國經濟的快速發展和城市化進程的加速推進，我們大量的農村土地被征用，農民身份和生活形態發生了巨大變化，一大批農民安置社區聚成。與此相對應，社區管理未能及時跟進，農民習慣一時難以改變，成為現階段不可忽視的社會問題。

（一）治理缺位問題非常突出。羅師莊安置小區地處湖州經濟開發區楊家埠鎮，位于湖州市的城郊結合部，面積約1.65平方公里，實有人口近20000人，其中流動人口約18000人。有規模以上企業62家，還有252家個體工商戶和726家出租房屋。羅師莊安置人員除羅師莊行政村的全部外，還包括了鄰村九九橋村4個村民小組的安置戶。從社會管理網絡來看，該轄區只有羅師莊村兩委是正式的社會組織，而村兩委面對城市化進程中遇到的諸多新情況，無力獨撐社會管理任務，治理中所需的城管、交通、消防、工商、環衛、城建等均沒有直接進駐力量，管理幾近失控。從社會治安的角度看，馬長林到任前，轄區治安基礎工作相當薄弱，呈現出“偷盜案件多、打架斗毆多、矛盾糾紛多”的復雜局面。面積不足楊家埠派出所轄區2%的羅師莊，報警量卻占到全所1/3強，發案數占到全所的1/4強。環境臟亂差，群眾意見大，投訴舉報多，社會不穩定。

（二）治安開路探索治理之道。2007年下半年，湖州市公安局及轄下的開發區分局多次組織力量對羅師莊地區的社會治安問題進行調研認證，尋找對策。2008年8月，開發區分局楊家埠派出所在羅師莊建立警務室，馬長林同志受命擔任社區民警，開始了艱苦的治理工作。他上任后的當務之急是摸清家底，特別是村里萬余名外來人員的情況。老馬自制了一份表格，打印成數百冊的《租房登記冊》，請來轄區所在的羅師莊、九九橋兩個村的干部。誰知剛一開口就遭到個別村民組長的當場拒絕。見村干部為難，他又帶著協警挨家挨戶上門，結果連農戶的家門都難進。從那天開始，村里人看到老馬身背一副特殊的行頭，那是用一臺錄音機和一只大喇叭拼裝在一起的“人工組合音響”②，從早到晚，穿行在樓群之間，一邊宣傳治安消防知識，一邊自報警號和聯系號碼。馬長林抓住一切機會與群眾互動，羅師莊見警率高了，治安形勢開始有所好轉，群眾開始接受這位個子不高卻善于主動與群眾打交道的普通警察了。

（三）服務入手促進社會凝聚。治安開路肯定是對的，但時間不長，馬長林就發現，光靠上門宣傳，群眾還是不理解、不配合，工作難開展，收效不明顯。羅師莊村民三分之一以上的家庭收入靠房屋出租，最多的一戶有80名外來人員長期租住。剛開始，馬長林提出要登記房屋出租情況，大家擔心政府收稅，又怕敲掉這只“金飯碗”，防備和抵觸心理很強。實踐中，他很快找到了一條打開局面的好辦法，那就是推出了兩個免費中介服務，一是勞動用工，一是房屋出租③。這些措施對了老百姓的心思，群眾開始擁護、支持、幫助他。眾多外來人員通過這一平臺，得以在羅師莊安家落腳，而本地一些出租房主和企業也通過這一平臺分別出租了房屋、招到了工人。至今，通過老馬介紹實現就業的有3500多人次，介紹房屋租賃3000多人次。

（四）協商民主④，促進社會和諧。馬長林非常善于做群眾工作，而且真正替群眾著想，其表現就是凡事與群眾商量著辦。馬長林工作法被概括為：把群眾當主人、當親人、當老師、當靠山⑤。群眾工作的相關案例很多，其中最典型的一個協商民主的案例就是羅師莊停車場的管理。以前，羅師莊社區沒有停車場，許多外地來的貨車駕駛員因為羅師莊房租便宜，又可以隨便停車，集中租住在該社區，白天好一些，到了晚上，馬路上到處停滿了汽車，行車難、走路難，安全問題十分突出。湖州市委常委、公安局長金伯中在蹲點調研時協調解決了停車場的建設問題。停車場建成后，車輛卻沒有停到場內去，其關鍵的問題還是費用問題。馬長林為此很費了些腦筋，在交警部門的配合下，并先后多次召開停車場、車主的協調會，最終達成了停車場管理方和車主都能接受的妥協方案，順利實現了“停車進場”的目標。

（五）政府作用不可替代。在社區不健全、管理不到位的情況下，光靠一名普通的社區民警，能力再強也難以完成社區治理的任務。開發區、楊家埠鎮對馬長林工作十分肯定，也投入了相當大的財力、物力，建成了浙北最好的警務室，完善了消防基礎設施。特別是2010年3月，市委常委、公安局長金伯中到羅師莊蹲點調研，就羅師莊地區的社會管理工作進行了深入的探討和研究，提出了一系列推進工作的思路和舉措。此后，開發區、楊家埠鎮，以及市、開發區兩級相關管理部門投入了大量的人力物力，圍繞社會治安、消防安全、市場管理、交通秩序、衛生市容等方方面面的內容開展了有效治理，完成了停車場建設等馬長林個人無法完成的任務，為馬長林同志推進社區治理創造了良好條件。一些部門，如交警、消防、城管、工商等都開始探索羅師莊地區的長效管理機制。2012年以來，針對一些問題依然比較突出的實際，開發區管委會擬制定新的整治方案，以進一步完善“網格化管理、組團式服務”為抓手，深化社區治理，努力把羅師莊建設成為“環境整潔、秩序良好、社會穩定、群眾滿意”的優秀社區。

通過設立警務室、選派優秀社區民警，羅師莊社會治理的局面基本打開；通過服務群眾，促進社會凝聚，依靠力量大大增強，社區治理深入人心；通過政府投入，發揮主導作用，大大推進了治理的進程。羅師莊初步實現了“由亂到治”的目標。

二、馬長林“社區治理共同體”特色：開放包容，兼收并蓄

通過對馬長林警務工作及其社會效應的多年考察和思考，筆者得出一個初步結論：羅師莊社區治理取得的成績歸功于一個新的治理主體的誕生，那就是“社區治理共同體”。

2009年10月起，湖州市公安局開始推行“警務廣場”行動計劃，明確提出了構建民意導向型警務模式、推進警務民主化和營造警務共同體這三大目標，2010年，湖州市公安局把“警務廣場”行動上升到“戰略”層面，全方位開展了規劃與實踐。之前，馬長林雖然也在社區警務中積累了一些成功經驗，而“警務廣場”的一系列思想無疑給了他強有力的指導，使他找到了奮斗的方向和事半功倍的方法，其中十分重要的一條就是警務共同體的建設。目前看來，馬長林無疑是湖州市公安機關實施“警務廣場”戰略最成功的案例，他的個體實踐與市局的總體戰略之間構成了相互響應的關系。與此同時，我們也注意到以建立新居民黨支部為標志，馬長林的實踐已經邁出了更大的一步，那就是從“警務共同體”向“社區治理共同體”發展。

（一）馬長林“社區治理共同體”的結構。馬長林“社區治理共同體”的結構包含了兩個層次，其核心層是“警務共同體”，剩下的則構成了“警務共同體”的外圍層?！熬瘎展餐w”就是以馬長林同志為社區治安的牽頭人，各類治安積極分子為骨干，廣大人民群眾為支撐的以維護治安為己任的社區共同體，包含了平安志愿者隊伍、義務巡邏隊、義務調解員、信息員和觀察哨、以及力所能及為馬長林提供幫助的全體新老居民。面對2萬多實有人口的開放式社區，馬長林深知，只有依靠包括來自26個省、市、自治區的新居民在內的全體社區群眾的共同努力，社區治安才會有根本保障。善做群眾工作的馬長林因勢利導，使以前不愿配合登記租房的吳安保擔任“夕陽紅宣傳隊”的牽頭人，使四川“兄弟幫”小黑變成了“勸架團”里的“和事佬”，使河南籍青年張小權主動請纓當起了義務治安員，使32名新居民黨員擔任了義務治安員⑥，等等，構筑起了“警務共同體”的基本力量。目前，馬長林“麾下”有義務骨干力量20多名，重點依靠力量100名，以及其他群防群治力量1000多人。在“警務共同體”之外，也就是馬長林“社區治理共同體”的外圍層包含了以下一些內容：新居民黨組織，“一式七站”中的計生、工商、衛生、城管等項目，片區律師和普法網絡、學雷鋒志愿者基地、舞蹈隊等社區文化傳播者、聯合工會、社區廣播站等。這些內容有的無法被“警務共同體”所囊括，如衛生義診和舞蹈隊，有的并不能與“警務共同體”截然分開，如片區律師制和普法網絡。

（二）馬長林“社區治理共同體”的形成機理。馬長林“社區治理共同體”的形成可以用以下幾句話來概括：政府提供公共保障，精英創造社區精神，“警務共同體”提供拓展平臺，社會積極力量自發匯聚，社區生活所迫切需要。一是政府作用不可或缺。開發區管委會、楊家埠鎮近年來在羅師莊社區公共服務上投入了大量財力和物力，僅停車場一項就投入200萬元，警務室一項就投入100萬元，更不用說消防基礎設施的建設、道路設施的投入等等，這些是非政府力量所難以完成的任務。二是精英創造社區精神。在湖州市公安局“警務廣場”戰略的指導和引領下，馬長林這位“平民警官”、“草根典型”把人民當主人、當親人、當老師、當靠山，模范踐行人民警察核心價值觀，忠誠、敬業、愛民，在羅師莊社區樹起了一座精神豐碑，既給羅師莊群眾提供了精神的慰藉，也吸引了全社會的目光。三是“警務共同體”提供了拓展平臺。羅師莊“警務共同體”構成了重要的“吸引子”，為拓展社區治理的方法和措施提供了依托，也為各類社會力量的參與提供了平臺?？梢哉f，就羅師莊來說，沒有“警務共同體”，也就沒有“社區治理共同體”。四是各方參與改善社區民生。馬長林名聲在外，馬長林也感動了許多部門。從2010年開始，湖州市委組織部、宣傳部、總工會，以及共青團、婦聯、司法行政、醫療衛生、高等院校、廣電、體育、移動、保險等部門和行業紛紛主動向羅師莊社區提供服務，有的還建立了長效服務機制，極大地改善了該社區的民生，羅師莊的生活品質有了明顯的改觀。譬如，2012年夏天，羅師莊警務室與團市委合作，創辦了“陽光假日小屋”⑦，為外來務工人員的子女提供了免費學業輔導和親情陪伴，解決了全社會都深感棘手的“二次留守”困境，為“小候鳥”們提供了舒適、安全、快樂的空間。

（三）馬長林“社區治理共同體”的發展階段。馬長林“社區治理共同體”已雛形初成，給我們解決城市化進程中的新生社區治理提供了很好的樣本。但同時，我們也注意到，這個共同體發育還不成熟，目前還處在“兼收并蓄”的粗放階段，還沒有形成穩定的治理架構，少數部門的參與也只是一時的心血來潮，并沒有明確的治理責任和義務，更沒有相應的法律保障。下一階段，需要進一步發揮開發區、楊家埠鎮的主導作用，調動各方積極性，確定相關部門在羅師莊社區治理中的職責與任務，形成一支比較穩定的治理力量，一個比較穩定的治理結構，為馬長林“社區治理共同體”注入強大的生命力。最近，湖州經濟技術開發區已經著手研究羅師莊地區的深化整治問題，提出了建設“環境整潔、秩序良好、社會穩定、群眾滿意”美麗村居的目標，明確相關部門的職責，并努力使其常態化，也就是要進一步壯大“社區治理共同體”，讓幸福民生有所依憑。

三、“楓橋經驗”在浙北的新發展：自治社會，自愿秩序

馬長林“社區治理共同體”的建設與“楓橋經驗”的新發展在某種程度上有異曲同工之妙，它不僅豐富了新時期的“楓橋經驗”，而且順應了時代的新要求，發展了社區警務，深化了“警務廣場”戰略。

（一）“楓橋經驗”及其創新進步?！皸鳂蚪涷灐闭Q生于上世紀60年代的社會主義教育運動。楓橋在改造“四類分子”時，提出的“一個不殺，大部不捉，矛盾不上交”，并對其就地改造，由群眾監督其勞動，從而促其轉變思想，改造世界觀。隨著經濟的發展，60年代中后期，流竄人員犯罪成為全國的突出問題。楓橋派人尋找外出人員回鄉，讓其先成家，再創業，從而成為致富能手，達到穩定治安的目的。到了70年代后期，改革開放帶來社會思潮的轉變，青少年違法犯罪的現象增多，影響社會治安，楓橋鎮采取的做法是：先就業，再成家，同時形成幫教模式。到了80年代，楓橋提出社會治安綜合治理的口號，并總結出“四前工作法”，受到了中央的肯定。2002年，黨的十六大提出建設小康社會的目標需要穩定的治安環境，“楓橋經驗”再度引起公安部門領導的高度關注。2003年4月和5月，浙江省領導、公安部長周永康等專門到楓橋調研考察，充分肯定了“楓橋經驗”中“小事不出村、大事不出鎮，矛盾不上交”的核心理念。通過以上對“楓橋經驗”發展線索的梳理，我們可以發現，“楓橋經驗”本身是一個動態發展的經驗，在其發展的過程中，它的內涵得到不斷擴展豐富，由對敵和平斗爭改造的經驗，發展為處理人民內部矛盾的經驗；由政治斗爭的實踐轉為治安和刑事的實踐；由治安和刑事的治理發展到包括民事調解在內的綜合治理?！皸鳂蚪涷灐币环矫鎻娬{防范社會矛盾的激化，體現了政府主導的特色；另一方面又強調要走群眾路線和地方自治，體現了民間主導的特點。“楓橋經驗”是以政治權威為后盾，實現國家目的、傳播社會主義價值的過程；它也是人民群眾在解決各種矛盾、實現自我管理的過程中創造性智慧的結晶。

（二）馬長林“社區治理共同體”豐富了“楓橋經驗”。馬長林“社區治理共同體”充分展現了“楓橋經驗”的基本要求：民主自治、矛盾不上交、群眾主體作用的發揮、關注人的發展、文化的推動等等，但在很大程度上，是“楓橋經驗”在浙北地區發展的新樣式。一是從組織網絡看，馬長林“社區治理共同體”不具備楓橋一個鎮的架構，警務室從社會功能上彌補了傳統意義上的村級組織的不足，在城市化了的今天，社區功能尚未成形，而村級組織又難以適應新的社會需求，馬長林警務室充分發揮其在社區治理中的領導作用，初步形成了社區治理的組織網絡。二是從運作機制看，馬長林以新居民黨支部為堡壘，以義務治安員為骨干，借用廣場警務活動這一平臺，充分運用協商民主的辦法，建立了社會動員的有效工作機制，并建立了義務調解組織、工會維權網絡、陽光假日小屋、義務消防隊伍、義務巡邏隊、社會化視頻監控、義務巡診、文化廣場、信息員與觀察哨、馬長林學雷鋒實踐基地等多種工作制度，形成了治理共同體，有效填補了城市化快速推進過程中新生社區社會管理和社區服務的空缺，改善了民生，治理是成功的。三是從治理方式看，馬長林“社區治理共同體”是以政府威權為保障（馬長林是警察）的一種善治形式。善治的本質特征就是政府與公民對公共生活的合作管理，它是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態，政府主導，社會自治，民主協商，秩序自愿⑧。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程；在一定的意義上說，就是進一步法治化的進程。這些都與新時期“楓橋經驗”高度吻合?？梢哉f，馬長林“社區治理共同體”是當今時代“楓橋經驗”在浙北的新樣式。

（三）馬長林“社區治理共同體”的增值意義。治理與統治不同，它是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。馬長林“社區治理共同體”對于城市化進程中的中國具有十分重要的借鑒意義。一是順應了時代要求。建設社區治理共同體，符合社會發展的大趨勢，既是填補社會管理缺位的需要，更是彌補公共服務不足的需要。城市化帶來的社會治理問題，在全國范圍內都未找到很好的解決辦法，馬長林先人一步，探索了一條可資借鑒的道路，其社會學意義不可小覷。二是發展了社區警務。馬長林通過自己的艱苦實踐，探索了一條高度動態條件下社區警務的新路子，為一個凝聚力較差的松散社區提供了內聚力，形成了羅師莊特有的社區文化、社區精神。馬長林的實踐超越了“開展群眾工作、掌握社情民意、管理實有人口、組織安全防范、維護治安秩序”這五項社區警務的傳統職責，突出了人文關懷，是社區警務工作的新發展。三是深化了“警務廣場”戰略。正如前文所說的，馬長林社區警務工作得到“警務廣場”戰略的有力指導，反過來又以點上的實踐大大深化了這一戰略，特別是把“警務共同體”提升到“治理共同體”的層面，進一步彰顯了“警務廣場”戰略的先進性、時代性、人民性和潛在的社會價值。

注釋：

①參見葛道順 《國外社區建設的成熟經驗及借鑒》，載華 聲 在 線 網 ，http：//www.voc.com.cn/Topic/article/201006/ 201006211657181952.html。

②參見《湖州羅師莊村從亂到治的秘訣——老馬的“治安三寶”》，載2011年4月18日《浙江日報》。

③參見《警務室當起免費中介》，載2009年11月25日《湖州晚報》。

④協商民主不同于代議民主，其實質就是要實現和推進公民有序的政治參與，強調公民參與直接對話。

⑤參見湖州市公安局開發區分局2011年編印的《馬長林群眾工作法》。

⑥馬長林的這些故事見諸報端的很多，也可參見馬長林網上警務室，http：//old.hzgaj.gov.cn/kfq/mcl/。

⑦參見《馬長林的新名片》，載2012年7月23日《平安時報》。

⑧借用毛壽龍先生關于“強制秩序”與“自愿秩序”的觀點。

［1］劉杰、徐運祥.社會學概論［M］.大連：東北財經大學出版社.2005.

［2］周長康、張錦敏.楓橋經驗的科學發展［M］.杭州：西泠印社出版社.2004.

［3］浙江省公安廳.浙江省公安機關“楓橋經驗”的創新發展［M］.北京：群眾出版社.2008.

［4］金伯中.警務廣場——民意導向型警務新模式［M］.北京：群眾出版社.2011.

［5］金伯中.民意導向型警務與社會管理創新［M］.北京：群眾出版社.2011.

［6］鄒麗瓊.美國城市社區治理及其啟示［J］.北京城市學院學報，2009(1).

［7］丁傳宗.政府主導下的新加坡社區建設：經驗與借鑒［J］.中共福建省委黨校學報，2008(9).

［8］諶洪果.“楓橋經驗”與中國特色的法治生成模式［J］.法律科學，2009(1).

［9］呂劍光.“楓橋經驗”的前前后后［J］.人民公安，1997(19).

［10］金伯中.論“楓橋經驗”的文化底蘊［J］.公安學刊，2004(3).

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1674-3040（2012）05-0017-05

2012-09-10

沈秋偉，浙江省湖州市經濟技術開發區管委會副主任，湖州市公安局經濟技術開發區分局局長。

（責任編輯：王玉葉）