試論金融消費者保護標準和程序的基本法律問題*

顧肖榮 陳 玲

2012年上海市人大和全國人大均將建議制定專門的金融消費者保護法律法規(guī)的議案列入了當年的正式議案。全國人大常委會又將此議題列入2012年的十二項重點工作之一。可見，這項工作已經引起了立法機關的高度重視。關于金融消費者保護標準和程序的主題，不僅與立法有關，而且與司法執(zhí)法等都有關，大致有以下一些基本問題值得探討。

一、金融消費者概念的法律界定

金融消費者是一個外來詞，首次出現在英國2000年出臺的《金融服務與市場法》中。我國此前并沒有在金融領域使用“消費者”一詞。“金融消費者”一詞的廣泛使用，是在美國次貸危機后。1但在不同場合下，它僅僅是作為一種統稱或泛指，還不構成一個法律概念。我國現行金融法律法規(guī)中并未出現“金融消費者”一詞，2而是使用“存款人、客戶”、“投資者”、“被保險人、受益人、投保人”等概念。

學界對“金融消費者”這一提法存在爭議，一種觀點認為，不存在“金融消費者”概念，理由是金融產品絕大部分不存在消費的內涵，其他存在消費內涵的產品或部分，《消費者權益保護法》也能覆蓋。3另一種觀點認為，金融消費者的提法具有十分重要的意義，對保護金融相對方的權利、維護金融市場的健康有序發(fā)展都有著不可替代的作用。此外，隨著現代金融的發(fā)展，金融消費與金融投資變得并非截然對立，難以進行簡單的區(qū)分，有時兩者甚至處于一種重疊狀態(tài)，“個人為生活的需要購買產品或者接受服務”這一傳統的對消費的界定，已經不能滿足時代的需要。4

實際上，金融消費者保護已是世界發(fā)展潮流，問題的關鍵在于如何對金融消費者進行界定。考察金融消費者保護的域外立法，可以發(fā)現各國對金融消費者的內涵和范圍也是規(guī)定不一的。日本2001年4月《金融商品銷售法》中將金融消費者規(guī)定為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易之際，相對于金融機構的專業(yè)知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于資訊弱勢一方當事人。5我國臺灣地區(qū)“金融消費者保護法”第4條對金融消費者下了明確定義：“本法所稱金融消費者，指接受金融服務業(yè)提供金融商品或服務者。但不包括下列對象：一、專業(yè)機構投資者。二、符合一定財力或專業(yè)能力之自然人或法人。”美國1999年《金融服務現代化法》及《金融監(jiān)管改革方案》將其中的消費者定義為“為個人、家庭成員或家務目的而從金融機構得到金融產品或服務的個人”。英國2000《金融服務與市場法》將存款人、保險合同相對人、投資人等納入了金融消費者的范圍中。

學界對金融消費者的界定也是各有千秋，對金融消費者的范圍，特別是對金融消費者與金融投資者兩者的界限存在不同的觀點。有學者認為“所謂金融消費者，實際上是指為生活需要購買、使用金融產品或者接受金融服務的個體社會成員”，所以非基于基本金融需要而為金融活動的投資者應界定為金融投資者。6也有學者從個人的金融需求角度對金融消費者進行界定：“個人的金融需求可以分為支付結算需求、信用需求和金融資產運用需求等三個方面，前兩者可以明確納入金融消費者范疇，而對于第三者中的一般投資性產品，仍然可以納入金融消費者范疇，而對于那些需要市場準入門檻（專業(yè)投資人）的產品等，則不應將其納入金融消費者的范疇。”7還有學者以消費過程中是否處于弱勢地位導致易受損害為判斷標準，將個人投資者納入消費者權益保護機制之中，而非機械地將投資類消費者排除在保護機制之外。8

筆者認為，在金融市場上，投資者與消費者的角色盡管有所重合，但卻有著清晰區(qū)分的必要。即使美國等世界上最早提出消費者權益保護的國家，在此次金融監(jiān)管改革中也仍然將金融消費者與投資者保護進行了區(qū)分，并沒有將投資者完全包括在金融消費者中，用金融消費者的概念取代投資者的概念。實際上，對于那些高風險的投資商品，特別是那些需要設置市場準入門檻、需要由專業(yè)投資人進行投資的商品，一般不將其購買者納入金融消費者的范疇，而仍視之為普通的投資者，作為投資者進行法律保護。與此同時，堅持投資者保護，并在投資者保護的基礎上將部分較為弱勢的投資者納入消費者保護的理念和監(jiān)管做法，把部分投資者保護提升為金融消費者保護也是必要的。9因此，筆者建議對金融消費者做出如下界定：金融消費者是接受金融服務業(yè)提供的金融商品或服務的人，但不包括專業(yè)投資機構和具備一定財力或專業(yè)能力從事需要市場準入門檻的金融商品交易的自然人或法人。

二、應受法律保護的金融消費者權益的范圍

金融消費者在享受金融服務和購買金融產品時，除享有消費者和投資者的一般權利外，還應當享有與金融市場特點相呼應的權利，其中最核心的就是金融消費者的知情權、隱私權、受教育權、求償權等四項權利。實際上，這四項權利在金融消費者保護理念尚未提出時就已經或多或少地存在于普通消費者和金融投資者保護法律中，但是，金融消費者的知情權、隱私權、受教育權和求償權在范圍和程度上更加全面深入，更加強調政府和金融機構的主動性。

首先，在知情權上，普通消費者的知情權，是指消費者享有知悉其購買、使用的商品或者接受的服務的真實情況的權利，其指向的客體范圍包括商品的價格、產地、生產者、用途、性能、規(guī)格、等級、主要成份、生產日期、有效期限、檢驗合格證明、使用方法說明書、售后服務，或者服務的內容、規(guī)格、費用等有關情況。投資者的知情權在于重點防范和禁止虛假陳述。而金融消費者的知情權則進一步強調禁止不良勸誘、明確風險提示，對消費者作進一步的保護。在方式上，普通消費者和投資者的知情權在于保障他們主動獲取有權知悉的信息，交易相對方不得隱瞞和提供錯誤信息；而金融消費者的知情權則要求金融機構主動向金融消費者進行全面（全程披露和全方位披露）、準確（禁止欺詐、誘騙和誤導）、及時和透明（能夠使金融消費者理解的方式）的信息披露，并在金融產品有可能造成金融消費者本金虧損時向金融消費者作出風險揭示，說明虧損原因。10

其次，金融消費者的隱私權和公民一般隱私權一直是我國法律保護的弱項。我國憲法和民法沒有把隱私權當作一項獨立的人格權來保護，我國《消費者權益保護法》規(guī)定的9項消費者權益中，也并沒有關于消費者隱私權的相關規(guī)定，但在一些地方性法規(guī)中提到了對消費者隱私權的保護，例如《上海市消費者權益保護條例》。正因為缺乏對消費者隱私權的保護，侵犯金融消費者隱私權的現象大量存在。金融消費者隱私權是指信息持有者對其與信用或交易相關的信息所享有的控制支配權，具體而言，包括以下兩個方面的內容。其一，個人信息，這是指金融消費者的個人信息和數據，諸如姓名、性別、婚姻狀況、家庭住址、電話號碼、工作單位、財產狀況、密碼、信用狀況等。其二，個人關系，這是指金融消費者其接受金融服務或者購買金融產品時的信件、電報、電話、傳真及談話的內容。這些隱私與金融消費者的人身以及財產安全密切相關，應當予以關注并加強保護。金融消費者隱私權最核心的內容是金融信息的保密權。未經本人同意，金融機構及其工作人員不得泄露、出賣、非法使用、變更金融消費者的個人信息；同時，金融機構應當采取積極措施，防止其代理、中介或合作單位泄露、出賣、非法使用和變更這些個人信息。

再次，我國《消費者權益保護法》明確規(guī)定消費者享有受教育權，即消費者享有獲得有關消費和消費者權益保護方面的知識和權利。投資者的受教育權也一直受到中國證監(jiān)會的高度重視。中國證監(jiān)會投資者保護局的八項主要職責中有兩項與保障投資者的受教育權有關。11金融消費者的受教育權比投資者的受教育權的要求更高，其目的在于提高金融消費者自主判斷和選擇金融產品及防范風險的能力。金融教育不是專門針對金融專業(yè)學生的學歷教育和金融機構從業(yè)人員的職業(yè)教育，而是旨在普及全民金融知識、金融操作技能以及相關權益保護方面的國民教育。世界主要的國際金融強國均已建立比較完備的金融教育體系，美國甚至將其提升到了國家戰(zhàn)略的重中之重的高度。金融素質已經成為國民綜合素質的重要組成部分。12因此，為保障金融消費者的受教育權，政府應當明確其教育職責，指派或設立相應的負責部門，提供充分的財政資金支持，將金融教育融于學校教育之中，并以社會再教育為輔，充分保障金融消費者的受教育權，幫助金融消費者提高金融素質。

最后，我國《消費者權益保護法》和《證券法》等對求償權規(guī)定得很明確，普通消費者和投資者因消費或投資而受到人身、財產損害的，享有依法獲得賠償的權利。并且我國也已經有工商行政管理局、消費者保護協會、中國證監(jiān)會投資者保護局等組織協助和保障消費者和投資者實現其求償權。進一步強調金融消費者的求償權，是因為大部門金融消費者往往金融知識有限、掌握的信息也不對稱，對一些金融產品的構成、風險、收益以及相關的服務信息缺乏足夠的了解和認知，對自己享有的權利也不十分明確。在合法權益受到侵害時，許多金融消費者缺乏維權意識，也不知如何快速有效地維護其正當利益。此外，我國目前的許多金融法規(guī)對金融機構違反相應義務的規(guī)制多為行政處罰，民事損害賠償的規(guī)定十分少見，這也給金融消費者實現求償權帶來了一定的障礙。在求償權中，尤其要重視其所包含的投訴權。立法機關和相應的行政管理部門應當制定相應的法律法規(guī)或部門規(guī)章，建立便捷的機制措施，確保金融消費者知曉在何種情況下，可以通過何種渠道向哪個部門進行投訴；以及投訴的處理流程、何時可以得到處理結果等等。此外，金融消費者也應當對投訴受理機構處理投訴的過程和結果享有監(jiān)督權和投訴權，包括投訴處理是否及時有效、是否公正合理等。

當然金融消費者享有的權利不是一個一成不變的范疇。隨著金融業(yè)務發(fā)展水平的提高，金融產品和服務品種的不斷增加，其范圍也應當不斷調整，有些權利可能弱化，有些權利可能增加。

三、民商事法律保護介入的標準和程序

我國現行金融立法對金融消費者進行民商事法律保護的標準與程序方面都存在一定的不足，有待進一步的完善。

第一，我國現行有關金融消費者保護的法律法規(guī)數量少且規(guī)定較為原則，缺乏可操作性。我國現行金融法律如《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等立法時間都較早，彼時尚無金融消費者保護的理念。因此，相關法律法規(guī)多從維護金融市場秩序、保護金融機構利益的角度出發(fā)，盡管對金融消費者權益也保護也有所提及，但大多在順序上排在市場秩序與金融機構之后。例如，我國《商業(yè)銀行法》第1條規(guī)定是“為了保護商業(yè)銀行、存款人和其他客戶的合法權益……”。法律具體條文對金融消費者所享有的隱私權、知情權、公平交易權等內容也有所提及，但絕大部分還是僅作了原則性規(guī)定，真正規(guī)定消費者權利、具有可訴性和可操作性的民商事規(guī)則十分少見，這使得保護金融消費者權益往往成為被架空了的口號。13例如，我國《商業(yè)銀行法》第29條規(guī)定：“商業(yè)銀行辦理個人儲蓄存款業(yè)務，應當遵循存款自愿、取款自由、存款有息、為存款人保密的原則。對個人儲蓄存款，商業(yè)銀行有權拒絕任何單位或者個人查詢、凍結、扣劃，但法律另有規(guī)定的除外。”因此，我國應盡快制定和頒布有關專門的法律法規(guī)，例如，應加快制定《個人信息保護法》，明確個人信息的收集和使用范圍，禁止個人信息被用于法律規(guī)定以外的其他目的；頒布《金融機構破產條例》或《金融機構市場退出條例》、《存款保險法》或《存款保險條例》，明確對金融消費者財產權的保護和限制范圍，防范金融機構的道德風險。14

第二，我國維護金融消費者利益的部門規(guī)章雖然內容相對具體，但存在與上位法沖突以及不同部門規(guī)章之間相互重疊交叉的問題，特別是后一方面的問題尤其嚴重。我國金融監(jiān)管機構如中國人民銀行、保監(jiān)會、銀監(jiān)會和證監(jiān)會等制定的諸多規(guī)章制度是對前述金融法律法規(guī)的細化與具體化，加上制定的時間相對較晚，金融消費者保護理念被有關規(guī)章制度的制定機關所接受和吸納，因此，這些部門規(guī)章對金融消費者的保護作出了進一步的規(guī)定。但這些規(guī)章制度由不同金融監(jiān)管部門制定，它們對金融消費者權利的規(guī)制原則及具體內容不盡相同，并且目前我國的許多金融服務和金融產品往往涉及兩個或兩個以上的金融領域，這在很大程度上造成金融消費者民商事保護的標準不統一，使金融消費者和金融機構無所適從。例如，券商集合理財和信托公司的集合理財是十分相似的兩類業(yè)務，卻要分別適用《證券公司客戶資產管理業(yè)務試行辦法》和《信托公司資金信托業(yè)務管理辦法》的規(guī)定，形成代理關系和信托關系兩個不同的法律關系，接受證監(jiān)會與銀監(jiān)會兩個不同監(jiān)管部門規(guī)章的調整。15

第三，我國現行金融立法往往缺少金融機構對消費者的民事損害賠償責任的內容。以金融消費者知情權保護為例，現有的法律法規(guī)和規(guī)章制度僅對金融機構的信息披露和風險提示施加了一定的義務，但對其違反相關義務產生的民事責任卻少有提及。這也在一定程度上放縱了金融機構的不法行為，對金融消費者的財產保護和侵權救濟十分不利。因此，應當加強我國金融立法中金融機構對消費者的民事損害賠償責任的內容，從而實現對金融消費者的有效救濟，威懾金融機構的不法行為。

第四，我國民事訴訟法規(guī)定“誰主張誰舉證”的一般舉證責任原則，僅有部分案件實行舉證責任倒置。金融消費者與金融機構在信息上的嚴重不對稱使得前者在主張金融機構的民事責任時往往面臨舉證困難和敗訴風險。目前我國最高人民法院發(fā)布的《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》第18條將“過錯推定”引入虛假陳述案件中，將部分舉證責任轉移到侵權行為人一方。按照該規(guī)定，侵權行為人是否存在過錯，及虛假陳述行為與損害后果之間是否存在因果關系不是原告的舉證義務。只要被告沒有舉出反證，就推定其存在過錯，且推定侵權行為與損害后果之間存在因果關系。中國證監(jiān)會發(fā)布的《信息披露違法行為行政責任認定規(guī)則》也將“過錯推定”引入信息披露違法行為行政責任認定之中。但是其他諸如內幕交易、操縱市場、理財產品糾紛等案件仍須實行“誰主張誰舉證”的規(guī)定。金融消費者保護實際上是對金融消費者的傾斜性保護，要求金融機構承擔更多的程序性義務。因此，簡化金融機構民事責任的構成要件，減輕消費者舉證責任，將舉證責任倒置和過錯推定原則引進金融消費者與金融機構的交易糾紛案件中，應當是金融消費者民商事保護制度的特別要求。那樣有利于最大限度保護金融市場中處于弱勢地位的金融消費者者合法權益，促進金融市場良性發(fā)展。

第五，目前我國金融消費者訴訟制度尚存在一定的缺陷。我國目前沒有建立金融消費者公益訴訟制度，在金融民事糾紛案件中，單個金融消費者往往處于比較弱勢的地位，為了維權需要耗費大量的精力和財力，成本非常高，而成功率不高，所以大部分金融消費者只能無奈放棄。因此，應著眼于金融消費者的弱勢訴訟地位，建立區(qū)別于一般民事訴訟程序的金融消費者訴訟制度，包括賦予金融消費者組織的起訴資格、賦予金融消費者公益訴訟主體資格、確立金融消費者訴訟對同類產品的普遍約束力，為金融消費者訴訟設計特殊的程序與證據規(guī)則等，以真正落實“方便金融消費者訴訟”的基本精神。此外，在仲裁方式上，可以在現有仲裁制度基礎上，創(chuàng)立小額金融消費者仲裁機制，選配具有豐富金融消費者糾紛裁決經驗的法官、律師或者監(jiān)管機構工作人員等經驗豐富的專業(yè)人士擔任小額金融消費糾紛仲裁員，適用簡單程序，以達到糾紛解決靈活、快速、低成本的效果。16

四、行政保護介入的標準和程序

目前，我國金融消費者行政保護方面在機構設置、制度安排以及程序設計等方面都稍顯不足，有待進一步加強和提高。

首先，在機構設置上，我國在很長一段時間內沒有專門的金融消費者保護機構來承擔金融消費者保護職責。雖然消費者協會和工商行政管理局在消費者權益保護方面有一定的職責，但鑒于金融產品和服務的專業(yè)性和特殊性，消費者協會和工商局也很難有效開展金融消費者權益保護工作。金融監(jiān)管部門（“一行三會”）內設的消費者保護部門，在分業(yè)監(jiān)管格局下卻只能困于各自領域，各自為政，缺乏協調和統一，金融業(yè)綜合經營過程中金融消費者的權益保護受到一定的制約。17

基于金融消費市場的專業(yè)性和風險性，法律規(guī)定的有限性與社會現實的無限性，設立專門的金融消費者權益保護機構十分有必要。金融危機之后，美國金融改革的一個重要舉措就是設立專門的金融消費者保護機構“金融消費者保護署”。因此，建議在中國人民銀行下設“全國金融消費者保護辦公室”，專司金融消費者權益保護之責，其具體職責包括：（1）設立投訴、舉報電話，接受金融消費者的投訴、舉報，并轉交至相關行政管理部門和金融監(jiān)管機構處理；（2）建立金融消費者權益保護的協調機制，負責就金融消費者保護事宜與“一行三會”的溝通協調；（3）組織開展金融消費者有關知識的教育與培訓；（4）調解金融機構與金融消費者的金融消費爭議，對于無法調解的爭議，指導并協助金融消費者采取尋求相關處理和救濟方式；（5）開展督導工作；（6）其他該辦公室應當履行的保護金融消費者的職責。

其次，鑒于在制度安排上，我國行政管理部門目前未能有效地建立相關制度以防范諸如金融機構亂收費、泄露客戶個人信息、交易欺詐等侵犯金融消費者現象的發(fā)生，特提出以下建議。（1）建立金融機構收費公開聽證制度。近期，隨著ATM跨行收費、小額貸款管理費、打印賬單等銀行收費項目頻頻受到質疑，爭議不斷，糾紛四起。盡管金融機構提供的很多服務具有商業(yè)性質，但本質上還是有其公共服務功能，因此，不能完全任由金融機構增加收費項目，提高收費標準。政府、行業(yè)協會和監(jiān)管部門有必要共同制定與我國金融發(fā)展水平相適應的金融機構收費聽證制度，有效規(guī)范金融機構制定服務價格的行為，更好地體現公平，減少糾紛的發(fā)生。18（2）統一金融產品銷售制度。隨著金融市場的發(fā)展，金融產品不斷創(chuàng)新，金融機構提供了品種繁多、結構復雜的產品，令金融消費者眼花繚亂。雖然我國目前實行分業(yè)監(jiān)管，銀行、證券、保險等行業(yè)的產品受各自行業(yè)法規(guī)的規(guī)制，但在實踐中，金融產品的銷售已經超出了各自行業(yè)的限制，例如銀行也代為銷售保險產品、基金產品等。因此，建議在構建金融產品銷售法律制度時，打破傳統金融行業(yè)的區(qū)分，將規(guī)制對象統一為“金融產品”，將傳統分類金融行業(yè)的名稱統一為“金融產品提供者”。（3）建立金融產品信息披露制度。當前的金融產品，特別是其中的金融衍生產品設計十分繁雜，鏈接冗長，甚至跨越國界，有些連金融機構的從業(yè)人員都不能理解其模型。金融消費者作為產品的購買者，面對著說明書上一大堆專業(yè)性強、晦澀難懂的金融術語，對產品的基礎資產、擔保方式、投資方向、風險提示、收益浮動等關鍵條款往往不能很好地把握和理解，自然就談不上充分行使對金融產品的知情權。實際上，金融產品提供者對于金融商品的信息披露是金融消費者行使知情權的基礎，是金融消費者保護的重要內容之一。信息披露得越全面，產品的構成和收益可能性越一目了然，其風險和價格也就越透明。但是基于自身利益的追逐，金融產品提供者往往不會充分地披露產品的全部信息，而是有選擇地有技巧地加以披露。19因此，法律法規(guī)應強化金融機構信息披露的義務，規(guī)定金融機構發(fā)售金融產品必須向公眾充分披露產品信息，并將其備案至專門的政府信息平臺。該平臺對備案信息進行分析和認可，接受公眾咨詢并定期向公眾作出產品信息解讀和提示。金融機構未充分披露信息或未備案或備案信息與披露信息不一致的，有關金融產品將不得對外發(fā)售或停止對外發(fā)售。（4）構建金融消費者風險承受能力評估體系。風險價值是構成金融產品價值的要素之一，風險越高，金融產品的收益越高。然而，并不是所有的金融消費者都具有相同的風險承受能力，風險承受能力不同的金融消費者購買不同風險程度的金融產品才是產品與客戶之間的理想狀態(tài)。但由于資本的天然本性是追逐利益，金融消費者在支配其資金時，往往會選擇收益較高的金融產品，如果在這個環(huán)節(jié)沒有理性的干預，金融消費者將可能承受無法承受的風險狀況。而實踐中金融機構往往向金融消費者出售與其風險承受能力不相匹配的產品，這是導致金融消費者利益受損的重要原因之一。金融消費者的風險承受能力是決定金融消費是否理性、金融市場是否穩(wěn)健的重要因素。20因此，應當構建金融消費者風險承受能力評估體系，培育中立的風險測評機構，要求金融機構在銷售金融產品時，必須對金融消費者進行風險承受能力的測評，并根據測評結論，將合適的金融產品推薦給合適的金融消費者，引導金融消費者購買與其風險承受能力相適應的金融產品。

最后，在程序設計上，我國行政管理部門在金融消費者保護上尚處于起步階段，對金融消費者的保護主動性不夠。以格式條款為例，目前，金融市場上侵害金融消費者權益的典型方式之一就是金融機構利用格式條款，剝奪消費者的合法權益，免除自己應當履行的法律義務，因此，行政管理部門應主動強化對格式條款的規(guī)制，制定與推廣各行業(yè)適用的格式條款范本，避免金融機構各自制定格式條款，不合理地剝奪消費者的權利。同時加強對格式條款適用的調查，對使用格式條款的不當行為予以糾正，而不是等到因格式條款產生糾紛后才來解決問題。

此外，我國金融消費糾紛行政處理程序不完善，尚未建立有效的金融消費者權益糾紛行政處理解決機制。我國沒有專門負責金融消費者投訴的行政主管機構。“一行三會”分別承擔各自領域內的金融糾紛投訴，對于涉及多部門的金融糾紛處理存在部門協調性較差的問題。此外，從本質上說，我國金融監(jiān)管機構對金融消費糾紛的處理屬于“信訪”性質，嚴謹性和機制性不夠。因此，設立前述全國金融消費者保護辦公室接受金融消費者投訴、協助解決糾紛，以保證金融消費者權益保護在救濟途徑上的各項保護措施得到有力實施，是十分必要的。全國金融消費者保護辦公室可以在各省市設立分支機構，就金融消費爭議開展調解，對于在法定期限內（建議定為60日）無法調解的，告知金融消費爭議雙方通過其他途徑解決，同時指導和協助金融消費者采取尋求相關處理和救濟方式，其中包括將投訴和舉報轉交至相關行政管理部門和金融監(jiān)管機構處理。全國金融消費者保護辦公室轉交或金融消費者自行向有關行政管理部門和金融監(jiān)管機構投訴的，后者應當及時受理，并對金融機構的行為進行審查，作出相應處理。金融機構造成金融消費者損失的，行政管理部門和金融監(jiān)管機構有義務督促其對金融消費者作出賠償或者承擔其他民事責任。

五、刑事法律保護介入的標準和程序

刑事法律保護是金融消費者保護的最后一道防線，是金融法律法規(guī)有效實施的重要保障，其依據是中華人民共和國刑法及其相關司法解釋。目前我國刑法及其司法解釋針對侵犯金融消費者知情權的行為規(guī)定了誘騙投資者買賣證券、期貨合約罪等；針對侵犯金融消費者隱私權的行為規(guī)定了妨害信用卡管理罪，竊取、收買、非法提供信用卡信息罪等；針對侵犯金融消費者公平交易權的行為規(guī)定了擅自發(fā)行股票、公司、企業(yè)債券罪，操縱證券、期貨市場罪等；針對侵犯金融消費者財產權的行為規(guī)定了背信運用受托財產罪、違法運用資金罪、信用卡詐騙罪等犯罪。這對保護金融消費者的合法權益起著十分重要的作用，但也存在一些不足：既有刑法保護的不夠，也有金融刑事立法的過度擴張。

以金融消費者隱私權的刑事法律保護為例，《刑法修正案（七）》所規(guī)定的“出售、非法提供公民個人信息罪”的行為方式有疏漏，不足以防范和懲罰某些侵犯金融消費者個人信息的不法行為。該罪僅規(guī)定了“出售或者非法提供給他人”以及“竊取或者以其他方法非法獲取”的行為方式，而實踐中還存在其他侵犯公民個人信息安全的行為。首先，缺乏對“非法使用”他人個人信息的禁止。在現實生活中，使用他人的個人信息是十分常見的，尤其在洗錢、走私和反司法偵查過程中，非法使用他人的個人信息的情況大量存在，給個人信息真正持有人的名譽、信用帶來嚴重的損害，極大地便利了后續(xù)犯罪行為的發(fā)生，同時也給案件的偵破、取證和司法定罪帶來嚴重的阻礙。其次，缺乏對“非法披露”個人信息的規(guī)定。盡管“非法披露”和“非法提供”都在某種程度上表明行為人向他人傳播了自己掌握的身份信息，但兩者仍有不同。“非法提供”一般是針對行為人向特定對象提供身份信息而言，而“非法披露”一般被理解為針對非特定對象而言。司法實踐中可能出現行為人由于厭世、惡作劇、報復等動機故意將他人身份信息公諸于眾，如果情節(jié)嚴重構成犯罪的，其行為性質就應當屬于“非法披露”，而非“非法提供”。

而2009年《關于妨害信用卡管理刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》又擴大了刑法的打擊范圍。該解釋規(guī)定竊取、收買、非法提供他人信用卡信息資料，涉及1張以上信用卡的，即以竊取、收買、非法提供信用卡信息罪定罪處罰。這顯然大大擴張了竊取、收買、非法提供信用卡信息罪的定罪范圍，超越了刑法第13條對犯罪行為本質的規(guī)定（刑法13條規(guī)定，情節(jié)顯著輕微危害不大的不認為是犯罪）。刑事立法的過度擴張模糊了民事、行政和刑事案件之間的界限，導致了對金融市場的過分干預，不利于保障市場主體的經營自主權和公民的人權，在一定程度上阻礙了我國金融市場的發(fā)展。此外，金融刑法立法的過度規(guī)制，使得民事和行政法律制度的前置性屏障作用難以發(fā)揮，不利于民事和行政法律制度本身的完善，也不利于金融民事行政法規(guī)與刑法的銜接，必須加以警惕。21

從司法實踐上看，金融消費者刑事法律保護能充分發(fā)揮作用的一大基礎在于金融行政監(jiān)管部門能及時有效地將有關案件移送至司法機關。目前已有《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《中國證券監(jiān)督管理委員會、公安部關于在打擊證券期貨違法犯罪中加強執(zhí)法協作的通知》、《中國保監(jiān)會關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《中國銀監(jiān)會移送涉嫌犯罪案件工作規(guī)定》等規(guī)章制度規(guī)定了行政執(zhí)法與刑事司法之間的有關銜接問題。但這些規(guī)范大多立法位階低，原則性規(guī)定多，具體性規(guī)定少，實踐中還存在行政層面配合的局限以及行政執(zhí)法部門之間相互溝通渠道不暢等問題。在現行分業(yè)監(jiān)管的行政執(zhí)法體制下，“一行三會”也通常是各司其職，部門協調性較差。此外，我國刑法中大量犯罪構成的量化標準不明確、不合理，造成執(zhí)法中罪與非罪的認定困難，使得執(zhí)法者在實際辦案中難以掌握，也就談不上行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的合理銜接了。特別是最高人民檢察院與公安部對某些金融犯罪的追究數額標準規(guī)定較低，實際上難以全面執(zhí)行，造成了很多案件處理的結果不一致，在很大程度上降低了司法權威性和法律的嚴肅性。在這一點上證券期貨犯罪的“水龍頭機制”起到了很好的作用。“水龍頭機制”要求公安機關在偵查工作中發(fā)現的證券違法違規(guī)線索和案件，應當及時向證券監(jiān)管機關移送。證券監(jiān)管機關對公安機關移送的案件應當受理并及時進行審查。同時，對中國證監(jiān)會移送的案件，公安部應當依照有關移送規(guī)定受理并及時進行審查。這樣，證監(jiān)會就對相關證券期貨案件起到了一個篩選和把關的作用，對案件的統一處理有著十分重要的促進作用。

六、行業(yè)保護和自我保護的若干法律問題

由于歷史傳統、制度機制和監(jiān)管實際等方面的原因，我國銀行業(yè)協會、證券業(yè)協會、保險業(yè)協會等自律機構在金融消費者保護問題上的作用較為有限。23行業(yè)協會對金融機構的協調以及行業(yè)準則的制定方面較為重視，對金融消費者保護的關注則稍顯不足，相關問題缺乏來自行業(yè)協會的有效監(jiān)督和獎懲措施。因此，有必要采取以下對策。首先，要進一步明確金融行業(yè)協會在金融消費者保護方面的職能。金融行業(yè)協會應當從全行業(yè)長遠利益出發(fā)，在銀行業(yè)協會、證券業(yè)協會和保險業(yè)協會等行業(yè)協會的章程中明確維護金融消費者合法權益方面的基本職能，積極開展行業(yè)自律，督促金融機構依法經營，維護健康有序的市場環(huán)境，在其行業(yè)準則中實現金融消費者合法權益的保護，對金融機構違反有關規(guī)范設置一定的處罰措施等等。其次，要加強金融行業(yè)協會的合作與協調。從目前各金融行業(yè)協會的章程來看，其職能基本上僅限于本行業(yè)內部。但隨著金融產品和服務的創(chuàng)新，傳統的金融業(yè)分工和金融業(yè)界限日益模糊，跨銀行、證券、保險和信托領域的金融產品和服務日漸增多，各金融業(yè)之間的合作已是大勢所趨。2006年我國七大全國性金融行業(yè)協會共同簽署合作備忘錄，建立了全國金融行業(yè)協會聯席會議制度，已經取得了初步成績。未來我國更要進一步加強行業(yè)協會間的合作與協調的平臺，對涉及多個行業(yè)的金融消費者權益保護問題進行行業(yè)自律，并在金融消費者教育、消費風險提示、反映金融消費者合法權益問題、處理金融消費者投訴、支持指導消費者訴訟等方面發(fā)揮積極作用。23

在金融消費者自我保護中，要充分發(fā)揮各級消費者保護委員會的作用，可以根據需要在各地設立相應的金融消費者專業(yè)委員會，履行以下職責：第一，建議職責，向各級人民政府及其工作部門和金融監(jiān)管機構提出保護金融消費者合法權益的建議；第二，監(jiān)督職責，監(jiān)督金融機構的規(guī)章制度和經營行為是否侵犯金融消費者合法權益，并對其提出意見和建議；第三，宣傳職責，宣傳金融產品、服務知識和操作技能，宣傳保護金融消費者保護的法律、法規(guī)；開展金融消費者自我保護教育和金融知識普及與教育等等。

注：

1熊欣：《“一行三會”撐起金融消費者“保護傘”》，《證券日報》2011年12月19日，第A03版。

2有一些組織機構制定了有關金融消費者保護的規(guī)章制度，明確使用了金融消費者一詞。例如，中國人民銀行武漢分行制定了《金融消費者權益保護辦法（試行）》。

3《對是否應該建立〈金融消費者權益保護法〉問題的思考》，上海金融法制研究會學術委員會2010年報告。

4、7丁克基：《應立法保護金融消費者利益》，《上海金融報》2009年8月11日。

5于春敏：《金融消費者的法律界定》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2010年第4期。

6周浩昊：《“金融消費者”概念辨析》，《東方企業(yè)文化》2010年第4期。

8李明奎：《制度變遷視角下金融消費者保護機制鄒議》，《法律適用》2011年第1期。

9羅傳鈺：《金融危機后我國金融消費者保護體系的構建—兼議金融消費者與金融投資者的關系》，《學術論壇》2011年第2期。

10彭真明、殷鑫：《論金融消費者知情權的法律保護》，《法商研究》2011年第5期。

11中國證監(jiān)會投資者保護局的這兩項主要職責是：對證券期貨市場投資者教育與服務工作進行統籌規(guī)劃、組織協調和檢查評估；協調推動建立完善投資者服務、教育和保護機制。

12劉玫：《推廣普及金融教育提高公眾金融素質》，《金融經濟（理論版）》2010年第6期。

13何穎：《論金融消費者保護的立法原則》，《法學》2010年第2期。

14馬洪雨，康耀坤：《危機背景下金融消費者保護法律制度研究》，《證券市場導報》2010年第2期。

15劉迎霜：《我國金融消費者權益保護路徑探析——兼論對美國金融監(jiān)管改革中金融消費者保護的借鑒》，《現代法學》2011年第3期。

16、18上海市立法研究所：《金融消費者權益保護立法研究課題總報告及附件》2011年第1期。

17殷興山：《建立金融消費者權益保護制度體系》，《中國金融》2011年第11期。

19《加快構建上海市金融消費者保護機制》，《上海金融報》2012年1月20日。

20上海立法研究所：《上海市金融消費者保護條例（草案建議稿）研究課題報告及附件》，2012年第1期。

21顧肖榮、陳玲：《必須預防金融刑事立法的過度擴張》，《法學》2011年第6期。

22李銘、朱欣建：《金融消費者權益保護立法的效果評估研究》，《海南金融》2012年第1期。

23梅明華、周德洋：《美國金融消費者保護改革的最新動向及啟示》，《銀行家》2011年第1期。