解讀十八大報告的法治精神

劉武俊 (中國司法雜志社總編輯 研究員 北京 100020)■文

黨的十八大報告濃墨重彩地勾勒出一幅全面推進(jìn)依法治國的法治藍(lán)圖，奏響了全面推進(jìn)依法治國的黃鐘大呂。十八大報告關(guān)于法治的論述，有不少新表述、新論斷和新要求，諸如強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國”和“加快建設(shè)社會主義法治國家”，強(qiáng)調(diào)“法治是治國理政的基本方式”，強(qiáng)調(diào)“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，強(qiáng)調(diào)“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”等等。這充分昭示著依法治國基本方略的實(shí)施將進(jìn)入全面推進(jìn)的嶄新階段，中國法治建設(shè)將譜寫依法治國的新篇章。

全面推進(jìn)依法治國

全面推進(jìn)依法治國，是十八大報告提出的重要法治主題，是新形勢下吹響的法治號角，將為全面建成小康社會撐開法律的保護(hù)傘。

從人治走向法治，是人類社會文明進(jìn)步的基本規(guī)律，依法治國是當(dāng)代中國最符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律的國家治理方式。1997年9月，黨的十五大科學(xué)總結(jié)我國社會主義民主和法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。1999年3月，“依法治國”的基本方略和奮斗目標(biāo)被莊嚴(yán)地寫入憲法，成為權(quán)威的憲法原則。2012年11月黨的十八大進(jìn)一步提出，要全面推進(jìn)依法治國。

全面推進(jìn)依法治國，意味著要在深入推進(jìn)依法治國方略實(shí)施的基礎(chǔ)上更上一層樓。立法上，要在中國特色社會主義法律體系以及形成的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)“完善中國特色社會主義法律體系”，注重提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)“科學(xué)立法”，突出“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法”，強(qiáng)調(diào)人民對立法的有序參與，“拓展人民有序參與立法途徑”。在司法上，強(qiáng)調(diào)“進(jìn)一步深化司法體制改革”，而不是將司法改革的側(cè)重點(diǎn)拘泥于工作機(jī)制改革，更加突出對深層次的司法體制的縱深改革。在普法上，首次提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這意味著法制宣傳教育的重點(diǎn)對象依然是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。

全面推進(jìn)依法治國，意味著要統(tǒng)籌兼顧，切忌片面和表面，克服觀念上的片面認(rèn)識和實(shí)踐中的表面文章。依法治國基本方略的實(shí)施，是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧全面推進(jìn)，不能各行其是、得過且過、淺嘗輒止、切忌“抓了芝麻丟了西瓜”、“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，更不能只做表面文章、搞華而不實(shí)的形象工程。

全面推進(jìn)依法治國，意味著改革要與法治協(xié)調(diào)推進(jìn)，在法治的軌道上和法律的框架內(nèi)推進(jìn)改革。改革不能偏離法治的軌道。新時期的改革不是制度的突破，而是更加注重制度的建設(shè)，正如十八大報告提出的“要把制度建設(shè)擺在突出位置”。在這個意義上，改革的智慧不僅僅是體現(xiàn)為“闖關(guān)”的能力，更是考驗(yàn)如何提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的能力。要在法治的軌道上和法律的框架內(nèi)推進(jìn)改革，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，并且以法律的形式確立和保障改革的成果。十八大報告把全面推進(jìn)依法治國放在推進(jìn)政治體制改革的突出位置，為改革設(shè)計了法治的路徑，其深意就在于保證中國社會的各項改革始終堅持中國特色社會主義道路，始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。

全面推進(jìn)依法治國，意味著要高度重視改革的頂層設(shè)計，并將頂層設(shè)計落實(shí)到法律層面，把改革的頂層設(shè)計與改革的法治保障有機(jī)結(jié)合起來。實(shí)踐證明，頂層設(shè)計是改革成功的關(guān)鍵所在。頂層設(shè)計只有落實(shí)到法律層面，在法治的路徑上進(jìn)行頂層設(shè)計，才能凝聚改革的社會共識和法治共識，依法保障廣大人民群眾的利益訴求。

全面推進(jìn)依法治國，意味著要為全面建成小康社會提供更加強(qiáng)有力的法治保障。全面推進(jìn)依法治國是全面建成小康社會的迫切要求。全面建成小康社會，要求我們把全面推進(jìn)依法治國放在更加突出的全局性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性地位。從依法治國的視角講，全面建成小康社會，不但要滿足人民群眾不斷增長的物質(zhì)文化需求和精神文化需求，還應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)人民群眾對法治的新期待，滿足人民群眾對法治不斷增長的需求，依法保障人民群眾合法正當(dāng)?shù)臋?quán)益，為小康社會撐開法治的保護(hù)傘。

“法治思維”和“法治方式”

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。“法治思維”和“法治方式”在執(zhí)政黨報告中的首次出現(xiàn)，引起了社會各界尤其是法律界的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈共鳴。“法治思維”和“法治方式”寫進(jìn)執(zhí)政黨的報告，是我黨對依法治國方略認(rèn)識進(jìn)入一個新高度的體現(xiàn)。在2010年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中，就已經(jīng)要求行政機(jī)關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實(shí)提高運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中突出矛盾和問題的能力”，黨的十八大報告更加完整地提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。在法治成為治國理政基本方式的時代背景下，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力就顯得更為迫切。

改革、發(fā)展和穩(wěn)定應(yīng)當(dāng)辯證統(tǒng)一于法治的軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式來推進(jìn)，用法治思維和法治方式來激活改革的動力、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)和維護(hù)穩(wěn)定的前提。利益的協(xié)調(diào)是改革發(fā)展穩(wěn)定三者共同的要義，而法治正是利益整合的權(quán)威法器，是改革發(fā)展穩(wěn)定都離不開的重要法器。立法就是利益博弈的過程，就是確立公平和正義的過程。執(zhí)法和司法就是利益調(diào)整的過程，就是實(shí)現(xiàn)公平和正義的過程。

近年來，PX項目在不少地方引發(fā)了一系列群體性事件，“逢P(guān)X必反”的發(fā)展困境折射了基層決策不科學(xué)不民主，政府決策透明度低、公眾參與度差、社會協(xié)商機(jī)制的匱乏。走出“逢P(guān)X必反”的怪圈，關(guān)鍵是各級領(lǐng)導(dǎo)干部掌握法治思維與法治方式，實(shí)現(xiàn)民主決策、依法決策和科學(xué)決策，讓人民群眾更多地參與到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各項決策中來，讓政府的決策更多地體現(xiàn)法治的精神和法治的要求，更好地依法行政和依法維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

“法治思維”是與人治思維水火不容、格格不入的。人治往往專橫任性、反復(fù)無常、不講規(guī)則、不講平等，與文明進(jìn)步背道而馳。要培養(yǎng)法治思維，就必須堅決摒棄人治思維，樹立崇尚法治、依法辦事的新思維，樹立憲法和法律的權(quán)威。“法治思維”的新提法，更加強(qiáng)調(diào)治理觀念和思想認(rèn)識的轉(zhuǎn)變，更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。這充分表明了執(zhí)政黨全面推進(jìn)依法治國方略的鮮明態(tài)度和堅定決心。

“法治思維”要求我們辯證理性地看待法治，堅決反對法律萬能論和法律工具論。現(xiàn)代社會離開法律是萬萬不能的，但法律不是萬能的，不能迷信法律的作用，片面夸大法律的功用，切勿用法律取代道德等其他社會規(guī)范的作用。當(dāng)前有些立法提案或立法建議，的確有片面夸大立法作用，用立法取代道德倫理之嫌。我們需要理性、謙抑的法治思維，而不是將法律工具化、萬能化的偽法治思維。

“法治思維”不是空洞的，而是要接地氣，與“法治方式”相對接。思維落實(shí)到行為才有實(shí)踐意義。有正確的法治思維為指導(dǎo)，才有正確的法治方式。法治思維堪稱全面推進(jìn)依法治國的行動指南。“法治思維”的培養(yǎng)和“法治方式”的踐行應(yīng)當(dāng)同步進(jìn)行、相互促進(jìn)。

深化法制宣傳教育，就是要由表及里，注重法治素質(zhì)的提升，不斷提高全體公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力。全民普法已經(jīng)從普及法律知識，提升到弘揚(yáng)法治精神、建設(shè)法治文化和推進(jìn)依法治國的新高度。持之以恒、潛移默化的全民普法，正在深刻影響著全體公民的思想觀念、思維方式和行為方式，而提高各級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力更是當(dāng)務(wù)之急。

運(yùn)用法治思維和法治方式，也是全民普法不斷深化的體現(xiàn)。實(shí)施全民普法五年規(guī)劃以來，六個五年普法規(guī)劃各有側(cè)重點(diǎn)，諸如“一五”普法重視“十法一條例”的法制啟蒙教育;“二五”普法強(qiáng)調(diào)以憲法為核心以專業(yè)為重點(diǎn);“三五”普法重點(diǎn)宣傳市場經(jīng)濟(jì)法律知識，并將普法向依法治理延伸;“四五”普法開創(chuàng)性地提出“努力實(shí)現(xiàn)提高全民法律意識向提高全民法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變，全面提高全體公民特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì);實(shí)現(xiàn)由注重依靠行政手段管理向注重運(yùn)用法律手段管理的轉(zhuǎn)變，不斷提高全社會法治化管理水平”的“兩個轉(zhuǎn)變、兩個提高”;“五五”普法第一次明確提出將農(nóng)民作為法制宣傳教育的重點(diǎn)對象，創(chuàng)新性地提出開展法律進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)單位的“法律六進(jìn)”活動;“六五”普法進(jìn)一步提出要促進(jìn)社會主義法治文化建設(shè)。在確定領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員、青少年、企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民為重點(diǎn)對象的同時，特別強(qiáng)調(diào)要將領(lǐng)導(dǎo)干部和青少年作為普法的重中之重。可以說，提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，是對新時期法制宣傳教育提出的新要求。

全面推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵之一在于深化法制宣傳教育，真正把法律交給億萬人民群眾。把法律交給億萬人民群眾的法制宣傳教育工作，已經(jīng)產(chǎn)生了巨大而良好的社會效益和法律效果。把法律交給億萬人民群眾，不但要鍛煉群眾的法治思維，也要訓(xùn)練群眾的法治行為，鼓勵和支持公眾參與和監(jiān)督立法執(zhí)法司法，鼓勵和支持公眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益。當(dāng)然，在中國這樣一個有著幾千年封建人治歷史、缺少法治人文傳統(tǒng)的國度，要想真正在全體公民樹立法治思維和法治行為，不可能一蹴而就，仍需不懈努力。不能急功近利，切忌搞形式主義，而要潛移默化、突出重點(diǎn)、攻堅克難、持之以恒。

運(yùn)用法治思維和法治方式，就要切實(shí)重視領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的培訓(xùn)。各級黨校、行政學(xué)院及有關(guān)高校可以開設(shè)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培訓(xùn)班，有針對性地開展培訓(xùn)，彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)干部法治素質(zhì)和法治能力上的短板。同時，可以考慮將法治思維和法治行為像行政職業(yè)能力、心理素質(zhì)一樣作為選拔公務(wù)員和提拔領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)考核內(nèi)容。

要求領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式，是由領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實(shí)依法治國基本方略中的引領(lǐng)和示范作用決定的。各級領(lǐng)導(dǎo)干部都要自覺擔(dān)當(dāng)運(yùn)用法治思維和法治方式的表率，以法治的思維和法治的方式治國理政。一些基層官員動輒憑個人意氣發(fā)號施令，甚至把個人權(quán)威凌駕于法律之上，導(dǎo)致干群關(guān)系惡化，群眾怨聲載道，群體性事件頻發(fā)，教訓(xùn)極其深刻。領(lǐng)導(dǎo)干部掌握公權(quán)力，必須依法行使職權(quán)。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然也不例外，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。

當(dāng)前要以實(shí)施“六五”普法規(guī)劃為依托，繼續(xù)深入開展法制宣傳教育，將各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為普法的重點(diǎn)對象，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識和法律素養(yǎng)，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。同時，要大力宣傳憲法和法律的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部不是特殊公民，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部常懷崇法之心，遵守法律，敬畏法律，具有虔誠的法律信仰、良好的法律素養(yǎng)和豐富的法治經(jīng)驗(yàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺強(qiáng)化法治意識，維護(hù)法律權(quán)威，弘揚(yáng)法治精神，作學(xué)法尊法守法用法的表率。要依法領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理工作，自覺在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，自覺用法律來規(guī)范自身的言行，自覺用法律來約束手中的權(quán)力。

“法治思維”的培養(yǎng)，關(guān)鍵是靠持之以恒的全民普法，不斷深化的法制宣傳教育。要切實(shí)加強(qiáng)法治文化建設(shè)，弘揚(yáng)法治精神，樹立法治思維，營造法治氛圍，在潛移默化中用法治文化熏陶影響全體公民尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部。法治文化建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，不可能畢其功于一役，而是一個長期的積累的過程。與其空喊法治口號，不如扎扎實(shí)實(shí)從抓好“六五”普法規(guī)劃的落實(shí)入手，實(shí)實(shí)在在地加強(qiáng)法治文化建設(shè)。

當(dāng)然，法治思維和法治行為的培養(yǎng)，法治文化的建設(shè)，都需要立法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)營造良好的法治環(huán)境。誠然，正如培根所言:“一次不公正的判決比多次不公正的舉動禍害尤烈，因?yàn)楹笳卟贿^是弄臟了水流，前者卻破壞了水源。”不科學(xué)的立法、不嚴(yán)格的執(zhí)法和不公正的司法，都會影響法律的權(quán)威和動搖公眾對法治的信心。

科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法

黨的十八大報告平強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。黨的十一屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的社會主義法制建設(shè)16字方針，黨的十八大報告提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，新的16字法治方針與“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”既一脈相傳而又更加豐富和科學(xué)，表明我國社會主義法治建設(shè)在中國特色社會主義法律體系形成的基礎(chǔ)上進(jìn)入了一個成熟穩(wěn)健的新階段。

全面推進(jìn)依法治國，總體上要求做到“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，關(guān)鍵是堅持法律面前人人平等原則，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這16個字，是對法治建設(shè)的新要求，也是全面推進(jìn)依法治國的核心內(nèi)容。立法的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法，做好立法調(diào)研、立法論證和立法后評估，確保立法質(zhì)量，提高立法決策的科學(xué)化。執(zhí)法的關(guān)鍵是嚴(yán)格，嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法必嚴(yán)，既不濫用職權(quán)徇私枉法也要避免行政不作為，不搞人情執(zhí)法、釣魚執(zhí)法以及形形色色的執(zhí)法經(jīng)濟(jì)。司法的靈魂是公正，司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線，守護(hù)住這道防線是司法機(jī)關(guān)的使命所在，司法機(jī)關(guān)要依法獨(dú)立行使司法權(quán)，用公正的裁決捍衛(wèi)這道防線，維護(hù)司法公信力。守法的關(guān)鍵是全民一視同仁，不分身份地位在法律面前一律平等，全體公民都有自覺守法的法律義務(wù)，無論是高官還是名人，其第一身份都是必須守法的公民。

就立法而言，立法工作的重心就是在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的基礎(chǔ)上更上一層樓，繼續(xù)完善中國特色社會主義法律體系;加強(qiáng)涉及民生、文化建設(shè)、社會建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的立法;大力倡導(dǎo)公民對立法的有序參與，進(jìn)一步拓展人民有序參與立法途徑，更多地采取立法聽證會、專家論證會、公布法律草案公開征求意見等多種形式，讓人民的法律更多更好地體現(xiàn)人民的意愿。

科學(xué)立法，要求我們將立法視為一門科學(xué)。既要做好立法前的可行性論證，也要重視立法后評估。立法后評估，就是要“立法回頭看”，給立法工作打分，及時為法律法規(guī)“打補(bǔ)丁”。建議引入相對利益超脫的中立的第三方作為立法后評估主體，這樣作出的立法后評估更為客觀準(zhǔn)確。

黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。市場經(jīng)濟(jì)依然是立法需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，市場經(jīng)濟(jì)首先是法治經(jīng)濟(jì)，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開依法治國的全面推進(jìn)。要進(jìn)一步完善市場經(jīng)濟(jì)法律體系。只有用法律手段打破壟斷經(jīng)濟(jì)、權(quán)貴經(jīng)濟(jì)，才能真正創(chuàng)造一個可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境。當(dāng)前我國重點(diǎn)領(lǐng)域立法應(yīng)重視金融體制改革的配套立法，特別是加強(qiáng)金融創(chuàng)新和民間借貸方面的立法進(jìn)程。完善社會管理立法，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間、虛擬社會的立法。

就執(zhí)法而言，執(zhí)法的重心就是繼續(xù)推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。是否依法行政，是衡量嚴(yán)格執(zhí)法的重要標(biāo)準(zhǔn)，所謂依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、政務(wù)公開。

就司法而言，司法工作的重心就是在司法體制和工作機(jī)制改革已經(jīng)取得階段性成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化司法體制改革，確保審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，建立公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度。

就普法而言，普法工作的重心就是以實(shí)施“六五”普法規(guī)劃為依托，繼續(xù)深入開展法制宣傳教育，將各級領(lǐng)導(dǎo)干部作為普法的重點(diǎn)對象，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識和法律素養(yǎng)，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。同時，要大力宣傳憲法和法律的權(quán)威性，強(qiáng)調(diào)黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。

建議將科學(xué)發(fā)展觀的理念創(chuàng)造性地融入法治建設(shè)領(lǐng)域，以“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”十六字方針為指導(dǎo)，制定科學(xué)的依法治國評價指標(biāo)體系，推出中國特色的“法治指數(shù)”，對全面推進(jìn)依法治國的效果進(jìn)行科學(xué)的評估。讓依法治國評價指標(biāo)體系成為評價依法治國進(jìn)程的標(biāo)尺，和提升法治建設(shè)水平的引擎。依法治國是一個極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是可以量化評估的。近年來，浙江余杭等地推出地方版的“法治指數(shù)”，也為科學(xué)制定依法治國評價指標(biāo)體系積累了經(jīng)驗(yàn)。

進(jìn)一步深化司法體制改革

司法體制改革是我國政治體制改革的重要組成部分。十八大報告明確提出，進(jìn)一步深化司法體制改革。從十六大提出“推進(jìn)”到十七大提出要“深化”，十八大報告明確提出進(jìn)一步深化司法體制改革，這表明司法改革要向縱深推進(jìn)，向體制拓展。建立和完善公正高效權(quán)威的中國特色社會主義司法制度是司法體制改革的終極目標(biāo)，也是進(jìn)一步深化司法體制改革的努力方向。

近些年來，我國積極、穩(wěn)妥、務(wù)實(shí)地推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，以維護(hù)司法公正為目標(biāo)，以優(yōu)化司法職權(quán)配置、加強(qiáng)人權(quán)保障、提高司法能力、踐行司法為民為重點(diǎn)，進(jìn)一步完善中國特色社會主義司法制度，擴(kuò)大司法民主，推行司法公開，保證司法公正，為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供了有力的司法保障。從2008年開始，我國啟動了新一輪司法改革，從民眾司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民共同利益為根本，以促進(jìn)社會和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)司法隊伍建設(shè)、加強(qiáng)司法經(jīng)費(fèi)保障等四個方面提出具體改革任務(wù)。目前，本輪司法改革的任務(wù)已基本完成，并體現(xiàn)在修訂完善的相關(guān)法律中。進(jìn)一步深化司法體制改革依然任重道遠(yuǎn)。立足中國國情，堅持從國情出發(fā)，在承繼中國法律文化、借鑒人類法治文明的基礎(chǔ)上，探索建立并不斷完善中國特色社會主義司法制度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定提供有力的司法保障，成為我國司法體制改革的根本目的和基本思路。新形勢下人們?nèi)罕妼λ痉ü兄叩钠诖鸵螅痉w制改革還需要進(jìn)一步深化、需要更上一層樓!

司法體制改革要“講大局”。從本質(zhì)上講，司法改革是司法領(lǐng)域的利益格局調(diào)整，必然涉及到司法機(jī)關(guān)之間的利益調(diào)整。因此，在涉及利益調(diào)整的司法改革上，有關(guān)部門必須上升到“講大局”的高度，尊重司法規(guī)律，顧全司法大局，服從司法基本規(guī)律。政法各部門要在司法改革上形成合力，堅決避免司法改革中的部門利益保護(hù)主義和地方利益保護(hù)主義傾向，切忌片面地爭權(quán)奪利。從一定意義上講，司法體制改革也是考量各級政法部門大局意識的一張試卷。

司法改革要“重宣傳”。通過各類媒體積極、及時、廣泛地向社會宣傳司法體制改革的意義、內(nèi)容、進(jìn)展和成果，可以滿足社會公眾對司法改革的知情權(quán)，為群眾監(jiān)督和評價司法改革提供有利條件。司法是維護(hù)社會正義的最后一道防線，司法公正向來是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。司法改革不僅僅關(guān)系到各司法機(jī)關(guān)的權(quán)力配置和利益調(diào)整，更關(guān)系到人民群眾的切實(shí)利益和權(quán)利保障。實(shí)際上，司法改革出臺的每一項政策和措施都會直接或間接地影響著普通老百姓的權(quán)益保障。人民群眾對司法改革擁有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有權(quán)利知曉司法改革的內(nèi)容、進(jìn)度和成果，有權(quán)利行使參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保司法改革舉措吸納和體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿和呼聲。從根本上講，衡量司法改革得失的要以人民群眾是否滿意為最終標(biāo)準(zhǔn)。

司法體制改革要“重規(guī)律”。司法改革必須樹立以人為本、尊重司法規(guī)律的基本理念。從法理上講，司法改革的基本準(zhǔn)繩是司法規(guī)律。任何一項司法改革措施都要符合基本的司法規(guī)律，而不能違背司法規(guī)律。這就要求積極探索中國國情下的司法基本規(guī)律，切實(shí)加強(qiáng)對司法改革相關(guān)課題的研究，廣泛征求、充分吸納法學(xué)界專家學(xué)者的意見和建議，夯實(shí)司法改革舉措的法理基礎(chǔ)。要將司法改革課題盡可能納入國家社科基金及有關(guān)法學(xué)研究課題的招標(biāo)范疇，充分利用學(xué)界的智力和智慧，充分鼓勵理論工作者參與司法改革。

司法體制改革要“接地氣”。司法改革是實(shí)踐性和指導(dǎo)性很強(qiáng)的活動，司法改革政策的決策者和制定者不能閉門造車，而要深入實(shí)踐、深入基層、深入群眾，善于總結(jié)基層司法創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，積極關(guān)注和回應(yīng)社會各界的司法需求，將司法改革深深植根于司法實(shí)踐，做好深入扎實(shí)的調(diào)查研究。只有“接地氣”，司法改革才有底氣，司法改革的大樹才能根深葉茂、蓬勃向上。

完善公共法律服務(wù)體系

黨的十八大報告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，同時還指出，要建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。

公共法律服務(wù)是基本公共服務(wù)體系的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，積極倡導(dǎo)和大力推廣政府購買公共法律服務(wù)惠及人民福祉的做法。

公共法律服務(wù)屬于政府主導(dǎo)的基本公共服務(wù)體系的重要組成部分。公共法律服務(wù)關(guān)系到人民群眾的福祉，關(guān)系到人民群眾的切身權(quán)益。大力發(fā)展法律服務(wù)業(yè)，加快構(gòu)建律師、公證、人民調(diào)解、法律援助等公共法律服務(wù)體系。

在構(gòu)建公共法律服務(wù)體系上，江蘇已經(jīng)先行一步。近年來在江蘇省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，江蘇省司法廳將法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展遠(yuǎn)景和目標(biāo)確定在了“加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系”，推動法律服務(wù)業(yè)滿足群眾需求的功能完善，提升法律服務(wù)社會責(zé)任和服務(wù)能力，保障法律服務(wù)社會供給①詳見法制網(wǎng)2012年11月13日，http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20121113/Articel01002GN.htm。。

實(shí)踐證明，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共法律服務(wù)體系，在為法律服務(wù)業(yè)繁榮發(fā)展注入活力、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級、化解社會矛盾、促進(jìn)民生幸福等方面大有可為。正是從這個意義上講，公共法律服務(wù)體系是基本公共服務(wù)體系的重要組成。

公共法律服務(wù)要實(shí)現(xiàn)全方位和多元化，既要占領(lǐng)知識產(chǎn)權(quán)、涉外經(jīng)濟(jì)糾紛等高端法律服務(wù)領(lǐng)域，也要覆蓋社區(qū)和鄉(xiāng)村等基本的法律服務(wù)需求。人民調(diào)解就是貼近基層的低端法律服務(wù)。人民調(diào)解同樣可以采取政府采購的形式運(yùn)行。人民調(diào)解的“福田模式”，就是改革開放的前沿陣地——深圳市福田區(qū)打造的人民調(diào)解新模式。

政府購買公共法律服務(wù)的形式值得推廣。政府購買法律服務(wù)在國際社會已經(jīng)普遍存在，在我國尚屬于方興未艾的階段。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，政府在養(yǎng)老、慈善、教育等涉及民生的服務(wù)領(lǐng)域向社會組織購買服務(wù)是一種成熟可行的方式。法律服務(wù)不可能完全由政府大包大攬。法律服務(wù)必然由傳統(tǒng)的無償義務(wù)公益服務(wù)轉(zhuǎn)為由政府買單的收費(fèi)服務(wù)。無償服務(wù)難以調(diào)動法律服務(wù)人員的積極性，難以維持長久，難以保障服務(wù)質(zhì)量。由政府買單的嘗試符合市場經(jīng)濟(jì)需求，體現(xiàn)了對法律服務(wù)的尊重，可以實(shí)現(xiàn)多方共贏。一方面律師以專業(yè)服務(wù)參與調(diào)處基層重大、群體性敏感事件，引導(dǎo)群眾依法理性解決各種糾紛，減少和避免傳統(tǒng)的暴力、上訪、圍堵等方式，降低社會維穩(wěn)成本，有利于地方政府集中精神抓改革和發(fā)展;另一方面律師提出的法律意見也可以提高基層依法管理水平，夯實(shí)基層社會管理基礎(chǔ)。

福田區(qū)按照“以事定費(fèi)、購買服務(wù)”的供給模式，通過招投標(biāo)向有資質(zhì)的律師事務(wù)所購買服務(wù)，中標(biāo)律師事務(wù)所派遣法律專業(yè)人員進(jìn)駐派出所人民調(diào)解室擔(dān)任調(diào)解員，經(jīng)司法局考試合格后持證上崗，24小時值班，隨時調(diào)解派出所接警后分流出來的民事矛盾糾紛。以政府購買法律服務(wù)的形式拓展人民調(diào)解，是人民調(diào)解專業(yè)化的有益探索，這一模式走出了人民調(diào)解的制度瓶頸，打破了“養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人、辦事”和面對《勞動合同法》實(shí)施后財政供養(yǎng)人員積淀以致加重行政成本的困局，也提高了專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

在人民調(diào)解“福田模式”中，政府不是直接供給調(diào)解服務(wù)而是以采購形式進(jìn)行。通過政府購買法律服務(wù)，引入律師事務(wù)所投入人民調(diào)解工作體系，利用律師事務(wù)所的專業(yè)和職業(yè)優(yōu)勢開展調(diào)解工作，優(yōu)化了基層調(diào)解組織人員配置，提供了調(diào)解服務(wù)質(zhì)量水平，提升了人民調(diào)解工作的社會化、專業(yè)化程度。律師事務(wù)所這種專業(yè)化社會組織參與社會管理、預(yù)防和化解基層社會矛盾糾紛，實(shí)現(xiàn)了法律專業(yè)化社會服務(wù)與矛盾糾紛化解的良性結(jié)合，在一定程度上克服了傳統(tǒng)人民調(diào)解過度“行政化”和過度“民間化”的缺陷，提升了調(diào)解的中立性、專業(yè)性、規(guī)范化和法律性，創(chuàng)新了社會管理的新模式。在人民調(diào)解的“福田模式”中，政府成了公共產(chǎn)品的采購方和調(diào)解服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督者和考核者，這在一定程度上也為基層政府減負(fù)，理順了政府職能。

政府向社會組織購買公共法律服務(wù)可謂大勢所趨，建議將公共法律服務(wù)納入政府采購的目錄和序列，嚴(yán)格依照政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法依法有序進(jìn)行。

一言以蔽之，政府為公共法律服務(wù)買單，是社會管理創(chuàng)新的新氣象，也是落實(shí)黨的十八大報告有關(guān)更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用的具體體現(xiàn)，也是加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的必然趨勢。

為“美麗中國”撐開法律的保護(hù)傘

“美麗中國”是十八大報告觸動人心的一個新詞。美麗中國不只是藍(lán)天白云青山綠水，法治也是美麗中國的風(fēng)景線。

黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會四大建設(shè)并列的高度，宣示要五位一體地建設(shè)中國特色社會主義。十八大報告用專門一章闡述了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計;面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。把生態(tài)文明建設(shè)放在如此突出的地位，加以強(qiáng)調(diào)和謀劃，在我們黨的歷史上是第一次，具有重大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義。

生態(tài)文明是物質(zhì)文明、政治文明和精神文明的基礎(chǔ)和前提，它以人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展作為行為準(zhǔn)則，建立健康有序的生態(tài)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計。先污染后治理的工業(yè)化發(fā)展路徑，造成了嚴(yán)重的生態(tài)問題、環(huán)境問題，甚至造成了不可扭轉(zhuǎn)的生態(tài)災(zāi)難，人類在生態(tài)建設(shè)上的教訓(xùn)可謂深刻。

建設(shè)生態(tài)文明必須依靠制度建設(shè)，必須強(qiáng)化法治建設(shè)，為生態(tài)文明建設(shè)撐開法律的保護(hù)傘。十八大報告強(qiáng)調(diào)要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。依法治國的基本要求是各項事業(yè)都要納入法治軌道，生態(tài)文明建設(shè)也不例外。在全面推進(jìn)依法治國的背景下，生態(tài)文明建設(shè)最終要靠法治來保障，要全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的立法、執(zhí)法和司法工作。

生態(tài)文明建設(shè)，完善立法是前提。要適應(yīng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的要求，完善節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的法律制度，從制度上積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，努力解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境資源保護(hù)的矛盾，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。我國有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范大多確立于自然資源、環(huán)境保護(hù)及其他相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)范性文件中，基本上形成了以憲法中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定為主導(dǎo)，以環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定為基礎(chǔ)，以生態(tài)保護(hù)專門法和自然資源法中的生態(tài)保護(hù)規(guī)范為主干，以其他法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定為補(bǔ)充，以國際條約等國際法淵源為重要內(nèi)容的生態(tài)保護(hù)立法體系，有力地保護(hù)了我國大氣、水、固體和海洋的生態(tài)環(huán)境，共同構(gòu)筑了我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系。需要指出的是，現(xiàn)行生態(tài)法律、法規(guī)大多偏重事后規(guī)范和制裁，只注重對資源與環(huán)境破壞行為的處罰，較少關(guān)注治理、恢復(fù)和積極建設(shè)。重經(jīng)濟(jì)效益而輕生態(tài)效益，重眼前利益和局部利益而輕長遠(yuǎn)利益和整體利益，偏重于“防治污染和其他公害”，而對“保護(hù)和改善環(huán)境”僅作原則性的規(guī)定缺乏具體配套的法律責(zé)任。對公民環(huán)境權(quán)利的實(shí)體及程序性規(guī)定偏少且缺乏可操作性。當(dāng)公民環(huán)境權(quán)益受到侵害時，難以及時獲得司法救濟(jì)。

生態(tài)文明立法亟待進(jìn)一步強(qiáng)化。盡管中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但生態(tài)文明領(lǐng)域的立法依然有待進(jìn)一步完善。建議對包括環(huán)境保護(hù)法在內(nèi)的相關(guān)生態(tài)法律法規(guī)進(jìn)行全面的修改完善;針對濕地資源破壞嚴(yán)重的現(xiàn)狀，盡快制定專門的《濕地保護(hù)法》，改變濕地保護(hù)只有規(guī)劃和政策而無法可依的窘境;大力倡導(dǎo)公眾對生態(tài)文明建設(shè)的有序參與，用立法的形式明確規(guī)定公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)容、渠道、方式，依法鼓勵和支持公眾的創(chuàng)造精神;針對生態(tài)移民問題，盡快完善生態(tài)補(bǔ)償立法。

生態(tài)文明建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)文明領(lǐng)域的行政執(zhí)法，各級人大要經(jīng)常組織生態(tài)文明建設(shè)的專項執(zhí)法檢查活動，有關(guān)執(zhí)法部門要經(jīng)常組織聯(lián)合執(zhí)法活動，堅決杜絕行政不作為現(xiàn)象。對于執(zhí)法中查出的問題要依法嚴(yán)格追究責(zé)任，決不搞以罰代法。

生態(tài)文明建設(shè)，公正司法是保障。司法是正義的最后一道防線，生態(tài)司法也是生態(tài)文明建設(shè)的重要防線。新民訴法為環(huán)境公益訴訟撐開了法律的保護(hù)傘，明確規(guī)定對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這意味著在民訴法中確立了環(huán)境公益訴訟的法律地位。人民法院要鼓勵和支持有關(guān)機(jī)關(guān)和環(huán)保組織依法提起環(huán)境公益訴訟，及時受理，公正裁決。有條件的法院可以設(shè)立專門的生態(tài)法庭。環(huán)境公益訴訟方興未艾，需要司法機(jī)關(guān)提供強(qiáng)有力的支持。

一言以蔽之，生態(tài)文明建設(shè)離不開法律的保護(hù)傘，美麗中國愿景的實(shí)現(xiàn)歸根到底要靠法治。