關于司法行政機關做好安全穩定工作的思考——基于江蘇省連云港市司法行政安全穩定工作的實證分析

江蘇省司法廳安全穩定工作督查課題組(江蘇省司法廳 江蘇南京 210024)■文

做好十八大召開之年的社會安全穩定工作，是當前司法行政機關首要的政治任務與工作主題。為了確保各項措施落到實處，今年8月上旬，江蘇省司法廳黨委領導班子成員分組專項督查地方司法行政機關和監獄勞教單位安全穩定工作。結合本組對連云港市司法局、東海勞教所、連云港監獄的現場督查與調研分析，談三點思考:

一、司法行政具有獨特的社會控制功能

任何政治系統中都包含有一個特定的司法結構，這個由有關的實體組織和各種制度性關系組合而成的結構，其發生的基礎和成立的前提都在于它同現實社會的功能聯系①程竹汝著: 《社會控制: 關于司法與社會最一般關系的理論分析》，載于《文史哲》，2003年第5 期，第151 頁。。司法行政是我國司法結構與現實社會功能聯系的重要環節，從社會控制功能的視角看，司法行政既有“硬手段”，如監獄、勞教、社區矯正等，又有“軟手段”，如人民調解、法律服務等，是社會控制系統中具有“剛柔相濟”特性的獨特因子。尤其是隨著《刑法修正案(八)》、新《刑事訴訟法》的實施，社區矯正、法律援助、司法鑒定等職能進一步豐富與規范，司法行政在維護社會和諧穩定中的作用日益凸出，突出表現為“三個有機結合”:

一是法律規范力量與行政組織力量的有機結合。司法結構作為社會控制的形式，首先表現為法律規范與組織化力量的有機結合。這種結合對人們的行為所產生的張力是社會有序狀態的基礎②程竹汝著: 《社會控制: 關于司法與社會最一般關系的理論分析》，載于《文史哲》，2003年第5 期，第151 頁。。司法行政在此方面尤為突出，它既直接承擔法律執行工作，又承擔著對律師、公證、司法鑒定等相對人的行政管理工作，履行著法律服務、法律保障與法律宣傳等職能。可以說，法律規范力與行政組織力有機融合，是司法行政機關區別于一般行政機關的優勢。

社會控制中最能有效規避無序行為的手段莫過于法治、莫過于法治文化。一方面，司法行政作為行政機關直接承擔著社會矛盾糾紛的調解，如連云港基層司法所、法律服務所2011年協助基層政府處理社會矛盾糾紛1843 起，防止群體性上訪607 起4530 人次，發揮了“第一道”防線作用。另一方面，司法行政為社會管理創新、經濟社會發展提供了全面的法律服務，如江蘇省實施“四萬”工程，組織律師、公證員、人民調解員、基層法律服務工作者全面服務經濟轉型升級，上半年，參與政府重大決策論證630 件，提出法律建議、意見1124 條，有效預防了各類不穩定因素的發生。更為重要的是，司法行政是推進社會主義法治文化建設的重要力量。“六五”普法實施以來，各級司法行政機關以發展、培育、傳播法治文化為主要任務與目標，著力培植公民意識與法治理念，大力開展各種法治實踐活動，不斷增強法治文化的影響力、滲透力和感染力，為社會和諧穩定構筑了堅實堤壩。可見，堅持法律規范力量與行政組織力量的有機融合，是司法行政機關做好安全穩定工作的出發點和落腳點。

二是個別行為直接控制與普遍行為張力控制之間的有機結合。普遍行為張力控制，都必須經由個別行為直接控制實現。一般情況下，個別行為直接控制與普遍行為張力控制之間的“距離”越短，其效果越好。司法行政承擔著刑罰的社會化執行職能，有效縮短了個別到普遍之間的作用“間距”，增強了個別行為控制張力，這是司法行政區別于其他司法機關的獨特優勢。

懲罰是人類社會控制中最常用的方式，刑罰更是最為嚴厲的懲罰手段。近年來，現代監獄建設的步伐不斷加快，監獄的功能、宗旨、實證的改造手段、方式和方法等，越來越趨向于以社會為基點、以社會和諧發展為取向，對社會安全穩定的作用已不局限于輻射性，而是日益成為當地社會建設的重要組成部分。尤其是社區矯正工作的開展，司法行政機關充分發揮社區矯正社會化的執行優勢，有效擴展了犯罪行為懲罰與教育的社會控制張力。據統計，截至今年8月底，江蘇省累計接收社區服刑人員183988 人，在矯服刑人員46899 人，全省招聘專職工作者2825 名，招募志愿者55247名，并為每一名社區服刑人員組建了包括村(居)民委員會、社區矯正人員所在單位、社區矯正人員的家庭成員或者監護人、保證人等在內的專門矯正小組，以1 名社區服刑人員約3 名社會關系人計算，4.6 萬余在矯服刑人員的監管教育工作就吸納了約13 萬社會公眾參與，累計18 萬多社區服刑人員，就是54 萬余人，其意義不僅在于做好了社區服刑人員的監管教育，更重要的是凝聚了強大的控制個別違法行為的社會力量。實行專群結合，充分利用各種社會資源，廣泛動員與吸收各種社會力量，是司法行政機關做好安全穩定工作的重要途徑。

三是尊重與保障人權和犯罪控制之間的有機結合。尊重與保障人權，是我國新刑事訴訟法的基本原則。然而，尊重與保障人權和犯罪控制之間存在“天然”沖突關系，司法行政具有法律援助、犯罪人幫困扶助等職能，能夠更加有效地統籌兩者協調一致，這是司法行政機關區別于其他犯罪綜治部門的顯著優勢。

對和諧因素的支撐，就是對不和諧因素的控制。司法行政承擔著法律援助等社會救濟職能，也承擔著特殊人群幫扶助困等社會支持職能，生動體現了社會主義司法制度的“人本”特性，而這些職能的實施又與刑罰執行協調推進、與犯罪預防治理的“剛性”相結合，促進了尊重與保障人權和犯罪控制的協調融合。目前，各地建設運行的社區矯正教育服務中心、刑釋解教人員安置幫教基地就是這方面的生動寫照。據調查，江蘇省全省縣(市、區)管理教育服務中心建成率已達100%，連云港市在全市建立起務農、就學、就業、救助等各類過渡性安置實體、基地119 個。這些中心與基地就像分布開的實戰堡壘，維護與支持社會和諧穩定，防控各類違法犯罪行為。可見，充分發揮社會支持與救濟的相關功能，是司法行政機關做好社會安全穩定工作的重要方式。

二、社會聯系是司法行政做好安全穩定工作的基本手段

社會轉型與現代化建設協調、加速推進，是江蘇現階段省情，也是我國現階段社會建設的重要特點。總的來講，現代化促進了物質生產方式、社會關系與公眾心理的現代性進展，同時也將人類與自然和社會的聯系在廣度和深度兩個方向大大拓展，帶來人與社會、人與自然以及社會與自然的一系列不確定的風險因素，由此影響社會的安全穩定。而人與社會之間的聯系，是其中重要的環節。近年實踐顯示，人與自然、社會與自然之間的風險因素往往會轉化到人與社會之間的關系上，引發群體性事件，破壞社會安全穩定。連云港市近期信訪量持續居高就是鮮明的例證。這就要求司法行政機關在推進安全穩定工作中，充分發揮社會聯系在社會控制中的基礎性作用，通過和諧的社會聯系促進人與社會關系的和諧穩定。

社會聯系是美國著名犯罪學家特拉維斯·赫希的社會控制理論的核心，主要指個人與傳統社會之間的聯系，由依戀、奉獻、卷入、信念四種成分構成，一般通過社會機構表現出來。赫希認為，任何人都有犯罪的傾向，如果不進行控制的話，任何人都會進行犯罪。犯罪的產生與那種把個人和社會聯系起來的社會聯系的消弱有關:“當個人與社會的聯系薄弱或者破裂時，就會產生少年犯罪。”這是因為犯罪行為會導致犯罪人與朋友、父母、鄰居和重要的社會機關如學校、工作單位等的聯系的破壞，因此，對這種關系的破壞的恐懼，控制個人不去進行犯罪行為;沒有社會聯系，缺乏對比人利益的敏感性，就會使個人隨意嘗試犯罪行為③參見吳宗憲著: 《西方犯罪學(第二版)》，中國人民公安大學出版社，2010年8月第1 版，第1141 ～1173 頁。。司法行政具有厚重的社會性，社會聯系是司法行政職能作用的基礎環節。司法行政機關在開展安全穩定工作中，法律規范力量與行政組織力量、個別行為直接控制與普遍行為張力控制、尊重保障人權與犯罪控制三者的有機融合，都必須以發揮社會聯系的基礎作用為必要條件。具體到司法行政的法律保障、法律服務、法律宣傳三大類14 項基本職能更是如此。在安全穩定工作視野下，法律宣傳工作的基礎性作用，主要體現在通過提升公民法律素養，增強依法治理水平，夯實安全治理的法治化根基，確保社會行為和諧有序。而律師、基層法律服務、公證、司法鑒定、法律援助等法律服務工作，主要針對的是公眾行使與保障個體權益、正確處理與社會的和諧關系中產生的廣泛的法律需求。人民調解，說到底就是通過對個體社會聯系中出現的不和諧因素的調整與規范，促進社會關系協調運行的和諧性。監獄、勞教、社區矯正、幫教安置、司法協助等法律保障工作，則是更為直接的介入個體社會化進程中，回歸社會在一定意義上指的就是推動個體社會聯系回歸到健康良性狀態，以促進不和諧因素最大限度轉化為和諧因素。由此可見，社會聯系是司法行政機關職能作用的基礎內容，是做好安全穩定工作的基本手段。

充分發揮社會聯系在安全穩定工作中的基礎作用，對司法行政工作而言具有重要現實價值。以家庭關系對司法行政安全穩定工作的影響為例。在社會矛盾糾紛調處方面，據調查顯示，今年二季度連云港全市共受理婚姻家庭糾紛1425件，環比增加0.77%，婚姻家庭糾紛是十八大期間連云港市人民調解工作的重點。在監所安全監管方面，今年上半年，僅連云港監獄就有62 名罪犯發生了家庭變故，受家庭等因素影響，罪犯脫逃、自殺、自傷自殘等過激行為的可能性進一步增大，為監管安全工作增加了難度。在重新犯罪控制方面，據中國青少年研究中心調查顯示，回歸社會后，重新犯罪青少年缺少家庭關愛的占到45.9%，家庭關系不好和回歸社會后家庭的冷淡歧視是促使青少年重新犯罪的重要因素④參見中國預防青少年犯罪研究會著: 《我國未成年犯抽樣調查分析報告》，載于《預防青少年犯罪研究》(專刊: 全國重點青少年群體服務管理和預防犯罪試點工作重點研究課題匯編)2012年2月，第11 頁。。由此可見，能否維護好人與社會之間的和諧聯系，是司法行政機關安全穩定工作能否取得持續實效的基礎環節。

三、充分發揮職能作用，推進社會持續安全穩定

據調查顯示，今年以來，連云港市社會矛盾糾紛與信訪案件均處于高位運行中，并呈現出了漸進式的特點，說明社會矛盾糾紛多發和不正常信訪事件高發很可能會持續較長時間，這就要求司法行政機關要以高度的政治責任感和使命感，充分發揮職能作用，以更具長效性、針對性的措施，堅持不懈地做好安全穩定工作。具體而言，司法行政機關要充分認清人與社會之間和諧聯系的本源性地位，以維護和諧社會聯系為基本抓手，“治標”，有效發揮社會聯系對社會安全穩定的規范作用，“治本”，著力促進人與社會和諧發展，標本兼治、促進社會和諧。進而言之，就是不局限于某一段時間或某一些領域或場所的安全穩定，而是注重管理主體之間高效協作、注重管理手段中社會關系的運用與調整，注重管理對象的社會聯系和諧性的修復、維持與可持續發展，最大限度地增加和諧社會聯系，最大限度地減少不和諧社會聯系，確保社會安全穩定持續長效。具體而言，應特別注重以下幾點:

(一)切實將社會聯系放置在更加突出的位置。 “人”，一直是司法行政開展安全管理工作的基本對象。然而，近年來的理論研究與實踐探索表明，和諧的社會聯系與單純地個體行為人監管相比要可持續得多。司法行政開展安全穩定工作，要真正將社會聯系作為安全管理的重點對象，不僅要管得住“人”，更要將“人”放置在健康和諧的社會聯系中，將和諧的社會紐帶打造成牢固的安全穩定防線。要將和諧的社會聯系作為人民調解工作追求的基本狀態，作為社區服刑人員與刑釋解教人員回歸社會的基本環節，作為法律服務的重要工作目標，完善考核指標體系，調整工作部署，強化動態性與長效性，確保個體與社會之間和諧穩定。

(二)進一步加強司法行政軟硬職能整體協作、聯合作戰的能力。建立健全司法局、勞教所與監獄三大板塊之間的整體作戰機制，尤其是擴大社會化工作方式的相互協作，切實提高整體聯動、聯合作戰的能力與水平。著力提升人民調解、社區矯正、安置幫教以及基層法律服務等職能的整合與協同，探索建立犯罪人幫扶一體化機制⑤參見桑先軍著: 《論犯罪人的幫困扶助——以社會支持理論與社會控制理論的沖突為視角》，載于《福建警察學院學報》，2010年第4期，第35 頁。、公共法律服務一體化體系等有效整合職能資源的工作方式方法，不斷增強服務大局、服務經濟社會發展工作實效。加強與相關部門的協調配合，健全高效、無縫的銜接機制，持續增強工作合力，不斷提升工作整體水平。

(三)著力增強安全穩定工作方式的社會性。完善專業矛盾糾紛排查預警、引導、運作和聯動聯調機制，加強調解人員社會學、政策學等理論知識培訓，強化社會動態發展理念，用專業的知識分析矛盾糾紛、用專業的方法化解矛盾糾紛。以社會聯系為切入點、著力點，積極研究探索人民調解方式化解民生類、發展類矛盾糾紛的新途徑、創新工作載體、探索調解專業性矛盾糾紛的新平臺。加強特殊人群社會化工作方式，充分發揮矯正小組在安全監管中的作用，探索特殊人群幫扶協會等有效途徑，廣泛吸收各種社會力量參與特殊人群服務管理工作，不斷提升特殊人群工作的社會化水平。

(四)大力提升社會安全管理的法治化水平。要以法治的理性看待不同民眾群體之間的利益沖突，及時呼應，依法引導，不拖延不擱置，在矛盾調處中引導群眾樹立民主、公正、法治等基本價值觀念。注重安全管理手段與方式的合法性，對于實踐中形成的成功做法、有效機制及時上升為法規，確保發揮持續作用。堅持法制宣傳教育前沿化，扎實推進“六五”普法工作深入基層、深入群眾，結合當地實際，組織各種貼切群眾生活、有聲有色的主題活動，力求把法律的影響延伸到每個角落，推向社會矛盾糾紛化解工作的一線。大力開展法治文化惠民活動，繼續推進民主法治示范村(社區)建設，加強對基層民主法治創建典型的培養總結和宣傳推廣，尤其注重在豐富多樣的法治實踐中增強群眾的法治理念，切實發揮法治文化潛移默化的教育引導與規范作用。

四、結語

毋庸諱言，安全與穩定是司法行政機關開展十八大期間安全穩定工作的首要價值追求。而通過對司法行政主體特性與社會聯系基礎性作用的分析論證，可以看出，在此項工作的價值目標中，“安全”蘊涵著公正、秩序等法治價值，“穩定”蘊涵著動態、風險與可持續性等元素，司法行政開展安全穩定工作包含了公正、秩序、法治與可持續性和諧等多元價值目標，這對于實踐工作具有重要意義。司法行政機關作為維護社會安全穩定的重要力量，應牢固堅持科學發展觀，樹立科學與多元的工作理念，理性控制與消除社會建設與發展進程中出現的風險，努力實現動態平衡與長久穩定的有機結合、實現結構性和諧與可持續性和諧的有機結合，將各項安全穩定工作做到實處、做出長久實效，從而更加有效地促進社會的和諧與穩定。