湖南監獄勞教系統推行精細化管理的實踐與思考

譚頌方(湖南省司法廳黨組成員、政治部主任 湖南長沙 410011)■文

近年來，湖南省司法廳積極應對新形勢新要求，在監獄勞教系統全面推行精細化管理，有力地促進了執法工作、行政管理和隊伍建設新進步新發展，在探索和實踐中逐步培育形成了富有湖南特色的監所精細化管理模式。事實證明，在科學發展觀的指引下，緊密結合監獄勞教工作實際推行精細化管理，能更好地推動事業發展，收效明顯，前景廣闊。

一、情況綜述

現代管理學認為，精細化管理“以規范化為前提，系統化為保證，數據化為標準，信息化為手段，把服務者的焦點專注到滿足被服務者的需求，以獲得更高效率、更多效益和更強競爭力”①蔣才洪等: 《監獄精細化管理——基于實踐的視角》，法律出版社2010年版，第7 頁。。在企業管理領域，精細化管理“歷史悠久”，其淵源大致可追溯到20世紀初美國工程師弗雷德里克·W·泰勒提出的“科學管理”?，F代企業普遍實施精細化管理，如日本豐田公司“以精益生產為旗幟”的生產方式、我國海爾集團健全完善OEC 管理模式受到業界推崇。在公共服務領域，精細化管理于近年初露棱角。河北省廊坊市公安局嫁接海爾模式實行精細化管理取得良好成效，湖南省委政法委號召政法各家學習廊坊經驗。

2009年8月，湖南監獄勞教系統首批8 個單位開展精細化管理試點。2010年3月、2012年8月，省司法廳先后兩次組織召開精細化管理現場推進會，全系統40 個監所全面推開精細化管理工作。通過分解落實各項目標任務，“人人有事干、事事有人做、每項有考評”，維護監所安全穩定長效機制得到強化完善;健全完善各項規章和辦事流程，省局、監所分別匯編《管理工作手冊》等綜合典章，各基層單位結合實際制定《監區警察包管包教罪犯實施辦法》、《分監區警察每日工作“十件事”》等具體規章，用制度管人管事，全面促進了監所執法規范化建設;引導督促干警養成定計劃、守規矩、按程序、重細節、講效益的工作習慣，隊伍執行力得到有效提升，整體風貌煥然一新。截至2012年10月底，全省25 所押犯監獄連續34 個月全部實現“四無”;勞教(戒毒)系統“服務性執法、綜合性矯治、教育性管理”三項創新在全省、全國發揮了積極的示范作用，戒毒工作專業化水平不斷提高。司法行政干警群眾滿意度測評得分穩居我省政法系統前列。迄今，精細化管理實現常態化，成為湖南監獄勞教工作的特色和亮點。司法部吳愛英部長兩次來湘調研指導工作，給予高度評價。時任省委常委、政法委書記李江同志批示:“司法廳推行精細化管理，這是抓隊伍建設的一個極好舉措。希望司法廳黨組積極推行，在實踐中不斷完善，切實抓出成效來”。副省長盛茂林同志考察精細化管理示范點——省岳陽監獄后，評價該獄是“三流的設施，一流的管理水平”。 《法制日報》等媒體宣傳報道了我省勞教(戒毒)系統精細化管理工作經驗。

二、基本做法

湖南監獄勞教系統推行精細化管理，注重將一般原理方法與工作實際緊密結合，不斷改進完善和總結提高，逐步形成了精細化管理“湖南監所五四三模式”。其基本做法是:用好用活“細、實、精、嚴、恒”五字訣，全面構建目標責任、流程控制、檢查考核和獎懲兌現四大體系，扎實推進監所管理標準化、規范化、系統化“三化”建設。

(一)細化目標責任，工作要求標準化。突出“數據”原則，分解目標任務。努力克服“監所工作難以細化量化”等認識局限，按照“精細見于數據”的要求，用好用活MBO 數字化分解辦法，將監所的整體目標轉換成基層單位、干警職工的工作目標，用數據明確各項工作任務、計劃、要求、標準等。如勞教(戒毒)系統將2011年重點工作概括設定為五項基本指標進行量化考核，即80%以上勞教(強戒)所實現“六無”目標;矯治對象職業技能培訓參訓人員獲證率超過90%;組建省直勞教企業國有獨資集團公司;實施人才工程戰略，組建執法矯治“雙百”人才庫;省直所民警違紀率控制在5‰以內。遵循“底線”原則，明晰崗位職責。堅持適度、效能、恰當的工作標準，努力把控不可以再細分、不需要再細分兩條“底線”，設定和明確監所每個崗位的職責任務。全省監獄勞教系統結合“三定”，清理各部門各崗位的工作職責、辦事流程、標準要求，讓警察職工清楚該干什么、該怎么干。如警察組織罪犯勞教人員勞動，必須做到“五親自”，即親自下達任務、親自巡查現場、親自處理問題、親自記錄情況、親自進行考評。堅持“交點”原則，落實工作責任。按照“交點”原則所強調的“唯一的事對應唯一的責任人，才真正有人承擔責任”，將每個環節每項事務的責任落實到崗位和該崗位上的人。如各監所普遍建立健全安全穩定累進風險抵押制，全體干警基于崗位職責對場所安全穩定承擔相應責任，各個環節的工作銜接緊密，每個崗位的職責明確具體，干警責任意識普遍增強。

(二)夯實基層基礎，業務工作流程化。全面整章建制，規范基礎業務。全省監獄勞教系統認真清理完善各項制度，各級各單位共立、改、廢各類制度700 余項，基本形成統一、標準、科學的制度體系，使各項業務工作均有章可循、有據可依。特別是加強基礎業務規范建設，將抽象的制度具體化，為基層工作提供全面、實用的操作指南。如落實互監組制度，制定《互監組制度實施細則》、《互監組制度“十八個一”》;制作固定互監組胸卡、臨時互監組胸卡和生產崗位罪犯移動牌;實行重大違規互監組成員連帶責任制，將互監組制度落實到監所執法的每一個環節、每一個時段、每一個角落。實施精兵簡政，充實基層力量。撤并職能重疊的監所機關科室，推動業務科室下移，有效解決“監所臃腫化、監區(大隊)機關化”的問題。三年來，全系統撤并機關科室、分監區(中隊)122 個，精簡機關人員、非執法崗位干警1160 人到監區(大隊)，目前全省監所基層警力占總數的68%，分監區、中隊警力與服刑、勞教人員比例達7.8%、9%。推行監所領導聯點基層和下基層考核制度，監所領導與聯系點監區(大隊)責任共擔、考核捆綁，下監區(大隊)時間不少于全部工作時間的70%，確保各級領導主要的工作精力、工作時間集中在基層。加強OA 建設，理順工作流程。根據精細化管理及時高效的要求，建立“日清事清、周結月評、年度總評”工作機制，自主研發OA 管理系統，在系統中設定公共部分、重點工作、其他事務三個模塊:公共部分，交給計算機管理考核，如上下班考勤、派車管理、業務學習、考試管理;重點工作，借助OA 系統實施層級管理，上級向直接下屬交辦工作任務并明確完成時限和質量要求;下屬完成工作任務后通過OA 系統向上級及時匯報;其他事務，明確失誤扣分和作出成績加分的情形，出現規定情形就相應地加扣分。

(三)精準實施考核，過程控制一體化。全省各監所普遍建立平時考核、重點考核、遠程考核和年度綜合考核“四位一體”考核模式，對考核中發現的問題堅持做到“五有”，即原因有分析、責任有明確、處理有結果、整改有驗收、效果有評估。一是加強平時考核督辦。建立完善“日日清”控制系統，所有干警人手一冊《日清記錄本》，對每日工作進行清理記錄、檢查自評。實施兩級考核，各基層單位(部門)對干警職工進行考核，監所對中層領導進行集中考核并出具意見，每月進行排名定等。推行“領導督辦、考評辦督辦、職能處(科)室督辦和督辦員督辦”相結合的“四級督辦”模式。平時考核督辦進行現場記錄，考核督辦人與管理對象“雙向簽名”，對結果不服的可提出復議。二是強化重點工作考核。堅持“首要標準”，落實“首位責任”，以監管安全領域的安全排查、值班巡邏、“三大現場”管理等，教育改造領域的“三課學習”、心理教育、勞動改造等，隊伍建設領域的業務培訓、作風建設等，執法領域的遵守規程、辦案質量等為考核重點，采取不定期、定期檢查相結合的方式，嚴格督導檢查、全面收集情況、即時通報整改。三是實施遠程技術考核。用活指紋考勤、電子巡更和視頻監控三大系統，全系統1 萬多個電子探頭對監管場所各重點部位遠程監控，實行全方位、全時段、零距離的現場督查。省局安排專人24 小時負責，每天詳細記錄督查情況，及時發現問題、督促整改。依托監所系統局域網建立信息化考核平臺，進行精細化管理網上審閱、網上考評和網上監督。部分監所自主研發改進精細化管理考核軟件，干警工作日志、部門工作情況均通過局域網傳送，監所領導、考評辦進行網上審閱、考核，有效地提高了工作效率。四是加強年度綜合考評。堅持上下聯動和左右互動相結合，橫向評和縱向考相結合，黨組(委)評價、年度績效評價、其他部門評價、一般干部評價交叉進行、各占權重，確保評準評實。推行分類分級考評，對同類型崗位、同職級干警考核結果進行排名比較。

(四)嚴格獎懲兌現，激勵措施多元化。落實《公務員法》第三十七條的規定，“定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據”，實施物質、精神、政治獎勵“三并舉”，充分調動干警職工的工作積極性。一是用足物質激勵，實施傾向基層的獎勵辦法。積極爭取省財政支持，設立精細化考核獎勵專項經費，實行總額控制，重點傾斜一線，機關人平獎勵不得超過基層人平獎勵的50%。堅持將考核結果與個人經濟待遇掛鉤，根據每名干警當月崗位情況和精細化排名定等結果兌現獎金。二是用活精神激勵，形成創先爭優的濃厚氛圍。將所有考核結果公布上墻、公示上網。設立精細化考核“龍虎榜”，并為考核優秀的集體和個人增加評先評優權重;對考核不合格的個人采取黃牌警告、誡勉談話、停止職務等相應措施。如省勞教(戒毒)系統將排名靠前的單位評為先進，在系統工作會上予以表彰;對考核落后的單位，給予黃牌警告，責令其主要領導在系統大會上作出說明，并通報當地黨委政府。三是用好政治激勵，樹立獎優罰劣的用人導向。將精細化考核結果作為競職競崗、提拔重用的重要依據，選拔中層實職領導、晉升非領導職務、高配副科級分監區(中隊)長、指導員等，均將考核結果納入考察評價范圍。三年來，全系統以精細化考核結果為重要依據選用提拔干部800 余人次(其中處級干部208 人次)、降職降級使用90 余人次(其中處級干部7 人次)。

(五)恒久改良創新，統籌推進常態化。遵循先僵化、再固化、再改良的一般規律，將源于企業管理領域的精細化管理導入監獄勞教工作領域，結合監所實際加以融入、吸收和改進。一是突出特性堅持活學活用。與企業生產以計件、計時來掌控過程、來量化成果有明顯分別的是，監獄勞教工作是人管理人、人教育人的工作，工作成果體現為人的思想的轉變。全省監所突出監獄勞教工作特性，通過量化標準為軟件建設設定硬指標，通過細化流程促進管教工作虛功實做。如加強監所文化建設，自編《服刑人員文明禮儀教材》，充實監區大隊圖書室，組織開展文體、科普等興趣小組活動，有效地提升了教育矯治綜合實力。二是總結經驗促進更上層樓。部分勞教戒毒場所按社區衛生服務中心標準進行布局改造，對戒毒康復中心進行居家式布置，將艾滋病病毒攜帶者個體矯正管理方法編撰成冊，強制隔離戒毒人員實現等級就餐處遇管理，回歸適應區按照需求性管理原則設置四類輔導員，矯治對象心理測評結果有效指導習藝勞動崗位分配。種種創新性工作舉措都在經過探索試行和總結提高后，成為可以量化、固化的成功經驗。

三、幾點體會

(一)依法治監(所)是實施監所精細化管理的主旨和核心。推行精細化管理的根本目的是什么?從淺層次來看，實施精細化管理是為了提升監所管理能力水平，用好技術手段和管理工具是關鍵所在。局限于此，將會如紀伯倫所說“走得太遠，以至于忘了為什么出發”。歸根究底，實施精細化管理是依法治監(所)的內在要求，其主旨和核心在于更全面、更充分地實現監所法治。就實體正義而言，只有精細化管理才能規范行使自由裁量權，促進監所和警察依法辦事。英國行政法學家韋德說:“所有的自由裁量權都可能被濫用”②［英］ 威廉·韋德: 《行政法》，中國大百科全書出版社1997年版，第70 頁。，對此，最有效的預防措施是將每項工作的標準要求、每個崗位每個人的職權任務予以精確、細化，最大限度地壓縮自由裁量空間。從程序正義來看，實施精細化管理以強化流程和規則意識，必能促進監所執法規范有序。綜觀在粗放型的傳統管理模式下，不講程序、輕視程序的現象并不鮮見。如在押人員病亡后監所被動應對家屬索賠時，往往發現在押人員就醫、善后等環節未嚴格按程序辦事、未進行詳細記錄等等。法治“有限責任”啟示我們，執法者嚴格依法依規辦事，才能避免被追責?？梢?，實施精細化管理，堅持過細過硬地按程序辦事是多么重要!

(二)決策層重視是實施監所精細化管理的前提和關鍵。制造業資深專家、清華大學教授莫欣農曾說:“精細化的阻力來自于舊的習慣勢力和新的創新所帶來的風險。這些都取決于高層領導的決策力”③蔣才洪等: 《監獄精細化管理——基于實踐的視角》，法律出版社2010年版，第7 頁。。妨礙推行精細化管理的主要表現為，假積極真作秀，只講場面，不求成果;或是強調特殊，認為本單位本部門不宜或不易推行精細化管理。出現這些問題的根子在于決策層。對此，要強調決策層特別是主要領導的認識和決心。無論是機關還是基層，無論是業務部門還是綜合部門，不存在不適合精細化管理的問題，只能說實行模式方法可以不同。無論是培植意識還是實踐操作，無論是督促執行還是率先垂范，各級領導始終是推行精細化管理的最關鍵因素。離開決策層的決心和耐心，推行精細化管理斷難長久。

(三)加強基層基礎是實施監所精細化管理的重點和難點。一方面，監獄勞教工作任務艱巨、事務繁雜，這在基層單位和基礎工作中體現得尤為明顯。從精細化管理的實踐來看，監所工作分解為數百個子項的指標任務，絕大多數落實在基層單位、關鍵在基礎工作。據某監獄制定的《分監區警察一日工作管理流程圖》統計，一名分監區警察在一天內要完成的工作任務包括八個方面近百項內容。另一方面，針對基層基礎工作實施精細化管理，面臨千差萬別的諸多情況，要解決形形色色的諸多問題。如精細化管理要求的“日清、周結、月評”，對大多數單位和崗位是可行的，而有些特殊的單位和崗位可能難以做到，可以實行案清、事清，或者周清、月清。此外，部分單位基層基礎工作底子較薄，實施精細化管理更須迎頭趕上，要做大量工作。

(四)嚴格考核獎懲是推進精細化管理的保障和動力?？己霜剳褪恰爸笓]棒”?？己耸欠袢?、科學，獎懲是否及時、有力，直接影響精細化管理實施進程和工作成效。要科學設置考核指標?？紝嵅豢继?、考主不考次、考硬不考軟;對難以用數量衡量的，根據精細情況認定邊界條件，減少不確定因素在考核中的影響;鑒于不同崗位、單位(部門)之間的不可比性，采取分類比較、設置不同基分、分配不同權重等辦法實現平衡。要嚴格兌現各項獎懲。發揮多種激勵的“組合拳”作用，避免單一激勵手段都存在的邊際效應。爭取黨委政府重視支持，在規范津補貼的大框架內落實精細化考核獎勵政策。通過多種途徑和形式，大張旗鼓地宣傳推介精細化管理先進集體和個人，促進政法干警核心價值觀內化于心、外化于行。將考核結果與選任干部掛鉤，這是選人用人“突出實績”的具體體現。

(五)善用工具技術是推進精細化管理的抓手和助力。精細化，顧名思義，要做大量細致的工作。如果不借助好的管理工具和技術手段，不僅需要更多的專職管理人員，而且要做許多的重復勞動。首先，用好數學工具使精細化管理更加簡便高效。馬克思說過，一種科學只有在成功地運用數學時，才算達到真正完善的地步④［德］ 弗·梅林: 《馬克思傳》，人民出版社1965年版，第871 頁。。各種數學模型圖表等經常是管理的必備工具，如在企業管理中成功使用的甘特圖能使過程控制表述得簡明精細。其次，借助信息技術使精細化管理考評事半功倍。如依托內部局域網實現網上審閱、網上監督和網上考評，民警不再需要每天做日清錄入、領導不再需要經常開會進行集體評議，單位不需要專門機構和人員去抓精細化管理，考核在工作中不經意完成，既不需要搞重復勞動，又感到考核無時無處不在，責任心、緊迫感大大增強。

(六)“兩個契合”是推進精細化管理的基礎和后勁。首先，要與發展大勢相契合。在建設“法治湖南”的大背景下，湖南在全國率先出臺《湖南省行政程序規定》、《湖南省規范行政裁量權辦法》，大力推進被稱為行政機關“作繭自縛”式的革命，行政行為精細化成為湖南法治的重要特征，監所管理概莫例外。全省監獄勞教系統積極創建現代化文明監獄勞教所，明確了新時期湖南監所建設的目標任務。監所管理法治化、規范化、現代化的發展趨勢，催生了優化管理的現實需求，而學習借鑒現代企業管理先進理念和成功做法，不失為改進工作的有效途徑。近年湖南監獄勞教(戒毒)系統推行全面質量管理、6S 管理等，有效提高了質量管理、現場管理能力水平，也為推行精細化管理奠定了基礎，積累了經驗。其次，要與工作實際相契合。監所體制改革進入“深水區”后，監(所)企分離后的監所和監所企業如何實現“規范運行”成為核心任務和緊迫要求。過去實施傳統的粗放型管理，目標分解不到位、考核過程不認真、獎懲措施不兌現等現象客觀存在，甘當馬虎先生、好好先生的領導和警察不乏其人。事實證明:不精細，難規范;不規范，難發展。實施精細化管理以來，湖南監所把工作做得更細、更實，例如狠抓罪犯內務規范化達標、清理規范基層工作報表、督促實施“日事日清”等“瑣碎小事”，促進了監所面貌、隊伍風貌的整體改觀。

“時代需要精細化管理，精細化管理也非常適應時代的需要”⑤孫念懷: 《精細化管理Ⅲ》，新華出版社2006年版，第6 頁。。在對傳統管理吐故納新的基礎上，湖南監所全面推行精細化管理，由隨意到規范，由經驗到科學，由粗放到精細，在經歷深刻變革后，必將迎來劃時代的跨越式發展。