檢務公開的理論思考與實踐探索

文◎李 建*

檢務公開的理論思考與實踐探索

文◎李 建*

*四川省成都市人民檢察院檢察長［610000］

一、問題的提出

當代中國正處于偉大變革復興之中，社會主義市場經濟得以初步確立，社會主義民主政治正在不斷推進。由于市場經濟是法治經濟，社會對法治的依賴空前提高，法律尤其是程序價值日益受到重視。人們開始充分重視個體權利的保護，檢察機關執法辦案活動越來越多地進入公共視線，社會公眾對檢察機關執法辦案活動也有了新的要求和新的期待，不僅要求檢察機關執法辦案結果公正，還期待執法辦案過程公開透明；不僅要求對檢察機關執法辦案活動有知情權，還期待對檢察機關執法辦案活動有參與權和監督權。這些新要求、新期待指向檢察機關，凸顯在執法辦案過程中就是要尊重和保護當事人的合法權益，表現在對民意的充分尊重就是要全面維護社會公眾的知情權、參與權、選擇權和監督權，由此，這必然需要檢察機關在執法辦案過程中更加客觀規范、公正、文明，更加透明和更加開放。因此，如何進一步推進檢務公開，建立更加合理、及時、透明、有效、科學的檢務公開制度，就成為擺在我們面前的現實課題。

二、檢務公開的內容及制度缺陷

1998年10月，高檢院出臺了《關于在全國檢察機關實行“檢務公開”的決定（十條）》（高檢發［1998］29號），1999年1月，高檢院頒布了《關于“檢務公開”具體實施辦法》（高檢發研字［1999］1 號），2006 年 6 月高檢院再次下發了《<關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見>的通知》（高檢發［2006］8 號），這三個規范性文件的出臺，為全國檢察機關進一步推行檢務公開提供了依據。可以說，上述文件從多角度、全方位對檢務公開做出了較為系統的規定，為指導全國檢察機關在執法辦案實踐中如何更好地實施檢務公開做出了指引性規定，在一定程度上體現了正當法律程序對檢察機關執法辦案的要求。然而，不可否認的是在司法實踐中，檢務公開制度還存在著諸多缺陷和問題。一是“權力型”而非“權利型”的公開理念占據了主導地位。在此理念指導下，檢務公開更多被定位于檢察權的運行方式，而不是當事人和社會公眾權利話語的表達方式。在此理念指導下，檢務公開更多會呈現出自上而下的“管理”模式，而非展現出自下而上的“服務”姿態，進而在很大程度上導致了公開程序的工具化和公開效果的形式化。二是公開形式大于內容。目前很多檢察機關都在做電視宣傳或網絡直播，采取的宣介方式一般是圖文直播或視頻直播，感覺很熱鬧。然而仔細厘定，其形式意義遠大于實質內容，其常態可歸結為：“公開尺度小，保密規范多；新案難案少，簡單案件多；常態公開少，例外公開多；后續報道少，一播了事多”等等。三是對現有規定執行不到位。在檢務公開實踐當中，如邀請人大代表及政協委員視察、聘任人民監督員監督案件、邀請群眾代表蒞臨視察等往往會出現走過場現象，對當事人的訴訟權利交待不清、對當事人的訴訟請求不予回應的現象依舊存在。

三、檢務公開的內涵及價值

檢務公開，是指在當事人和其他訴訟參與人以及社會公眾知悉下，檢察機關以非秘密方式進行執法辦案活動并向社會公眾公布相關檢察信息的舉措。包括實體與程序兩方面公開的檢務公開是現代法治理念以及現代法律文明發展的產物。檢務公開的基本法理在于檢察權是一種直接關涉社會正義和公民權益的公共權力，任何一種公權力都應當在陽光下運行，正如英國著名法諺所言“正義不僅應當得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現”。因此崇尚公正的檢察權更應該接受和擁抱陽光，以公開促進公正。

（一）以公開促公正，樹立檢察機關執法辦案權威

執法辦案公正是司法永恒的主題，是訴訟追求的根本目標，它反映的是司法活動固有的維護公平正義的價值準則。［1］當前，我國司法公正最大的障礙就是司法腐敗，要遏制腐敗，在檢察機關最基本且有效的辦法就是加強檢務公開建設，將檢察機關執法辦案活動置于社會公眾監督之下?？梢哉f，檢務公開是遏制檢察機關及其工作人員腐敗最有效的防腐劑之一。檢務公開有助于查明案件事實，提出確實充分的證據，實現實體公正。

（二）以公開促效率，節約檢察機關執法辦案成本

檢察機關執法辦案公正固然是檢察生命與精神之所在，但如果這種公正是沒有效率的，那么這種公正就肯定是一種打折扣的公正，不是人們追求的公正，遲來的正義亦非正義。因此，“在司法資源有限的世界中，效益是一個公認的價值，表明一種行為比另一種行為更有效。”［2］在現代社會，執法辦案效率高低已成為衡量一個國家法制現代化程度高低的重要標準之一，具有高效率的執法辦案本身既能保證執法辦案資源的投入與產出之間呈一種較好的比例，同時也能更好地實現社會的公平與正義。

檢務公開至少可以從以下幾個方面增強執法辦案效率。第一，檢務公開能充分保證當事人的訴訟參與權，使整個訴訟活動都能在社會公眾監督之下進行，這種陽光下的程序會增強案件當事人對檢察機關執法辦案結果的信任度，一定程度上會減少上訪、纏訪等問題的發生，能縮短訴訟時限；同時也有助于信服檢察機關執法辦案結果，其結果是在一定程度上投入了少量檢察資源就能獲得較大的社會效益，能有效節省檢察資源，提高檢察機關執法辦案效率。第二，檢務公開由于在社會公眾監督下進行，檢察人員不僅要有較業務素質，而且要有很強的執法辦案經驗和駕馭案件的能力，這就必然會促使高素質的檢察人員精益求精，低能力的檢察人員要么努力進取，要么退出檢察隊伍，在一定程度上會減少檢察資源的內部消耗，檢察人員在單位時間內的結案率也會增加。第三，執法辦案活動通過向案件當事人和社會公開，能有效維護社會公眾的知情權和監督權，不僅可以起到法制宣傳作用，而且還能預防矛盾糾紛的發生，必然會減少訴爭?？梢哉f，檢務公開在社會公眾身上取得了一種潛在的司法效益。

四、檢務公開在全國檢察機關的實踐探索

近年來，全國檢察機關堅持全面落實檢務公開制度，不斷豐富公開內容，健全公開機制，創新公開形式，拓寬公開渠道，將檢察機關執法辦案過程徹底置于陽光之下，依法保障案件當事人各項訴訟權利，切實滿足社會公眾對檢察工作的知情權、參與權、表達權、監督權，取得了良好的效果。

（一）完善民意溝通表達機制，暢通檢務公開渠道

檢務公開是民意溝通的必要前提，民意溝通是檢務公開深化的應有之義。各級檢察機關在落實檢務公開工作中，把廣泛征求社會公眾對檢察機關各項工作的意見和建議、自覺接受監督、拓寬吸納民意的渠道作為檢務公開的常態性工作抓牢抓實。一是設立檢察長信箱。將社會公眾的意見、建議向領導反應，然后交由業務部門進行整改，確保民意對檢察機關執法辦案的有序介入和檢察機關對民意的理性采納。二是建立釋疑解惑制度。辦案檢察人員以最大限度贏得案件當事人對執法辦案結果的認同為目標，在依法對案件進行辦理后，及時答復、解釋案件當事人對證據認定、事實認定和適用法律所提出的疑問或質疑，能有效減少涉檢信訪事件的發生。三是完善與人大代表、政協委員聯絡溝通機制。建立人大代表、政協委員聯絡機制，由專人負責與人大代表、政協委員的聯絡工作。組織人大代表、政協委員視察庭審、聽證、討論案件和走訪座談等活動，有效提高了執法辦案公正性和嚴肅性。四是邀請新聞媒體參觀報道。主動邀請新聞媒體對案件辦理過程進行跟蹤報道，要求檢察人員以積極、寬容的態度接受媒體監督，正確處理好與新聞媒體關系，營造和諧司法環境。

（二）內外兼修，拓展檢務公開的廣度與深度

創新檢務公開舉措，逐步實現檢務公開由選擇性、程序性公開向全方位、實質性公開推進，不斷拓展檢務公開的廣度與深度。1.立案公開方面。一些檢察機關設立了服務窗口，實行訴訟風險告知、案件信息查詢、訴訟疑問解答、引導當事人合理選擇訴訟外糾紛解決方式、進行信訪接待答復等。建立案件公開查詢系統，印制《訴訟案件指南》、《訴訟風險告知書》等便民材料及法律文書格式樣本為群眾服務。2.重要案件庭審公開方面。建立健全有序開放、有效管理的旁聽案件庭審和報道案件的規則，消除社會公眾及媒體知情監督的障礙。3.聽證公開方面。對一些特殊案件程序之外的涉及案件當事人或者案外人重大權益的案件均實行聽證，同時告知聽證事由、時間地點、聽證檢察人員、聽證參加人的權利義務等。4.文書公開方面。完善法律文書公開制度，大幅度提高法律文書上網比例。配備專門人員負責法律文書上網監管、通報工作，定期發布部分已辦結案件的法律文書。5.檢察事務公開方面。在不違反保密義務前提下，通過互聯網、新聞發布等方式，公開檢察機關涉及業務管理、行政管理和隊伍建設管理方面的工作規范，以及檢察統計數據和分析報告等信息。確定了檢察機關“公眾開放日”，設立了新聞發言人，在各類媒體聘請輿情監督員，設立舉報電話。

（三）深化改革，完善檢務公開的配套制度

1.深入推進人民監督員制度。人民監督員制度是一種司法民主制度，也是貫徹落實檢務公開原則的一項公開制度，其介入檢察機關執法辦案過程與結果的力度十分廣泛和深入，是檢務公開新的重要司法實踐。人民監督員選任具有廣泛性、代表性，來自于不同社會層面，參與檢察機關執法辦案活動。檢察機關注重人民人民監督員代表性，選拔具有強烈責任心的人民監督員參與執法辦案活動。切實賦予人民監督員知情權、參與權、調查權、評議權、監督權等權利，推進了檢察機關執法辦案的民主化、公開化。

2.開展下訪、巡訪活動。下訪、巡訪是社會公眾方便參與、感受真切、喜聞樂見的檢務公開有效方式，同時也是近年來檢察機關大力提倡的檢務公開方式。在開展下訪、巡訪工作中，將一些涉及社會公眾的案件糾紛等公開到集市、街道、農村和田間地頭，真正將檢察機關執法辦案活動與和民事面對面，徹底置于社會公眾監督之下。盡量組織周邊群眾旁聽案件辦理，使檢察機關執法辦案活動在陽光之下運行，達到“巡回一案，教育一片”的效果。

3.建立檢務公開獎罰制度。推進檢務公開需要建立和完善激勵機制，逐步將檢務公開的檢察人員“被動化”過渡到“主動化”，將檢務公開與績效考核結合起來，推進檢務公開落實。當然也對違反檢務公開制度的行為也應給予相應制裁，一方面對于實體不公開的，規定其不能作為執法辦案活動進行的依據；對程序不公開的，以違反法定程序為由，重新啟動執法辦案活動。另一方面，對于違反檢務公開制度的檢察人員也通過法定程序由專門機構予以追究，對違反檢務公開制度所進行的執法辦案行為也應予以否定。

4.不斷推進信息化建設。緊緊抓住當前信息化飛速發展的有利時機，在檢察業務工作以及其他工作中充分運用科技手段，增加檢察機關執法辦案透明度。一是推行網絡視頻直播工作，加強執法辦案過程公開力度；二是推廣法律文書上網公開，推動執法辦案結果公開透明；三是建立執行信息公開及共享機制，全面落實執行全程機制；四是建立案件信息公開和查詢機制，加大檢察業務信息公開范圍。

五、檢務公開在實踐中應注意的問題

（一）注意把握檢務公開的尺度

盡管政務公開原則被現代各國憲法或法律所確立，并具有重要的價值意義，但是檢務公開并不是毫無限制而越公開越好，在利益多元化的今天，訴訟中還存在著其他一些價值需要維護，在特殊情形下，完全的檢務公開反而不利于司法公正高效的實現。因此，應當允許檢務公開原則例外情形的存在。通常情況下，涉及國家秘密、個人隱私的案件一律不公開；涉及商業秘密的案件，案件當事人申請不公開的，可以不公開。此外，對檢察機關公開執法辦案的內容也不應不加任何限制地規定一律“公開曝光”，除了依法不公開的案件之外，對依法應當公開的案件也不是全過程都要公開，如檢察機關業務部門和檢察委員會討論案件的過程就不能公開。這有利于給檢察人員創造一個相對獨立、自由的空間，讓檢察人員在沒有外界干擾和心理壓力的環境中，只依據事實、法律和自己所掌握的專業和實踐經驗辦理案件并作出處斷。在檢察人員之間意見不一致時，按照法律事先設定的“少數服從多數”的原則進行表決。

（二）注意檢務公開與新聞媒體的關系

新聞媒體作為一種被西方國家認為是第四種權力的輿論工具，對與公開報道和傳播執法辦案活動的實況，擴大社會公眾對案件的知情權發揮著重要作用。新聞媒體對案件辦理過程的充分報道和高度公開化，使檢察機關整個執法辦案活動置于公眾的監督之下，有助于司法公正，提高執法效率，樹立檢察機關公開、公正的形象和提高檢察機關執法辦案權威性。但新聞媒體也會損害檢察權獨立，對檢察人員造成思想上的壓力，“在某種利益的驅動下，新聞媒體就可能不惜代價追逐司法問題，從而自覺不自覺地對司法獨立造成侵害?！保?］因此，必須正確出處理檢務公開與新聞媒體之間的關系。新聞媒體介入檢察機關執法辦案活動要遵循檢察工作基本運行規律，對檢察機關執法辦案活動的報道要不偏不倚，客觀公正，切莫成為某一方的代言人，向檢察機關施加壓力，影響檢察機關執法辦案，損害執法辦案公正。要警惕“新聞媒體的半官方性質”，從而造成一種權力對檢察機關執法辦案活動干預的危險。

注釋：

［1］呂繼東：《司法公開的價值與配套制度》，載《甘肅政法成人學院學報》，2003年第2期。

［2］沈宗靈：《現代西方法理學概論》，北京大學出版社1992年版，第402頁。

［3］譚世貴：《論司法獨立與媒體監督》，載《中國法學》1999年第4期。