加強基層行政執法監督的“三個必須”

文◎唐 張*

加強基層行政執法監督的“三個必須”

文◎唐 張*

*江蘇省灌云縣人民檢察院，南京大學法律碩士［222200］

加強基層行政執法監督既是我國法治建設的重要組成部分，也是參與加強和創新社會管理的重要內容，同時，又是檢察機關法律監督的又一體現。檢察機關及其派出檢察室如何在鄉鎮行政執法監督中更好地發揮作用，是當前和今后迫切需要解決的重要課題。對此，我院在法律框架內作了償試，我們依托派出基層檢察室，以創新監督理念為前題，以創新監督機制為抓手，加強對基層行政執法活動的監督，增強了監督的實效性，取得了明顯成效，得到了省市院領導和灌云縣委主要領導的批示肯定。僅2012年以來，灌云縣檢察院向有關行政執法部門發《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》20份，向反瀆部門移交案件線索4件，已立案3件，向公安機關移送案件線索6件，已立案6件10人，向縣委縣政府報送風險研判報告2份，督促相關行政執法部門整改28項，建章立制38條。從這些數字可以看出，加強基層行政執法監督大有可為，任重道遠?；仡櫸以洪_展基層行政執法監督工作，我們主要有三個方面的體會：

一、檢察機關加強基層行政執法監督，必須要在摸準基層行政執法現狀的基礎上，破解癥結，走出誤區

加強基層行政執法監督，是集“法律性、政策性、實踐性”一體的系統工程，需要做好方方面面的工作。其首要的就是要摸準全縣基層19個鄉鎮工商、國土、規劃、環保等15個行政執法部門的執法現狀，這樣，才能破解監督缺位的癥結，走出監督誤區。

（一）從基層行政執法狀況看，還存在“三不”現象

一是行政執法不規范。主要表現在執法臺帳不健全，執法報表不嚴謹，執法程序不規范，執法隨意性較大，有的亂罰款，亂收費，越權執法；有的甚至吃拿卡要，搞權錢交易，收受賄賂。這些行為已嚴重傷害了群眾的感情。二是行政執法不嚴格。主要表現在處罰決定不依法，處罰程序不合法，案件定性不準確，由于受利益驅動的影響，以罰代法的現象比較普遍，單位和群眾意見較大。三是行政執法不文明。因缺少監督，許多執法者久而久之滋生特權思想，運用手中的權力，進行粗暴執法，嚴重影響了政府形象和社會的和諧穩定。

（二）從組織監督檢查考核看，還存在“三難”問題

一是難以及時掌控基層行政執法的真實情況?？h里相關部門到基層檢查法治建設(主要行政執法)絕大部分的時間都用在聽匯報看報表上，對點上的情況，個案的情況，由于沒有建立相應的信息機制，導致信息渠道不暢通，真實情況掌控不了，監督檢查結果只能是走馬觀花。二是難以及時發現基層行政執法存在的問題。一方面，因為臺帳不健全，手續不完善，缺少必要的報備審查程序，對基層行政執法存在深層次的問題難以發現；一方面，沒有專門監督機構，各組監督檢查各自為戰，形不成有效監督檢查合力，導致問題越積越多。三是難以糾正基層行政執法存在的問題。由于不能及時掌控和發現問題，也就無從監督相關部門和人員進行整改，導致老問題依舊，新問題不斷。

（三）從基層行政執法監督缺位看，還存在“三個誤區”

一是基層行政執法單位認識上的誤區。擔心接受監督以后，執法不自由、不方便，影響利益，怕家丑外揚，思想有抵觸情緒。二是監督考核上的誤區。把對基層行政執法監督考核停留在聽匯報上，哪個單位匯報得好，這個單位的法治建設工作就好，對在執法過程中存在的問題發現不了，監督檢查考核實際上流于形式。三是檢察機關自身的誤區。認為加強對基層行政執法活動的監督，有些法律依據還不夠具體，尤其缺少必要程序，加之行政執法面廣量大，檢力不足，一旦開展這項工作，擔心監督不成體系，深度不夠，效果不佳。

二、檢察機關加強基層行政執法監督，必須要在更新監督理念創新監督機制的基礎上，精心組織，嚴密實施

（一）在理念更新上，做到“三個確立”

基層行政執法的現狀決定了必須要加強監督，而要加強基層行政執法監督，必須拓寬思維，更新觀念，創新機制，這樣，才能把基層行政執法監督工作做深做細做實做到位，取得實實在在效果。

一是確立監督就是作為的理念。長期以來，憲法賦予檢察機關的法律監督職能一直是對刑事訴訟實施監督，而對行政執法活動一直未能有效開展，導致行政執法活動不規范、不嚴格、不文明的現象大量顯現，引發大量信訪、越級訪和群訪，甚至還出現不作為、亂作為、侵權瀆職、貪污受賄等問題，嚴重影響社會和諧穩定。實踐證明，缺少監督的執法活動，必將會滋生特權思想、特權利益和腐敗現象。為了加強對行政執法活動有效監督，我院注意深刻理解和把握中辦發（2011）8號文件《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》的內涵，并在適當時邀請縣內外“法學專家”、“法律工作者”、“人大代表”、“人民監督員”等專家學者進行研討論證。通過科學論證，使大家進一步深化檢察機關法律監督的內涵，以及行政執法與刑事司法銜接的內在要求。從而，為檢察機關加強基層行政執法監督提供法理支持，提高加強基層行政執法監督重要性和可行性的認識，從而，確立只有加強監督，方能更全面體現檢察機關的作為。二是確立監督就是規范的理念。基層鄉鎮是行政執法“集聚地”，有國土、規劃、工商等眾多部門，行政執法面廣量大，涉及利益關系眾多，加強基層行政執法監督，可以有效地規范執法行為，促進基層行政執法單位依法履行公務，推進法治鄉鎮建設，創建和諧穩定的社會環境。三是確立監督就是創新的理念。積極創新監督工作思路，構建監督工作模式，是推進基層行政執法監督的重要環節。我院在各方的支持和努力下，推動建立了“黨委領導、人大支持、政府負責、檢察監督、部門司職”的監督模式。黨委領導，即縣鄉鎮兩級政法委對行政執法和執法監督的理念、方式、效能等方面作出統一規定，對執法監督力量進行統一領導，對重大行政執法監督案件加強協調；人大支持，即縣鄉鎮兩級人大對行政執法工作定期進行評議，并研究解決行政執法監督工作中的重大疑難事項；政府負責，即縣鄉鎮兩級政府及其法治部門加強對執法活動、執法過程和執法效能的考核驗收；檢察監督，即檢察機關依照法律規定，對行政執法活動進行靜態和動態監督，受理舉報、監督案件、糾正違法；部門司職，及各鄉鎮執法主體依法履行行政執法職責，做到及時、有效、公開、公平、公正執法。這個監督模式的重點是檢察監督。對此，我院依托派出檢察室，主動與各鄉鎮行政執法部門建立工作對接、信息通報和監督協作機制，按照統一管理，分類工作的要求，在每個鄉鎮聘請2名行政執法監督信息聯絡員。在日常工作中，檢察室一方面抓好靜態監督，即通過定期或不定期地調取行政執法單位有關執法卷宗，審查行政執法的程序是否合法，處罰是否適當，對發現問題及時進行糾正；另一方面抓好動態監督，即及時受理行政執法方面的舉報線索，對構成瀆職、貪污受賄的及時移送反貪、反瀆部門立案查處，對構成其他刑事犯罪的及時移送公安機關立案偵查。為了更好地推進這個監督模式的實施，我院報請縣委縣政府出臺規范性文件，即《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》，由縣委縣政府聯合發文印發全縣各鄉鎮及行政執法部門，要求按照文件精神抓好落實。這個《實施意見》一方面要求統一思想認識，加強組織領導，把基層行政執法是否規范、可能涉嫌犯罪的案件是否依法及時移送檢察監督情況一并納入鄉鎮政府和有關部門的綜合考核評價體系，形成權責分明、行為規范、協調一致、監督有效的行政執法監督機制；另一方面明確規定了基層行政執法與檢察監督相銜接工作的主要內容，如派出檢察室根據規定的具體情形，通過《檢察意見書》、《檢察建議書》、《糾正違法通知書》、提出監督意見等形式對基層行政執法進行監督，并規定在限期內答復。還規定派出檢察室在監督中要隨時調閱行政執法卷宗等。

（二）在機制建設上，建立“三項制度”

一是聯合監督制度?？h法治建設領導小組每半年組織縣優化辦、縣法制辦、縣紀委糾風辦、派駐檢察室等部門，對基層行政執法部門的執法情況進行檢查監督考核，對存在違法行政等問題的，依據不同情況，分別作行政或法律上的監督糾正；對行政執法人員有涉嫌貪污受賄、瀆職侵權等違紀違法行為的，應當根據案件性質，及時移送紀檢監察機關或人民檢察院處理。二是聯席會議制度。鄉鎮政法委定期組織召開行政執法工作聯席會議。每季度至少召開會議一次，派駐檢察室應當派員參加。會議通報近期執法及處罰情況、涉嫌犯罪案件移送處理情況、檢察監督情況，并研究和協調解決行政執法工作中的一些突出問題。與些同時，還建立了信息通報制度。派駐鄉鎮檢察室與鄉鎮法治辦確定專門人員，負責日常的信息交流，各基層執法單位的統計報表及時報送派駐檢察室，以實現信息共享。三是備案審查制度。制定了《報備細則》，從報備案件的單位主體、報備范圍、報備材料、報備期限等4個方面作出明確具體規定。如在報備案件的主體上，明確規定鄉鎮一級具有行政執法權或受委托從事行政執法的單位、縣級行政執法機關的派出機構，包括工商、國土、規劃、城管、安監、質監、水利、林業等15個行政執法單位。在報備范圍上，明確規定涉案金額在萬元以上；處罰金額或者沒收款物價值在三千元以上；作出行政處罰決定后違法行為還不能有效制止且繼續進行，可能導致案件性質發生改變的；當事人不服，認為行政處罰畸輕畸重或適用法律、法規不當的，可能引起上訪的，在當地或在全縣有較大影響的等10種情形的案件。在報備材料上，明確規定案件事實及相關證據；認定的法律依據；行政擬處理意見；行政處罰法律文書；行政許可批復文件等。在報備期限上，明確規定十種報備情形均應當在行政行為作為后十個工作日內及時報備轄區檢察室。

（三）在組織實施上，搞好“三個結合”

一是點面結合，搞好聯合監督檢查。根據《實施意見》的規定，對基層行政執法活動的監督要聯合檢查，具體由縣政法委牽頭，由檢察院及其派出檢察室人員為主體，聯合縣人大內司委、縣政府法制辦、縣紀委等部門組織的行政執法監督檢查組，除聽取鄉鎮領導對面上行政執法工作匯報外，還要察看工商、國土、規劃、安監、司法等部門的行政執法臺賬和卷宗，對存在的突出問題，可當場提出口頭糾正檢察意見，責令其立即整改。也可及時向相關單位和部門發《檢察建議書》、《檢察意見書》。如侍莊鄉有五家衛生室屬合并對象，侍莊醫院亦下達了撤并衛生室通知。但有的衛生室長不愿意合并，繼續進行非法行醫。針對這種情況，檢察院及時向侍莊醫院提出了口頭糾正檢察意見，侍莊醫院領導高度重視，認真研究取締方案，采取有效措施，依法取締，取得了良好的社會效果。二是條線結合，搞好專項監督檢查。主要是對縣有關執法部門派出機構進行監督檢查。如國土、工商、環保、安監、規劃等條管單位。在專項監督檢查工作中，注意針對群眾反映比較強烈的突出問題，采取系統查、查系統的方法，深入查找在行政執法過程中存在的問題，爾后，針對問題進行梳理分類、分析評估、風險研判，依據檢察職能發出《檢察建議書》、《檢察意見書》或《糾正違法通知書》。如針對全縣農村“小產權房”亂開發、非法占用、使用、買賣轉讓土地的嚴重問題，一方面為縣委縣政府提供決策依據，及時撰寫調查分析報告，一方面向縣國土部門發出《檢察意見書》，以引起相關部門領導的重視。如縣國土局聯合縣公安局在全縣范圍內開展打擊非法買賣土地的專項行動。目前，共查處違規使用土地21宗，有6人因涉嫌非法買賣土地罪被公安機關立案偵查，有效地維護了全縣國土資源管理秩序。又如，在監督檢查工商系統行政執法過程中，發現沂北鄉有兩不法商販正在合伙倒賣石油，且數額巨大，檢察院及時向工商部門發出了《檢察意見書》?？h工商局接此意見后迅速派員查處，并將案件移送公安機關對其立案偵查。三是內外結合，做好受理舉報控告。在抓好靜態監督檢查的同時，積極抓好動態監督，充分利用控申、民行、預防、反貪、反瀆、派出檢察室等對外接訪窗口，收集和受理行政執法方面的舉報和控告。與此同時，充分利用“舉報宣傳周”、“檢察開放月”這一活動載體，深入街頭、村頭、社區宣講行政執法監督內容，動員人民群眾參與監督。還利用各種新聞媒體和聘請行政執法檢察監督信息員參與監督，形成內外有機聯動的行政執法監督氛圍。今年以來，灌云縣檢察院及其派出檢察室，共受理舉報控告12件，督促整改6件。如侍莊鄉規劃辦，在規劃執法過程中，違反規劃不準收費的有關規定，擅自收取單位和農戶的規劃費用，在當地造成了不良影響。派出檢察室接到舉報后，立即進行調查，向侍莊鄉政府發了《糾正違法通知書》，責令其整改。侍莊鄉政府及時采取措施，停止了違規收費，同時，要求鄉規劃部門和相關人員嚴格執法，確保不違規收費。

三、檢察機關加強基層行政執法監督，必須要在充分認識基層行政執法監督艱巨性的基礎上，完善提高，鞏固成果

（一）認識再到位

對基層行政執法活動實施監督，是檢察機關及其派出檢察室一項長期而艱巨的任務，不可一蹴而蹴，更不可小勝即安，要立足長遠，完善提高，鞏固成果，切實履行好行政執法監督職能。從目前行政執法監督的實踐情況看，還存在許多需要加強和完善的一些環節，歸納起來主要有以下幾點：

特別是鄉鎮各級黨委政府和縣相關行政執法部門的領導，要切實把行政執法監督工作列入重要議事日程，經常分析研究本鄉鎮和本部門的行政執法監督工作，堅決克服徹底屏棄過去行政執法的本位思想，部門利益和習慣做法，轉變執法觀念，把思想和行動統一到自覺接受監督上來。各基層行政執法人員也要堅決依照國家法律、法規和縣委縣政府（51）號文件《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》的規定要求，自覺做好自身行政執法與接受檢察監督的各項工作，規范執法，公正執法，文明執法，不越權執法，自覺把執法行為置于檢察機關的監督之下。

（二）報備再嚴格

雖然已制定出臺了《關于基層行政執法與檢察監督銜接工作的報備工作實施細則》，但從運行情況看，有的行政執法部門不想報備，存在隱案不報的現象；有的行政執法部門不按時報備，拖拖拉拉；有的報小不報大，怕惹出麻煩，查出問題，影響單位和個人利益；對此，報備審查工作還需再嚴格，要采取多種措施督促報備工作的落實，對凡是今后出現報備問題的單位和部門，在查明情況后，視情節建議相關部門給予處理。

（三）整改再加強

對基層行政執法監督檢查出來的問題，檢察機關有的當場責令督促整改，有的運用《檢察建議書》、《檢察意見書》、《糾正違法通知書》的形式，依法督促整改，但從整改情況看，不及時，不徹底、不到位的現象依然存在。如全縣小加油站點雖被依法取締，但有的死灰復燃；非法占用土地雖進行了打擊整治，但有的鄉鎮還有在偷偷建筑；有的鍋爐存在安全隱患，雖然下達了整改通知書，但整改未到位等等。因此，一方面檢察機關及其派出檢察室平時要加強督察、巡查，確保檢察機關發的法律文書件件有著落，事事有回音。另一方面，對需要聯動多個部門方能整改到位的一些行政執法案件，檢察機關及其派出檢察室要督促相關部門和單位一起研究整改方案，進行綜合治理。

（四）檢力再整合

基層行政執法涉及面廣，工作量大，點多線長，要想做好監督工作，檢力顯得尤為重要。但從目前情況看，雖然在大的活動上舉全院之力，但平時日常工作都由檢察室承擔，僅憑兩個派出檢察室的現有人員，工作有時確實安排不開，人手顯得尤為緊張，很難承擔繁重的監督任務和監督需求。對此，一方面，檢察院要成立派出檢察室專門管理機構，以便統一組織協調指導監督工作；一方面，還要在重點鄉鎮再派檢察室，人員也要適當增加，以便上下整合力量，確保行政執法監督工作順利開展。

（五）法律再完善

目前，加強基層行政執法監督，一方面是依據憲法賦予檢察機關職能和性質定位而創新延伸的。一方面是依據中辦發（2011）8號文件《關于加強行政執法與刑事司法銜接工作的意見》，制定出臺了《關于加強基層行政執法與檢察監督銜接工作的實施意見》，縣委縣政府專門聯合發文將《實施意見》印發全縣各行政單位執行，亦取得了明顯成效。但從法律的具體性，程序的系統性來看，對行政執法監督的法條尚不夠具體，不夠完備，還需要進一步完善。以便為加強基層行政執法監督提供堅實的法律依據、技術支撐和程序支持。