論行政執法的檢察監督

文◎翟二闖

論行政執法的檢察監督

文◎翟二闖*

*河南省鄭州市金水區人民檢察院［450002］

行政執法行為是代表國家行使行政權力的行政主體為維護經濟與社會生活秩序、實現行政目標，按法定權限和程序實施的具體行政行為。行政執法權因其強制性、單方性、主動性、范圍的廣泛性、手段的靈活性等特征，決定了其對行政相對人的財產權和人身權產生重大影響及對社會公共利益強烈干預的同時，也存在著極大的權力濫用的危險。盡管各級黨政部門、權力機關、政府內部、新聞部門及社會公眾等力量對行政行為進行了不同方式的監督，并發揮了一定的積極作用，但其監督局限性也較為明顯。檢察機關是我國專門的法律監督機關，其立足檢察職能，加強對行政執法行為的檢察監督，對促進依法行政、推動法治進步、構建和諧社會具有重大意義。

一、行政執法檢察監督的規范依據

人類社會發展史表明，沒有監督的權力，必然走向腐敗。社會文明的演變和進程，是伴隨著對權力的制約和監督而來的。從古羅馬的元老院，到現代社會的議會制，從無序的武力征服到有序的政府管理，從人治到法治，無不反映出人類對權力制約與監督的探索。在當代，行政權的不斷擴張是對行政權進行控制的正當性理由。我國檢察機關對行政執法進行監督的規范依據主要來自以下幾個方面：

第一，憲法依據。我國《憲法》第129條明確規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”,國家以根本大法的形式作出這一規定,一方面闡明了法律監督制度是中國國家制度的一項重要內容,同時確立了人民檢察院在履行法律監督職責中的特殊地位,即檢察機關是國家專門的法律監督機關。這意味著檢察機關承擔國家的法律監督職能,對國家法律實施的各個領域實施監督,既要監督司法機關的執法行為,也要監督行政機關的執法行為,這既符合立法本意,也為檢察機關開展行政執法監督提供了根本法上的依據。

第二，法律依據。我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規定,人民檢察院通過查處行政執法工作人員瀆職、侵權犯罪,而對違法行政行為進行監督。當行政執法工作人員的違法行政行為達到構成犯罪的程度,人民檢察院就會依照刑事法律去追究其瀆職、侵權犯罪責任,在追究瀆職、侵權犯罪的過程中,行政執法活動自然會同時就受到強有力的監督。《中華人民共和國行政訴訟法》第64條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴。”這是人民檢察院行政檢察間接監督行政執法活動的方式。以上這些規定均表明,檢察機關具有監督行政執法行為的職責。

第三，行政法規及其他依據。2001年7月國務院頒布的 《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和2001年12月最高人民檢察院制定的 《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》,均明確指出,發現行政機關對構成犯罪的案件不移送時,檢察機關有權監督;《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章規定,人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議,說明檢察機關在辦案時發現行政機關違法行政情況的,可以通過發檢察建議的形式提出意見,促使行政機關自行糾正,這本身就是在履行監督職責;全國人大常委會批準國務院發布的《關于勞動教養的補充規定》第5條規定:“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”,我國的勞動教養制度被認為是一種行政處罰,勞動教養機關在隸屬關系上也屬于行政機關,上述規定充分說明現行法授權檢察機關對行政機關執法行為直接進行監督方面邁出了現實中重要一步,也為檢察機關監督行政權提供了有力的法規基礎。

二、行政執法檢察監督的現狀剖析

（一）行政執法檢察監督的主要途徑

當前，行政執法檢察監督主要通過四個途徑得以實現：一是在刑事訴訟中，通過自偵和起訴相結合來實現對行政執法行為的監督。反貪、反瀆自偵部門通過立案查處行政執法不公背后的職務犯罪案件，督促有關行政執法部門規范執法行為；公訴部門通過起訴此類職務犯罪案件，懲治和震懾行政執法活動中的違法犯罪行為；二是對與刑事司法領域銜接的行政執法活動的監督。主要是指對行政執法機關移送案件行為的監督。對涉嫌犯罪的案件，當行政執法機關不移送到司法機關時，檢察機關可向行政執法機關發出檢察建議，監督其移送有關案件，依法追究犯罪分子刑事責任，糾正有罪不究、有案不移、以罰代刑的違法情形；三是行政訴訟中，在監督法院行政訴訟審判行為的同時，實現對行政機關的具體執法活動的監督。對于行政機關的錯誤行政，而在行政訴訟中法院又作出錯誤裁判，支持行政機關的錯誤決定的，檢察機關依法進行抗訴，既糾正法院的錯誤裁判，從而糾正行政部門的錯誤決定；四是對行政機關日常性執法活動的監督。此類監督方法主要有運用檢察建議監督行政機關正確履行職責。針對違法行政行為損害明確具體的行政相對人，或者損害了公共利益、弱勢群體的利益，但受損后果較輕，或可以彌補的行為，運用檢察建議的方式，監督行政責任主體糾正違法行政行為，停止侵權，消除侵害；督促、幫助行政機關積極履行職能，以監督人身份支持幫助提起行政訴訟。對于行政機關怠于行使職權或由于其不作為，造成國有資產流失的行為，我們不僅運用檢察建議手段，敦促行政機關積極履行職權，保護國有資產，而且對通過實施行政權不能有效保護國家財產的情況，根據實際需要，對行政機關提供法律支持或幫助，必要時，以監督人的身份支持參加訴訟；代表國家提起公益訴訟。對違法行政侵害國家利益和社會公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權的，代表國家提起公益訴訟。

（二）行政執法的檢察監督存在的缺陷及成因

1.線索匱乏導致行政執法的檢察監督存在盲區。監督信息缺乏，監督渠道不夠暢通，行政執法涉及面廣，數量宏大，檢察機關要從繁多的行政執法行為中有針對性地開展監督工作，其收集行政執法行為信息工作必不可少，但是，由于檢察機關與行政機關之間還未形成一套較為完善的監督協作機制，檢察機關了解、掌握行政執法信息不多，導致開展監督渠道空間狹窄。大量涉及公民人身、財產權利的行政許可、行政強制、行政處罰中出現諸多惡性事件得不到遏制，足可反映出檢察機關對行政執法監督信息缺乏和監督渠道不夠暢通的突出問題。實踐中，因涉嫌偽劣商品等犯罪而被行政處罰的案件數不勝數，而向檢察機關進行控告、舉報的卻微乎其微。其中原因除經濟利益驅使外，行政執法機關對相關法律規定的標準掌握不到位程序模糊，也是“以罰代刑”現象存在的本質所在。面對線索的匱乏，檢察機關只能依靠自己發現線索。眾所周知，檢察機關在刑事訴訟中發揮著重要的職能，繁重的工作又導致其難以分出足夠的人力、精力去深查行政執法行為的違法線索，導致行政執法的檢察監督出現盲區也就在所難免。

2.立法疏漏導致對行政執法的檢察監督能力先天不足。檢察機關作為國家的法律監督機關，對國家法律、法規的正確實施進行監督是其應有的權力和職責。刑事訴訟法非常明確、具體地規定了檢察機關在刑事訴訟中享有的職權，例如批捕權、公訴權、自偵案件立案、偵查權、檢察權、立案監督權、偵查活動監督權、對法庭審理的監督權、抗訴權、對監管機構監督權等各種權力。檢察機關進行刑事訴訟監督是憲法賦予的檢察權在刑事訴訟中的具體體現，由國家強制力作為后盾。而對行政執法的法律監督則由于立法上的不完善呈現出監督能力的先天不足。檢察機關作為法律監督機關，對行政執法機關監督的手段目前只有兩種，一是通過查辦行政執法人員職務犯罪案件來達到監督的目的，但此類案件從統計來看，因“以罰代刑”而受到查處的行政執法人員職務犯罪案件，如徇私舞弊不移交案件、玩忽職守、濫用職權、貪污受賄案件非常少，比例也小。二是根據 《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執法機關不移送司法機關時，檢察機關發現之后，可以實施立案監督，可以向行政執法機關發出檢察建議。但是發出的檢察建議不被采納時如何辦理沒有具體規定，檢察機關無法處置。在開展的立案監督專項行動中，檢察機關對行政執法機關的案件線索能否進行檢查？查到什么程度？行政執法機關有沒有義務配合？在不配合時又怎么辦？檢察機關如何建議行政執法機關移送涉嫌犯罪案件？諸如此類問題，法律沒有明確規定，也沒有嚴格的程序，檢察機關主要通過加強與有關行政執法部門的聯系、達成共識、簽訂會議紀要等形式來開展監督工作，難以取得檢察監督應有的效果。而對行政執法的監督。

3.保障缺位導致行政執法的檢察監督難以落實。國務院 《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十二條規定，檢察機關對涉嫌犯罪的案件，在行政執法機關不移送時，可以提出“檢察建議”，提出建議的前提，還必須是涉嫌犯罪的案件線索。從現實情況分析，經濟領域犯罪案件法律規定的構成犯罪的數額標準一般較高，而行政執法機關在一次活動中查獲和發現的當事人的涉案物品（犯罪對象）則很難達到犯罪的數額和標準。其實很多犯罪不可能就存在這一次，很有可能有窩點或進行多次犯罪活動，行政機關如果不經過深挖細查很難發現，檢察機關也由于人力、物力等原因無法對案件進行再查，這些復雜情況令檢察機關對行政執法的檢察監督舉步維艱，難以落實。

三、行政執法檢察監督的機制構建

第一，與行政執法機關共建行政執法信息庫與行政執法統一投訴舉報窗口，建立監督平臺。我國的主要行政法如行政處罰法、行政許可法、行政復議法等均規定了行政公開原則，政府行政信息公開是檢察機關獲得行政執法信息的制度保障。檢察機關是我國唯一的法律監督機關，當然有權力監督行政機關的執法行為，并對違法的行政執法行為進行追究。建立行政執法信息庫是檢察機關立足法律監督本位、有效實現檢察權，實施對行政執法檢察監督的平臺和基礎。通過對行政執法信息的篩選、分析，幫助行政執法機關甄別違法犯罪案件，有助于提高檢察機關法律監督的能力，同時也有助于填補因案件線索匱乏導致的行政執法檢察監督的盲區，得以建立職務犯罪懲罰預防的長效機制。

第二，建立案件移送與備案制度，加強檢察機關對案件進展的跟蹤監督。行政執法機關在行政執法中，對符合刑事追訴標準、涉嫌經濟犯罪的案件，在向公安機關移送的同時應報送同級檢察機關備案；對于已作出行政處罰但事后發現該案涉嫌犯罪的，行政執法機關應自發現之日起三日內或于作出行政處罰之日起十日內向同級公安機關移送，同時向檢察機關抄送《行政處罰決定書》副本。現場查獲的涉案貨值、案件的數額或其他情節明顯達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，應當立即移送公安機關立案查處，并報檢察機關備案。對于行政執法機關不移送涉嫌犯罪的案件,有關單位、個人舉報或者群眾反映強烈的，檢察機關應當有權介入行政執法機關的執法活動，向行政執法機關查詢案件情況。人民檢察院發現行政機關對涉嫌犯罪案件“以罰代刑”，沒有移送的，應當向該行政執法機關發送《移送涉嫌犯罪案件通知書》，行政執法機關應當在接到通知后三日內將案件移送公安機關，公安機關應當將立案情況向人民檢察院備案。同時，作為配套措施，應當賦予檢察機關對行政執法機關和公安機關的案卷調閱權，以確保檢察機關能夠及時了解行政執法機關或者公安機關掌握了哪些證據以及做出的處理是否得當，防止證據滅失，便于對相關人員的瀆職犯罪進行調查。

第三，賦予檢察機關對拒絕移送刑事案件的行政執法人員的處分建議權和刑事追究權。檢察機關對行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件,或者明知違法行為構成犯罪而故意作為一般行政違法行為對行為人先行適用了行政處罰的,有權要求或責令行政執法機關將案件移送司法機關作為刑事案件予以立案。行政執法機關拒絕移送的,可建議監察部門或上級行政機關對不移送案件的行政機關主管人員和直接責任人員予以行政處分,并更換辦案人員。有關行政機關在接到處分建議后,應當限期啟動處分程序,并將處理結果及時反饋檢察機關。發現行政執法人員涉嫌職務犯罪的,要及時立案查處,追究其刑事責任。

第四，檢察機關應當介入行政訴訟，支持行政相對人起訴或者提起行政公益訴訟。檢察機關能否支持受到違法行政行為侵害的行政相對人提起行政訴訟，我國行政訴訟法并未規定。行政權具有天生的侵略性與強制性，行政相對人的合法權益收到違法行政行為侵害時，往往不敢起訴、無力起訴，導致合法權益得不到有效的救濟。最高人民檢察院《關于加強民事行政檢察工作若干問題的意見》中要求:積極穩妥地開展支持起訴工作。對侵害國家利益、社會公共利益的案件，支持有起訴權的當事人向人民法院提起民事、行政訴訟。該意見使得檢察機關介入行政訴訟、支持行政相對人起訴具有了法律依據，支持行政相對人起訴的必要性與可行性也得以彰顯。

我國現行法律沒有規定檢察機關可以提起行政公益訴訟，但是很多受行政執法權影響的社會公共利益所指向的對象大多為公共物品，當這些公共物品受到破壞時，哪些人可以對此主張權利以及權利受侵害的程度和范圍有多大等問題很難明確。在此情況下，要確定原告資格非常困難，即使原告資格能夠確定，根據經濟人假設理論，當事人從自己的成本收益考慮，許多人也會選擇放棄訴訟。因此，如果固守原有的行政訴訟要件，會放縱很多的行政行為，造成社會公共利益的損害。據此，必須有一個公共利益的代表者作為原告對違法的環境行政行為提起訴訟。我國的非政府組織并不十分發達，這對一部分受害對象廣泛的行政行為的監督和救濟制度明顯缺位，而作為國家法律監督機關與唯一公訴機關的檢察機關，具有提起行政公益訴訟的天然優勢和現實基礎。因此，賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力，實際上是檢察機關法律監督途徑的拓寬和對行政檢察監督權的具體化,有利于憲法、行政法有關規定的進一步貫徹落實,也是強化檢察機關法律監督的有效途徑。如此，如果行政主體不依法履行職責,執法不嚴??違法不究,檢察機關應當以政府機關為被告提起行政公訴.要求其履行法定的職責,以及要求行政賠償。

第五，完善立法，增強行政執法檢察監督的法律保障。完善立法是解決對行政執法機關監督不力的根本方法。國家或地方人大應盡快完善立法、及早制定和完善有關落實檢察監督權實施的具體法律法規。按照“公權無法律授權不可為”的司法準則，只有制定了相關的法律法規，檢察機關對行政執法機關的檢察監督才有法律依據，才不再僅僅是依靠黨委或政府建立的聯系制度或者協商制度來完成任務，檢察工作的開展才更有力度。

立法應當明確檢察機關對行政執法進行監督的界限和范圍。檢察監督不是萬能的，不可能對一切行政執法行為都進行監督。首先，檢察機關監督的是行政執法機關針對外部公民、法人等行政相對人的具體行政行為，而不是行政執法機關內部的行政行為和抽象的行政行為。其次，檢察機關監督的是行政機關行政執法中涉及的其工作人員貪污受賄、瀆職及涉嫌犯罪案件的處理行為，而不是其他的執法行為。

進一步完善信息公開的相關法律規定。行政執法信息原則上應當向監督機關公開，由于現有法律的缺陷，使得這種公開常常難以實現。應當將涉及人民群眾切身利益的行政執法行為尤其是行政審批、資源配置、行政執法環節的行政執法行為予以立法規范，以保障行政執法信息向檢察機關公開。與此同時，應當加大行政執法檢察監督的宣傳力度，廣泛宣傳檢察機關對行政執法的法律監督職能，進一步深化檢務公開，增強行政執法檢察監督的社會效果。

第六，建立行政執法檢察室或派駐檢察員制度。檢察機關要與重點行業、熱點部門和案件發生較多的行政執法機關協商設立檢察室或派駐檢察員，通過協商確定檢察室或派駐檢察員工作程序、范圍、運作方式等，使檢察干警通過實時監督，參與相關活動，確保法律監督工作落實到位。

第七，參照檢察機關參與重大安全事故調查的工作模式，對重大行政執法案件建立適時介入制度。檢察機關和行政機關通過建立制度加以確定，行政執法機關在開展重大執法活動時提請檢察機關介入，以最大限度地減少或杜絕瀆職侵權案件的發生。