政府投資項目宜實行代建制

□ 文/闕青

近年來，松陽縣政府投資項目逐漸增多，投資額一路攀升，2011年達到6.42億元。在項目管理上，政府投資項目多數采用“自建制”形式，暴露出不少問題，如：建設單位項目管理力量薄弱，缺乏專業項目管理人員，導致項目前期工作、工程質量控制、工期控制以及投資控制等方面難以達到專業化標準；“三超”現象嚴重，不少項目在實施后期會以各種理由要求追加概算，很多項目建設單位會在國家規定的10%限額內做文章，少數項目甚至就是“釣魚工程”；建用合一的體制缺乏有效的監管機制，容易滋生腐敗。

基于“自建制”難以克服的弊端，國務院早在2004年發布的《關于投資體制改革的決定》中就明確指出，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。《浙江省政府投資項目管理辦法》也明確提出政府投資項目推行代建制，并于2004年印發了《浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定》。如今全省發達地區的政府投資項目實行代建制已很普遍，麗水市各縣（市、區）也多有開展。政府投資項目代建制作為解決上述問題的一劑良藥在各縣（市、區）正逐步推開。

代建制是指將項目建設人與使用人分離，由項目出資人通過市場化手段委托給有相應資質的專業工程管理公司或具備相應工程管理能力的機構（簡稱代建單位），代理投資人對項目可研、招投標、勘測設計、施工、采購、監理等建設全過程或分階段實施管理，項目竣工后交付使用人的項目建設管理模式。這是一種項目建設管理的新制度，其核心是為了實現“投資、建設、管理、使用”彼此分離、互相制約的目標，其關鍵是通過公開競爭機制選擇具有專業素質的代建單位，用經濟合同以及法律手段來約束代建單位執行代建合同約定的代建任務。

實行代建制的建設項目在代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。代建項目實行履約擔保制度，具體履約保證金額根據項目行業特點在項目招標文件中確定。代建單位負責建設的項目如果投資額超過合同的規定，其超出部分要由代建單位承擔，同樣節省的投資則按合同約定的比例由雙方分成。

與“自建制”相比，代建制具有明顯的優勢：實行代建制后，政府對代建制項目主要把握產業政策和宏觀決策，項目具體實施依靠市場機制管理，從而有助于規范政府投資項目管理行為。實施代建制后，建設方與承包商、供應商的直接接觸被壓縮到了最低限度，其職務犯罪的機率也就相應降低了，有助于遏制腐敗。由于實施代建制，節約有獎，建設者將對建設資金精打細算，從而可提高投資效益。此外，還能有效抑制“三超”（超投資、超規模、超標準）和拖欠工程款現象。而對于欠發達地區來說，政府投資項目由于涉及面廣、項目種類多，不可能也沒有必要在所有涉及項目建設的單位配備項目建設管理專業人才，因而最需要也最適合實行代建制。

作為欠發達地區的松陽縣，目前已有不少專業從事項目管理的企業單位。雖還沒有一家從事項目建設管理的單位具備代建條件，但這并不表示松陽沒有條件推行這項制度。就國有公司而言，目前存在的主要困難有：一是依附于相關行業主管局，沒有獨立經營權，更多的職能是資產運作，人、財、物均由行業主管局控制；二是項目管理技術人員缺乏，沒有能力承擔更多的項目管理任務。但只要解決好上述困難，通過適當變通，也可以承擔一定的代建任務。

推行政府項目管理“代建制”，首先要加強宣傳，充分認識“代建制”在項目管理中的巨大作用，認識到推行“代建制”是政府投資體制改革進一步深化的必然趨勢。其次要按項目性質和規模分類逐步推行，對于建設規模比較大的項目，如概算投資3000萬元以上，可以公開招標，委托具有資質的代建單位進行代建；對于規模比較小的項目，可以根據項目性質指定現有國有項目管理公司代建；除建設、交通、水利、教育、經貿、園區等部門以外的政府投資項目，一般不宜再采用“自建制”形式建設項目，國有項目管理公司按規定標準收取代建費，即先實行“縣內代建”，待取得經驗和條件成熟后，再逐步推廣。

同時，要賦予國有項目管理公司一定經營自主權，允許公司自行用人、自行招聘項目管理人員，自行確定內部利益分配，鼓勵公司承接政府投資項目建設管理。鼓勵縣內企業獲取代建資質；在條件成熟時，鼓勵國有項目管理公司改制走向社會，成為獨立的項目管理公司，切實使代建單位企業化。