國外先進食品監管模式給我們的啟示

文/劉少偉

以前是擔心不夠吃，然后是擔心不夠營養，而如今，人們最擔心的是食品安全問題。近年來，各種食品安全問題陸續出現——三聚氰胺“毒奶粉”、“毒餃子”、漂白開心果、地溝油事件等等。

食品安全關系到廣大人民群眾的身體健康和生命安全，關系到經濟的健康發展和社會穩定，它已成為衡量人民生活質量、社會管理水平和國家法制建設的一個重要方面。如何降低食品安全風險？為了讓人們吃上放心安全的食品，除了相關企業的誠信，食品監管部門的責任也很重大。為此，我們對發達國家和地區的食品監管模式與我國的進行了比對研究，從中得到了一些啟示。

一、國外主要先進食品監管模式

1.美國——健全法律體系加強政府責任

美國的食品監管由多部門共同負責，主要有3個，一是食品和藥品管理局（FDA），其主要負責除肉類和家禽產品以外的美國國內和進口的食品安全；二是農業部（USDA），其主要負責肉類、家禽及相關產品和蛋類加工產品的監管；三是國家環境保護署（EPA），它主要監管飲用水和殺蟲劑。此外，美國商業部、財政部和聯邦貿易委員會等也不同程度地承擔了對食品安全的監管職能。為了加強各機構之間的協調與配合，美國還先后成立了“食品傳染疾病發生反應協調組”和總統食品安全委員會。

美國食品質量安全體系的特征是：總統（政府）、國會及法院3個部門權力相互分離與制約，制訂決議透明度高、科學嚴謹及高公眾參與度。這個體系遵循以下原則：

①只有安全衛生的食品才可以在市場上銷售；

②食品質量安全方面的協調決策建立在科學基礎上；

③政府負有強制責任，要求廠商、銷售商、進口商及其他人遵守；

④協調過程對公眾是透明且可以參與的。

在美國，法規在一切領域處于至高無上的地位，具有基礎性和本源性的特點。標準必須嚴格遵守有關法律法規，在內容上絕不能與法律法規相沖突。科學的食品安全風險分析是制定美國食品安全政策的基礎。在美國食品質量安全法令、法律和政策制定過程中應用了預防方法；對于標準的研究與制定工作也非常重視，不斷制定與完善食品安全標準。把基于健康保護為目的的食品安全標準作為標準化戰略的重點領域。這些標準既包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，也包括對食品中不同化學殘留容許量的具體限制，既包括對產品本身的標準規定，也包括對加工操作規程標準的規定，具有很強的可操作性和檢驗性。

2.歐盟——基本原則制定與嚴格評審相結合

盡管歐共體自成立起就一直關注食品安全，但近年來食品危害事件仍不時發生，特別是瘋牛病事件嚴重影響了消費者的信心。20世紀90年代的歐洲食品質量安全制度已不再能滿足社會的安全需要。

為恢復消費者對食品安全的信心，歐盟正試圖建立新的、有效的食品質量安全體系。歐盟于2000年公布了《歐盟食物安全白皮書》，并于2002年年初正式成立了歐洲食品質量安全管理局（EFSA），頒布了第178/2002/EC號指令，其規定了食品安全法規的基本原則、要求以及與食品安全有關的事項和程序。FSA由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和8個專門科學小組構成。依據獨立性、科學性和透明性原則，該權威機構以最先進的科學為指導，獨立于工業和政治利益，向社會公開嚴格評審的全過程。目前，歐盟食品質量安全監控政策的制定主要依據有：《歐盟食品法》、歐盟食品安全權威機構的工作及新的官方監控方法。在這里，協調標準、白皮書、指令和法律都是歐盟頒布的，白皮書只代表歐盟的立場，不需要強制執行，而納入指令的協調標準、指令和法律在歐盟范圍內都是強制執行的。

食品法以控制“從農田到餐桌”全過程為基礎，包括普通動物飼養方法、動物健康與保健、污染物和農藥殘留、新型食品、添加劑、包裝、輻射、飼料生產、農場主和食品生產者的責任以及各種農田措施。

3.日本——資金高投入與先進科技支撐

日本食品質量安全立法主要有5個方面：食品質量衛生、農產品質量、投入品（農藥、獸藥、飼料添加劑等）質量、動物防疫和植物保護。

日本食品質量安全標準分兩大類：一是食品質量標準；二是安全衛生標準，其包括動植物疫病和有毒有害物質殘留等。食品產品認證是國際上通行的對食品進行評價的方法，同時它也成為許多國家的政府和機構用來對食品產品質量和安全進行調控和管理的重要手段。在日本，食品質量安全認證和危害分析與關鍵控制點（HACCP）體系認證已成為對食品質量安全管理的重要手段，并普遍為消費者所接受。日本對進口食品實行進口食品企業注冊和檢驗檢疫制度。

日本的食品質量安全管理所需要的費用均列入政府財政預算中，尤其是檢驗檢疫經費一律根據當年計劃由財政部門足額予以解決。因此，日本食品質量安全檢測機構儀器設備精度高、門類全、配備齊，適合大批量、多項目、高精度和高速度檢驗的需要。其檢驗技術人員專業素質高，他們的開支也統一納入政府財政預算。2001年，日本政府僅撥給農林水產消費技術中心的經費就達49億日元（動植物防疫、植物病防治費用另有撥款）。

二、我國食品安全監管

1.明確食品安全監管體制

明確食品監管體制有利于各司其職，將對改善食品安全狀況發揮積極作用。為此2009年出臺的《中華人民共和國食品安全法》 （以下簡稱《食品安全法》）從3個方面進一步明確了食品安全監管體制：對實行分段監管各部門明確具體的職責；在分段監管基礎上，國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作；進一步加強地方政府及其有關部門的監管職責。

2.確立安全風險評估制度

將食品安全風險評估結果作為制定食品安全標準和政策的科學依據，已成為許多國家的普遍做法。食品安全風險監測獲得的信息，則是食品安全風險評估的重要依據之一。

《食品安全法》明確規定國家應建立食品安全風險監測制度，由國務院衛生部門會同其他有關部門制定、實施國家食品安全風險監測計劃；明確規定國家應建立食品安全風險評估制度等。

3.強化經營者的社會責任

據統計，我國有食品生產加工企業、食品經營企業近80萬家，這還不包括200多萬家個體工商戶。為了從制度上保證食品生產經營者成為食品安全的第一責任人，《食品安全法》除規定了食品生產經營許可、食品生產經營者安全信用檔案等制度外，還確立了不安全食品召回和停止經營等一系列法律制度；對可能具有較高程度安全風險的食品，應及時提出食品安全風險警示，并予以公布等。

4.有效處置食品安全事故

食品安全事故危害人民群眾生命健康，若不能及時有效處置，會導致危害結果擴大。為此，《食品安全法》對食品安全事故處置機制做了具體明確的規定，主要包括3個方面的制度：針對如何應對日常監管中發現食品安全事故，或接到有關食品安全事故舉報的報告制度；如何在食品安全事故的報告后，會同有關監管部門進行調查處理，采取措施，防止和減輕事故危害的事故處置制度；發生重大食品安全事故的責任追究制度。

5.確立了懲罰性賠償制度

《食品安全法》對用非食品原料生產食品，或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質，或者用回收食品做原料生產食品，生產經營營養成分不符合食品安全標準的專供嬰幼兒和其他特定人群的主輔食品等嚴重的違法行為，用了超過10個條款詳細規定了相關的刑事、行政和民事責任。

在民事責任方面，該法突破目前我國民事損害賠償的理念，確立了懲罰性賠償制度。生產不符合食品安全標準的食品，或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產者或者銷售者要求支付價款10倍的賠償金等。

三、歐美國家食品安全監管對我們的啟示

我國雖然有保障食品安全的《食品安全法》、《產品質量法》和《農產品質量安全法》等，但這些法律對食品質量與安全的有些方面僅做了一些概要性規定，部分法律和法規條文過于籠統，覆蓋面窄，沒能充分反映新形勢下消費者對食品安全的要求。借鑒發達國家的食品監管模式，將有助于我國食品安全整體水平的提升。

1.健全食品安全信息與檢測系統

我國食品相關的數據信息、監測評價資料較為缺乏，且零星散亂，不夠系統。在微生物造成的食源性危害方面，美國疾病預防控制中心（CDC）通過主動監測網絡對其進行監測和評價。目前我國尚缺乏定點主動監測網絡，沒有對引起中毒事件中常見的重要致病菌的危險性進行評價。

因此，有必要建立食品安全信息與監測體系，系統、全面地收集、整理有關食品安全方面的信息資料，并建立完善的國家食品安全信息與監測網絡體系。

2.加大食品安全檢測經費的投入

我國的食品監管體系在檢測方面，尤其是中西部地區存在著檢測能力弱、檢驗設備落后和專業化程度低等問題。因此，應加強食品安全檢測能力建設，提高檢測機構的實驗室條件和人員水平、標準物質的質量和參照標準水平。檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享發展；要跟蹤國際食品檢測技術發展，加強研究，建立檢測信息管理網絡，形成多部門有機配合和共享的檢測網絡體系；改變食品安全檢測以政府機構為主的做法，在加強企業自檢和以行業監測為代表的中介組織監測的同時，總體還應加大檢測經費的投資力度。

3.建立食品安全風險分析與預警機制

食品安全風險監測、風險評估與預警工作基礎薄弱，對食源性疾病、食品污染和食品中有害因素的風險監測與評估尚處于起步階段，各地工作開展不平衡，與《食品安全法》確定的實施風險監測與評估制度還有較大差距。例如：我國目前所掌握的科學數據尚不充分；真正落實HACCP體系的食品企業不多，缺少覆蓋全行業的HACCP指導原則和評價標準。因此，必須建立健全我國的食品安全風險分析與預警機制，主動、有計劃和全方位地防范食品安全事故的發生，保障食品安全。

4.健全食品標準與法律法規體系

雖然頒布了《食品安全法》，但目前配套法規、規章滯后的問題仍然比較突出，不能滿足監管工作的需要。例如關于保健食品監管方面的法規至今沒有出臺；我國食品安全標準數量少，有些指標粗，標齡過長，缺乏科學性與可操作性，與國際標準存在較大差距；有些指標缺少風險評估依據，標準之間存在交叉、重復甚至矛盾；食品安全標準制定和整合工作涉及部門眾多、領域廣泛，工作難度較大。

因此，有必要整合法律法規中有關食品安全與監管的內容，減少和避免立法和執法上的沖突，清理和規范與時代發展不適應的法律法規、安全標準等，增強制定法律法規的科學性與透明度。在制定具體的食品安全法規與政策時，我國也應提倡公眾廣泛參與，聽取并采納食品企業、消費者的合理建議，加強國際交流，參照國際法律法規及標準，加緊與國際接軌的步伐。

5.建立統一高效的食品安全監管體制

我國現階段實行的是分段監管為主，品種監管為輔的監管模式。這種監管模式雖然較之前的模式有一定的改進，但是現階段的這種機構設置仍舊有很大的弊端。首先，各監管部門責任不清，直接導致監管空白地帶的存在，并且一旦有食品安全惡性事件的發生，各部門仍是相互推諉；其次，各部門之間職能交叉；再次，中央與地方并未形成真正的監管合力。

為此，我們要借鑒美國的以類別為主劃分的分散監管模式，應建立有關食品安全的部門信息共享機制和工作磋商機制，對于部門職責交叉之處要進行重新分工，對無人監管的真空地帶明確責任主體，加強各部門之間的協調，強化中央與地方的政令暢通，實現從“農田到餐桌”的全程監管。這樣的改革，既能夠整合各個部門食品監管資源，又不會大動干戈進行機構的重組，能在節約行政資源的基礎上，完成監管機構職責的科學分配，最終達到對食品安全的有效監管，增加消費者對政府的信任。

6.完善食品安全監管制度

通過多部門聯合行政執法以及行業自律和社會監督，從田間、生產、流通及銷售各環節控制食品的污染，加大對涉及食品安全事件責任企業和責任人的懲罰和打擊力度，健全市場管理和食品生產許可證、產品市場準入制度和不安全食品的強制召回制度以及司法懲罰制度。

7.優化食品生產模式

由于我國農業生產以及食品加工、流通環節都不同程度地存在小型、分散的格局，使得我國食品安全管理工作更加復雜。加強我國的食品安全管理從根本上來說是要提高生產力的發展水平，推進農業生產、食品加工、流通的規模化、標準化和現代化。

8.強化企業誠信和食品安全知識的宣傳

要以加強食品生產經營企業信用建設為核心，增強行業的自律意識和企業的道德良知，強化企業第一責任主體意識和社會責任感。應重視對消費者的宣傳教育和安全知識培訓，提高其食品安全意識，關注食品的“現時”及“潛在”的危害，提高其自我保護的技能，引導成熟的市場需求和消費導向，讓公眾自覺參與社會監督管理。

9.加重監管機構及政府的責任

從以往發生的食品安全事件來看，監管部門失職問題比較嚴重。因此，必須加重政府和相應的監管機關的責任以完善我國監管制約機制。這個監管責任的制度不僅僅包括行政責任還應該包括法律責任等。