《中國21世紀議程》：迎接挑戰的戰略抉擇與實踐探索*

王偉中

（中華人民共和國科學技術部 北京 100862）

1992年，聯合國在巴西里約熱內盧召開了具有里程碑意義的“環境與發展大會”，這是世界歷史上有著深遠影響的重大事件，大會倡導的可持續發展理念標志著人類發展觀的根本轉變，是工業革命以來對人類影響最深、最廣的一場變革。中國作為世界最大的發展中國家，一直積極地推動這場歷史性的變革，投身于全球可持續發展行動，為保護“我們共同的家園”進行著不懈的努力。中國伴隨著全球可持續發展戰略行動經歷了20年的探索和實踐，取得了舉世矚目的成就。今年是聯合國環發大會召開20周年，聯合國將在里約熱內盧召開可持續發展大會，大會將成為繼1992年聯合國環發大會和2002年世界可持續發展首腦會議之后，全球可持續發展領域的又一次大規模、高級別的盛會。圍繞“可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟”、“可持續發展的機制框架”兩大主題，大會將評估全球可持續發展取得的進展、存在的差距，積極應對新挑戰，并努力推動形成新的政治承諾。筆者有幸參加了我國籌備1992年聯合國環發大會的相關工作和2002年世界可持續發展首腦峰會，參與了《中國21世紀議程》的制定與實施。在“里約+20”即將到來之際，本文將回顧20年來《中國21世紀議程》的實施進展，分析在全球化背景下深入推進中國可持續發展面臨的新形勢和新挑戰，并就進一步實施可持續發展戰略提出幾點建議。

1 《中國21世紀議程》產生的背景

1.1 1992年《21世紀議程》的提出，標志著人類發展理念與方式的歷史性轉變

工業革命以來，人口劇增、資源過度消耗、環境污染、生態破壞等區域、全球性問題日益突出，對人類的生存和發展構成威脅。從20世紀60年代人類開始對日益嚴重的環境問題進行理性反思。《寂靜的春天》、《增長的極限》、《人類環境宣言》等重要報告，有力地喚醒了人類的環保意識。但此后的20年，各國在處理環境問題方面仍就環境論環境，沒有妥善處理發展與環境的關系，全球環境惡化的趨勢沒有得到有效抑制，反而還在不斷加劇。1987年，世界環境與發展委員會發表了著名的報告《我們共同的未來》，首次定義了“可持續發展”的概念，它標志著人類開始從對環境問題的思考轉變為對發展方式的反思。1992年，聯合國環發大會召開，會議通過了《里約宣言》、《21世紀議程》等重要文件，把可持續發展理念轉化為具體的行動指南。《21世紀議程》制定了全球實施可持續發展的目標和行動計劃，首次把和平、發展和保護環境看成是一個互相依存、不可分割的整體，強調世界各國應在環境與發展領域加強合作，建立一種新的、公平的全球伙伴關系，走一條環保與發展相結合的道路。《21世紀議程》的制定與實施，也標志著人類發展理念與方式的歷史性轉變，聯合國《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《防治荒漠化公約》成為推動全球可持續發展行動的重要方面。

1.2 以發展為核心，走可持續發展之路是中國必然的戰略選擇

改革開放之初，鄧小平同志提出“發展是硬道理”，把發展擺到了國家戰略的核心，堅持以經濟建設為中心，推動了中國經濟的持續快速發展，以最短的時間解決了10億人的溫飽問題，取得了舉世矚目的成就。中國在發展過程中也遇到了環境與發展相矛盾的世界性難題。與發達國家相比，中國各種環境問題集中顯現，社會發展滯后于經濟發展，由于人口多、底子薄，人均擁有的水、礦產等資源相對較少，中國很快意識到必須跨越發達國家走過的“先污染、后治理”的老路，探索新的發展模式。另一方面，作為后發展國家，中國不具備發達國家在工業化、現代化過程中獲取全球資源的優勢，必須以自身最小的資源環境代價參與全球競爭，實現長遠發展，需要尋求一條使自然、經濟、社會復合系統持續、穩定、健康，兼顧當代人和子孫后代利益的發展道路，即可持續發展之路，走可持續發展的道路是中國發展戰略的必然選擇。為實施可持續發展戰略，聯合國環發大會召開后，在國務院的領導下，原國家科委、原國家計委會同50多個部門，組織300多名專家啟動了《中國21世紀議程》的制定工作，歷時兩年，于1994年3月經國務院常務會議審議通過并發布了全球第一個國家級議程 《中國21世紀議程——中國人口、環境與發展白皮書》，制定了中國跨世紀的可持續發展總體戰略、目標、政策和措施。《中國21世紀議程》所確立的可持續發展目標體現了中國國情和發展中國家的特點，兼顧了發展的近期和遠期目標，充分體現了經濟、社會發展與人口、資源、環境的協調。中國走可持續發展道路是立足國情的戰略選擇之舉，是順應世界發展潮流之舉。

1.3 在經濟全球化進程中，走可持續發展之路體現了負責任大國形象

20世紀80年代，在中國進行改革開放的同時，世界經濟正呈現快速全球化的趨勢。經濟全球化把中國的經濟發展與世界經濟緊密相連，中國以自身有限的資源環境條件承接了國際產業的轉移，承擔了“世界工廠”的角色。隨著全球化的不斷深入和發展，在全球資源環境問題日益嚴重的背景下，中國必須站在全人類的角度，以更積極、更開放的姿態參與全球可持續發展合作。20世紀90年代的中國仍處在工業化和城市化的初期，人均GDP僅為全球平均水平的1/10。與發達國家相比，中國實施可持續發展的物質基礎條件差距大，經濟發展任務又十分艱巨，即便如此，中國主動落實里約精神，成為世界上第一個制定和實施《21世紀議程》的國家。作為一個人口最多的發展中大國，中國走可持續發展之路，克服困難、付出了巨大努力，既是自身發展的需求也是對世界的貢獻。正像時任聯合國開發計劃署署長斯佩思指出的：“中國在推動全球《21世紀議程》實施中發揮了旗艦作用。”

2 20年來中國可持續發展的積極探索與實踐

走可持續發展道路，世界上無經驗可循。《中國21世紀議程》的制定與實施，標志著中國開啟了可持續發展之路的探索與實踐。

2.1 堅持理念創新，不斷豐富和發展中國特色的可持續發展理論體系

《中國21世紀議程》制定后，根據世情和國情，中共十四屆五中全會提出實現“九五”計劃和2010年遠景目標，關鍵是要實現兩個根本性的轉變，即經濟體制“由傳統的計劃體制向社會主義市場體制轉變，經濟增長方式由粗放型向集約型轉變”，并提出了全面實施科教興國戰略和可持續發展戰略。進入新世紀，面對國際上信息化、經濟全球化的大趨勢和我國工業化快速發展的現實，中共十六大提出走“科技含量高、經濟效益好、資源消耗低、環境污染少、人力資源得到充分發揮的新型工業化道路”。中共十六屆五中全會進一步提出加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展和人口、資源、環境相協調。隨著發展中呈現的一系列新的階段性特征，中共十七大提出全面落實科學發展觀，即“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展”，從強調“轉變經濟增長方式”變為強調“轉變經濟發展方式”。科學發展觀的提出，系統地回答了實現什么樣的發展，怎樣發展，靠誰發展，為誰發展和發展成果由誰共享等重大問題，從政治高度和科學的角度為我國實現可持續發展描繪了藍圖，指明了方向。

2.2 堅持宏觀調控，努力解決短期利益與長期利益、局部利益與整體利益的協調問題

為了切實轉入可持續發展的軌道，我國充分發揮社會主義制度宏觀調控能力和集中力量辦大事的優勢，著眼長遠和大局，大力加強結構調整，切實推進生產方式轉變。“九五”時期，開始研究把《中國21世紀議程》納入國民經濟與社會發展計劃中。“十五”以來，陸續實施了一系列強有力的宏觀調控措施，如關閉“五小”、實施極為嚴厲的土地和水資源等管理制度、制定約束性的環境保護與節能減排指標、強制淘汰落后產能等。其中，僅“十一五”期間強制關停7210萬千瓦小火電機組、淘汰了近4億噸落后煉鋼和水泥產能。進入“十二五”，國家除繼續制定約束性的環境保護和節能減排指標外，將GDP增速調整為年均7%，并加快實施主體功能區戰略等一批關系可持續發展全局的戰略措施。我國持續實施30多年的計劃生育政策累計少生4億人，對全球人口與資源環境相協調做出了巨大貢獻。

2.3 堅持能力建設，為可持續發展提供保障

環發大會后不久，國務院專門成立了制定《中國21世紀議程》領導小組（2001年更改為推進可持續發展戰略領導小組）。成立中國21世紀議程管理中心，具體承擔推進《中國21世紀議程》實施的日常管理工作。為提高可持續發展能力，開展了領導干部和公眾的可持續發展宣傳培訓，“十一五”期間，僅中國科協組織的主題科普活動就達123萬次，參與公眾超過9億人次，增強了公眾的可持續發展意識。在體制機制方面，不斷建立健全資源節約與環境保護的法律法規，實施環保產品認證制度，建立節能減排責任制，實行環保一票否決制等符合可持續發展目標的考核體系。國家高度重視科技進步和自主創新，從“九五”開始就在國家科技計劃中不斷增加資源開發與節約利用、生態環境保護等領域的研發投入，制定并發布《可持續發展科技綱要（2001—2010）》，在新能源、節能環保等領域突破了一大批核心技術，是世界上水電、風電裝機和太陽能熱水器集熱面積最大的國家。在防災減災方面，不斷強化防災抗災基礎能力、完善災害應急管理體系，有效地應對了南方冰凍、長江洪澇、汶川大地震、玉樹地震、西南地區特大干旱等重大自然災害，防災減災能力大幅度提升。在試點示范方面，組織開展了可持續發展實驗區建設工作。近年來，又陸續開展了“循環經濟試點”、“低碳城市”、“低碳交通”、“生態示范區”、“‘兩型社會’綜合配套改革試驗區”等試點示范工作，形成了一系列創新性的、符合區域和行業特點的可持續發展模式和機制。在國際合作方面，先后推出兩批國際合作優先項目計劃，以開放、合作、共贏的姿態，廣泛吸引國外政府、企業和研發機構參與中國的可持續發展建設。

總之，過去20年是中國改革開放步伐最快的20年，是經濟社會發展最快的20年，是成功應對國內外一系列重大風險和挑戰的20年，也是中國可持續發展積極探索的20年。在這20年里，我們大力推進可持續發展戰略的實施，在可持續發展的三大支柱方面都取得了積極的進展。例如，在經濟發展方面，GDP總量從全球第11位躍升至第2位，脫貧人口占全球脫貧人口的近2/3；在社會進步方面，城鎮化率由26.41%提高到49.95%，覆蓋城鄉的基本社會保障制度逐步完善，全面普及了九年制義務教育；在生態環境保護方面，單位GDP能耗降低了44.8%（按1992年不變價格計算），單位GDP水資源消耗下降了80.3%（按1992年不變價格計算），森林覆蓋率由12.98%增加到20.36%。

3 新時期中國可持續發展面臨的挑戰

20年來，雖然國際社會為促進可持續發展付出了努力，但是全球可持續發展依然面臨嚴峻的挑戰。2011年全球人口已經超過了70億，其中超過10億人口沒有擺脫貧困，將近2/3的國家還沒有完成工業化、現代化過程，人類生存與發展的剛性需求對地球資源與環境的壓力還將繼續加大。此外，相比20年之前，糧食安全、能源資源安全、環境風險、氣候變化、公共衛生安全、重大自然災害、全球公平、貧富差距等全球性問題仍然突出。與此同時，發達國家兌現自身承諾意愿下降與執行意愿不足等因素進一步加劇了這些全球性問題的壓力。在這一系列全球性問題的背景下，中國未來的可持續發展還將面臨新的挑戰。

3.1 中國的發展任務依然十分艱巨

盡管中國GDP總量已躍升至全球第二位，但中國作為發展中國家的典型特征十分明顯，發展的任務依然十分艱巨。中國人均GDP仍排在全球百位左右，根據世界銀行2009年統計數據，人均GDP不及全球平均的1/2和發達國家的1/10；我國還有貧困人口1.28億，且大多生活在自然條件較差的區域，消除貧困任務仍然艱巨；經濟發展過度依賴投資和出口拉動，內需與消費性需求薄弱的局面沒有根本扭轉；重化工業比重偏高、服務業發展滯后、農業基礎薄弱，以低端價值鏈為主要特征的產業結構沒有根本轉變；以企業為主體的技術創新體系仍未真正建立起來。中國覆蓋全社會的社會保障體系剛剛建立，其中城鎮基本養老和農村新型養老保險覆蓋的人口在2010年僅為38.4%和15.3%，保障水平還較低。勞動力的技能素質偏低，農村勞動力的轉移就業壓力較大。

3.2 中國自然資源與環境對發展呈現剛性約束

中國占52%的國土面積是干旱、半干旱地區，自然環境脆弱。淡水、石油、鐵礦石等重要資源的人均賦存量僅為全球平均值的28%、7.7%和17%，而且大部分自然資源、能源主要分布在生態環境脆弱的西部地區，開采、利用與保護的成本較高。隨著經濟社會的發展，對我國資源和生態承載能力的挑戰將加劇，且壓力會長期存在。

3.3 中國發展的外部環境更加復雜多變

中國未來的發展將面臨發達國家在工業化、現代化過程中不曾遇到過的壓力，絕大多數發達國家在能源資源價格較低的情況下實現了工業化、現代化，而我國是在世界能源資源價格持續高位、與環境相關的貿易壁壘與日俱增的條件下來進行工業化過程的。世界經濟復蘇進程艱難曲折，國際金融危機還在發展，國際經濟環境的復雜性與不確定性明顯增加，對我國經濟持續發展產生的負面影響還在繼續。同時，我們面臨著復雜的外部壓力，國際社會期望我們承擔更多的責任，甚至強加給與我們能力和發展階段不相稱的責任和義務。

4 弘揚“里約精神”，邁向共同的未來

“里約精神”與可持續發展理念集中了人類知識和智慧，反映了人類未來發展的趨勢，國際社會應堅持來之不易的共同理念。我們擁有同一個地球，共同的未來。國際社會應大力弘揚“里約精神”，堅持“共同但有區別的責任”等里約環發大會確定的各項原則，堅持經濟、社會和環境三大支柱同步建設、同步發展，推動實現人類的全面、均衡、協調、可持續發展。

4.1 堅持合作共贏理念，構建多樣性、包容性的全球可持續發展框架

隨著全球化進一步深入以及現代信息技術迅猛發展，世界已經融為一個整體。任何國家的發展都離不開世界，世界的發展也離不開任何一個國家。在氣候變化、能源短缺等重大全球性問題面前，國際社會應化紛爭為合作，通過合作實現共贏。只有堅持共贏的理念，才能實現發展與環境保護的同步。全球的可持續發展沒有統一的模式，各國所處的發展階段、發展水平和具體國情各不相同，應尊重各國可持續發展的自主權，由各國自主選擇適合本國國情的可持續發展道路。發達經濟體作為全球性資源環境問題的主要責任者，應切實擔負起歷史責任，為構建多樣性、包容性的全球可持續發展框架提供支持并創造有利的條件。

4.2 以科學發展觀為統領，堅定不移地走中國特色的可持續發展之路

實現可持續發展是長期、艱巨的任務，需要堅持不懈的努力。我們要深入貫徹落實科學發展觀，堅定不移地走中國特色的可持續發展之路，積極探索和實踐。加強科技進步和創新，深化對外開放與合作，大幅度提高資源環境利用效率，著力推動區域、城鄉以及經濟社會之間的協調均衡發展，努力實現穩增長、轉方式、調結構、惠民生、促和諧的發展目標，積極推動中國和世界的可持續發展。

1 鄧楠.中國的可持續發展與綠色經濟.中國人口·資源與環境，2012，22（1）：1-3.

2 王偉中主編.沖突與融合.長沙：湖南科學技術出版社，2003，1-32.

3 周生賢主編.生態文明建設與可持續發展.北京：人民出版社、黨建讀物出版社，2011，4-5.

4 中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組.發展的基礎：中國可持續發展的資源、生態基礎評價.北京：社會科學文獻出版社，2004，270-280.

5 中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組.發展的影響力：全球視野下的中國角色.北京：社會科學文獻出版社，2009，139-163.

6 中國21世紀議程管理中心可持續發展戰略研究組.繁榮與代價：對改革開放30年中國發展的解讀.北京：社會科學文獻出版社，2009，258-279.

7 郭日生.《中國21世紀議程》的制定與實施進展.中國人口·資源與環境，2007，17（5）：1-5.

8 郭日生.全球實施《21世紀議程》的主要進展與趨勢.中國人口·資源與環境，2011，21（10）：21-26.