公益性出版的內部機制改革、績效評價和新型公共服務培育*

文/尹章池 趙旖

十七屆六中全會《中共中央關于深化文化體制改革 推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》，新聞出版總署發布的《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》及《新聞出版公共服務體系建設“十二五”時期規劃》，要求大力發展公益性文化事業，保障人民基本文化權益，構建公共文化服務體系。公益性出版是這個體系中的重要部分，單就公益性出版構建服務體系而言，筆者認為，需要從機制改革、績效評價和新型公共服務培育三個具有內在聯系的層面展開。

一、公益性出版單位內部機制改革

（一）公益性出版單位內部機制改革具有重要戰略意義，非營利出版機制值得探索

目前，我國的出版體制改革已經完成總體框架。公益性出版單位的機制改革可以培育、凈化和補充新型公共出版服務，將體制改革落到實處，并推動出版市場化進程。因此，深入系統地研究公益性出版單位的機制改革具有極強的現實意義和政策引導作用。

“改革后的中國事業單位，其性質應當是：主要從事社會事業和公益事業的獨立于政府和企業之外的非營利組織。”[1]借鑒國外發達國家的非營利性出版機制，實施公益性出版單位的非營利組織化改革，可以推動公益性出版事業單位內部運行機制范式的轉變。基本架構是，公益性出版單位作為非營利機構，政府給以免稅等優惠，可以采用市場經營手段獲得贏利，但所得收益主要用于回報社會和發展新聞出版事業。這種經營機制可以重構經營性出版企業與公益性出版單位之間的公平競爭和合作關系，引導社會資本重視公益性出版投資，鼓勵和誘導經營性出版資本拓展公益性出版職能和社會責任，保證政府能承擔起相關的責任，促使公益性出版單位提供高質量的公共出版服務，履行政府與公益性出版單位之間的新型契約關系。任何出版本質上還是文化出版，目的就是推動文化的大發展和大繁榮。

（二）公益性出版單位內部治理結構缺位是效率低下的根本原因，需要借助非營利組織機制和公司內部治理結構予以改造

作為公益性產品和服務的提供者，公益性出版事業單位盡管與經營性出版企業有很大的區別，但是仍然存在著與國有出版企業類似的委托代理問題，要提高公益性出版事業單位的組織效率，確保其經營服從于公益性出版單位的基本使命，就必須構建新型的治理結構。

設置公益性出版單位的出資人的人格化代表，真正實現與政府主管部門“政事分開、管辦分離”。盡管公益性出版單位是新的事業單位，其國有資產是非經營性的。但仍然要組建專門的資產經營公司對非經營性資產統一管理、統一經營。健全這些非經營性資產的產權登記、資產評估和產權界定體系[2]。真正實現公益性出版單位與政府主管部門之間“政事分開、管辦分離”，確保公益性出版事業得到全程的監督，將公共資產和財政資助用到實處。建立和完善由理事會、執行人和監事會組成的事業單位法人治理結構，促進公共服務機構推行理（董）事會結構，健全內部責、權、利的平衡機制[3]。建立專家委員會和績效評價委員會，推進事業單位的績效管理制度建設。包括（1）公益性出版單位內部績效評價，這個由主辦者實施。例如，年終各部門和成員的業績與貢獻。（2）公益性出版單位社會績效評價，這個由社會成員或代表實施。比如，農家書屋工程的出版物質量和影響力。（3）新聞出版公共服務建設工程項目績效評價，這個由專家和讀者用戶評估。例如，東風工程和農家書屋工程服務水平與公共財政投資分析。

（三）建立基于社會績效考核優先的人事、分配與激勵制度

公益性出版單位作為非政府、非企業、非營利的“第三部門”[4]，社會服務性是公益出版的重要特點，體現在每一個員工的工作績效中。因此，員工及其社會服務的社會效益、社會績效、公共服務能力和組織使命是考核員工的標準。

公益性出版單位擁有人事管理權，要引入競爭激勵機制，推行聘用制度，建立充滿活力的用人機制，促進優秀人才成長；堅持效率優先、兼顧公平的原則，擴大內部分配自主權，逐步建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制[5]。

招聘員工，對專業技術崗位，要注重業務能力、真實水平、社會效果和實際貢獻，可試行項目聘任管理，其中對責任重大、事關公共利益的選題策劃和項目負責人要嚴格執行職業準入制度和首席專家負責制。

公益性出版單位可以進一步試行項目工資制。對那些國家新聞出版公共服務建設工程項目實現時間、質量和經費的總包干，項目組組長及其成員的收入由項目負責人決定如何分配。

建立有關員工的社會績效評價指標體系，完善評價制度。各個項目所產生的公益性出版物的社會影響應該作為評價員工業績的主要依據。如獲獎、引用率、轉載率和發行量等應該作為考核指標中的顯性指標予以突出；員工主持的國家出版基金資助項目和重大選題項目應該作為標志性貢獻，在個人考核指標中給予較大權重。

處理好主牌社員工與副牌社員工的基本分配關系。在明確新的出版方向和單位性質以后，按照事企分開原則，將原有的與公益性沒有直接關系的經營性機構、人員和業務剝離出來，按現代企業制度管理運營。兩種性質的機構運行方式完全不同，人員不得混崗，在分配制度、養老保險等方面分別按有關規定執行，給予明顯區別。

二、充分運用社會評價，形成公益性出版服務主體的競爭機制

增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務是深化公益性出版單位改革的基本要求，而怎樣實現，關鍵是形成公益性出版服務主體的競爭機制，讓“增加投入”建立在績效、質量和效益之上。

（一）引入社會績效的綜合監管和第三方評價，強化外部治理

公益性出版的外部監督不能僅靠政府，還要加強各界專家和社會讀者的監督與評價機制建設，實施社會成員對公益性出版的管理[6]。

建立起明確的公益性事業單位財務監管制度，主要檢查其是否遵守非營利性出版機構組織章程，有關財務管理制度是否健全、收入支出是否合法、經費來源是否有保障等。公益性出版事業單位可以依法從事商業活動，但是其所得應主要用于公益性出版活動和社會服務。

依靠新聞出版公共信息平臺對公益性出版的質量效益進行監控。包括政府和社會對公益性出版單位及公益性出版工程進行監督，公益性出版單位要對自身出版物信息、出版規劃、出版進度和績效在網上公開、接受監督，增加公開性和透明度。

建立代表性較強的、多方利益相關群體組成的社會管理機制。建立獨立運行的作為第三方的專家委員會，不依附于任何政府部門，能廣泛代表民意；能針對公益性出版特點制定標準，并依照標準對公益性出版單位和新聞出版公共服務建設工程項目進行社會績效評價，向公眾公開結果；還可以引導出資人的出資投向、公益性出版物的選題資源配置以及納稅人潛在的捐贈行為，形成公益性出版單位在吸引社會資源方面的能力依據。

(二)加強公益性出版的社會服務能力評價指標體系研究和推廣應用

相對經營性出版單位的評價，公益性出版單位的評價滯后許多。經營性出版單位可以直接借鑒一般工業評價指標，而公益性出版單位的核心評價指標首先要體現它的文化傳承和傳播的歷史使命，因此，它的基本范疇應該是文化指標。文化指標的建立隱藏著復雜因素，由于基本指標尚未確定、統計數據很難獲得，以及文化問題自身的豐富性和復雜性，導致統計考核不好統一，其分析研究結果也難以被準確地理解。

我們在梳理相關文獻，進行專家訪談、前期調查和總結相關研究成果結論的基礎上，邏輯論證推導得出績效評價的初始指標。基本指標的評價維度分為服務規模與水平、運作機制、產品與服務創新、文獻品牌力與影響力（引用率）、社會滿意度。

公益性出版單位的產品和服務主要是面對特殊群體的，如人民出版社（包含各地人民出版社）主要是為那些研究社會思潮的高端讀者提供政治宣傳出版物和學術性出版物及其服務；民族出版社（包含各地民族出版社）主要為特定的少數民族群眾提供該民族的語言文字出版物及其服務；盲文出版社和古籍出版社都可以圈定比較明顯的讀者群。因此在指標要素中，所取樣本應該是可以而且必須對特定讀者予以界定，原則是與公益性出版單位的類型一致。

三、依托數字出版技術，創新新型公益性出版服務組織

（一）公益性出版要實現媒介融合，營銷渠道鏈式化以及投資主體多元化，是新型公益性出版組織的主要路徑

公益性出版單位掌握著豐富的內容資源，包括有作者資源、作品資源等。充分利用著作權資源，對作品進行深度開發，完善出版產業鏈建設，拓寬產業鏈上的價值增值渠道，打造優質產品吸引消費者是十分必要的。

公益與經營并非截然對立，經營與否不應成為事業與企業的分界線，經營性文化企業要經營，也要講公益；公益性文化事業單位要以公益性為出發點，但必須講效率，要考慮投入與產出的關系，不能不去經營。公益性出版單位出于經營業績和傳播效果考慮，更應該重視渠道建設，探索新型營銷和發行渠道。

公益性出版社要認真分析和診斷內部運行機制、機會與威脅，明確出版社的經營目標和營銷戰略，適應外部環境動態變化，主動地運用創新的手段、方式，去改變環境、創造環境，打造出版社內部管理鏈、圖書營銷渠道成員管理鏈、圖書營銷渠道主客體管理鏈、圖書營銷渠道環境管理鏈等四條管理鏈。

公共財政是公益性出版單位的主要資金來源，國家財政應在保證經費投入的基礎上，逐年加大投資扶持力度。社會力量對國內公益性出版的支持和投入也是不可忽視的資金來源，這些資金所產生的運作機制是公共財政投資不可替代的。有必要探索社會資本對公益性出版單位和公益性出版項目的投資體制。將社會力量對公益性新聞出版單位的捐贈，納入公益性捐贈范圍，使捐贈人可依法享受在繳納所得稅時抵免應納稅所得額的政策優惠。可以考慮運用一些流行的融資模式如BOT（建設經營轉讓）模式進行融資，以緩和其發展過程中資金短缺的問題。

（二）加強新聞出版公共服務建設工程的對接與整合，創新傳播組織和傳播形式

基于滿足公民基本讀物需求，基于共同的歷史使命，農家書屋工程、城鄉閱報欄（屏）工程、東風工程、重點民文出版譯制工程、盲文出版工程、全民閱讀工程等其實處于同一個供應鏈。具有寬厚的互補與整合的基礎和需求。整體聯動、優勢整合，可以主動而連續地跟蹤社會文化需求信息，做好基本讀物的選題規劃、生產、發行和閱讀消費等每一個環節。農家書屋工程、民文出版工程由新聞出版總署組織實施，負責其讀物的選題、生產、發行。城鄉閱報欄工程和鄉鎮圖書館工程負責閱讀消費，因此從供應鏈管理角度來看，它們已經構成完整的農村讀物供應鏈，為對接和整合奠定了基調。整體規劃、集中出版、集中采購、書目控制、需求反饋和資源共享是基本策略，局部取得效果，需要及時推廣和加強引導。如新疆昌吉、伊犁、阿克蘇、和田等地將東風工程和農家書屋的兩個工程建設納入當地構建和諧社會和建設社會主義新農村的整體規劃中，把兩個工程管理工作納入當地財政預算和文體工作目標量化管理責任考核體系中，初步解決了文化室、農家書屋管理經費及專兼職人員的報酬問題[7]。

（三）利用網絡優勢，積極發展非營利性公共出版服務機構或平臺

創建國家公益性出版公共信息服務平臺，將國家出版基金、新聞出版公共服務建設工程、重大出版工程等整合為一個系統，建立門戶網站。目前，在新聞出版總署網站有專門的“農家書屋”和“國家出版基金”的專題，但內容資源仍有限。理想的平臺應該可以實現公共服務建設工程與社會之間的廣泛及時交流和互動，服務于工程招標、發布和社會監督與評價。對這些獲得資助的公益性項目進行跟蹤和評價，結果應當作為下一次項目申報和評審的重要依據。促成公益性項目的主持單位自覺地形成重視公共服務質量、讀者滿意度和文化貢獻指標等的經營服務機制。

發展國家少數民族出版數字化及其公共服務網絡平臺。數字化出版技術可以聚合少數民族出版的出版資源，轉化出版劣勢為出版優勢，其中最重要的是建設國家網絡出版平臺，示范和引導少數民族數字化出版。這個平臺致力于提供各民族出版社在出版資源遠程共享、出版政策傳播研究、民文出版項目評審和監管、出版物及其版權資源的國內外貿易等方面的公共服務。國家民族出版網絡平臺至少要包含以下功能模塊，提供相應的公共出版服務。①選題資源庫與合作開發；②出版物資源庫與整合鏈接服務；③版權資源庫與貿易窗口服務；④網絡書店與配送服務；⑤網絡論壇、書評與營銷服務；⑥公益性項目管理與評價。

發展公益性出版物營銷的市場監測平臺。經營性出版企業的市場監測信息系統還不太成熟，最大的障礙來自企業的商業機密。公益型出版物的純公共產品特性，就使得公開這些出版物信息不僅可行，而且加強信息公開可以降低因為信息隱瞞或不對稱所發生的交易成本過高，從而節約整個社會的出版資源。建立這個平臺的數據相對不會很大，類似的信息技術完全成熟，具備立項建設的充分條件。依托這個平臺，可以加強對公益性出版單位及其出版物的市場分析、監測和預警。讀者對出版物的閱讀評價、專家對出版工程的業績評估、政府職能部門對出版單位的收益審核等構成的多級監測和監督，應當是國家實現有效管理公益性出版服務及公益性出版單位的重要機制。

[1]范恒山.中國事業單位改革探索（上卷）[M].北京：人民出版社，2010

[2]同上，58-59

[3]同上，43

[4]同上，42

[5]同上，45-47

[6]尹章池.論公益性出版單位的外部治理結構設計[J].中國出版，2010，（8）：34-36

[7]舒農.服務新聞出版公共文化事業推進自治區新華書店跨越式發展[J].新疆新聞出版，2011，（3）：31-32