我國城市飲用水源安全保障體制改革的探索

王如琦

（上海市水務(wù)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，上海 200232）

水是生命之源。飲用水源安全直接關(guān)系到每個(gè)人的生命與健康，關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從某種意義而言，完善飲用水源安全保障體制比建設(shè)安全保障能力更重要。

1 我國飲用水源管理體制現(xiàn)狀存在的主要問題

當(dāng)前，我國正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展時(shí)期，隨著工業(yè)化、城市化速度的加快，突發(fā)性水污染事件發(fā)生的可能性大大增加。近年來發(fā)生的哈爾濱松花江苯胺污染、無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)、重慶墊江苯系物泄漏、廣東北江鎘污染、江蘇鹽城酚污染等多起嚴(yán)重的水源污染事件對(duì)所在地城市的人民生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重負(fù)面影響。

往往是突發(fā)水污染事件發(fā)生后，各地政府啟動(dòng)由環(huán)保、水務(wù)部門主要負(fù)責(zé)，交通、建設(shè)、衛(wèi)生、公安等其它部門通力合作的應(yīng)急搶險(xiǎn)機(jī)制。雖然，這種安全保障體制和機(jī)制具有簡單、經(jīng)濟(jì)、易行等優(yōu)點(diǎn)，與目前各部門日常管理緊密聯(lián)系，但也存在以下突出問題。

（1）飲用水水源地安全保障責(zé)任主體不明確。我國飲用水水源管理的主體比較多，涉及到環(huán)保、水利（務(wù)）、建設(shè)、交通（海事）和衛(wèi)生等多個(gè)部門，各部門多頭管理、職能交叉，造成管理效率不高，有時(shí)甚至出現(xiàn)拖拉、扯皮現(xiàn)象。尤其在涉及跨地區(qū)的水源突發(fā)污染事件中，缺乏協(xié)調(diào)性，缺乏各個(gè)政府部門明確的監(jiān)管責(zé)任，從而嚴(yán)重影響飲用水源安全保障管理的有效性。

（2）缺乏社會(huì)公眾共同參與的飲用水源保障機(jī)制。我國的水源保護(hù)與公眾利益還未建立有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，水源管理與公眾之間只有銷售關(guān)系（將原水售予公眾），一定程度上影響了飲用水水源地的安全保障力度。政府內(nèi)部、政府和企業(yè)、政府和媒體以及公眾的溝通與合作還有不強(qiáng)，社會(huì)公眾的參與度還不夠，缺乏社會(huì)中介第三方的積極參與，政府承擔(dān)了過多的保護(hù)責(zé)任。總體而言，我國還未建立起全民參與的飲用水源安全保障機(jī)制。

（3）飲用水源安全保障信息溝通不暢平臺(tái)不統(tǒng)一。目前，各地在飲用水水源遭受突發(fā)性污染事件中，各部門的信息溝通、協(xié)作互動(dòng)機(jī)制尚不十分順暢，有的地方還存在信息通報(bào)不及時(shí)、不充分，甚至發(fā)生過瞞報(bào)行為。這與目前我國推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，積極建設(shè)誠信政府、透明政府、高效政府的目標(biāo)還有很大差距。尤其在水源地安全保障工作過程中，安全保障信息平臺(tái)尚不統(tǒng)一，各部門的資源信息存在重復(fù)建設(shè)、獨(dú)自使用、難以共享的情況，不利于飲用水源安全保障的協(xié)調(diào)。

（4）飲用水水源安全保障預(yù)警機(jī)制有待完善。當(dāng)前我國的飲用水水源水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作尚未全面開展。對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)防和預(yù)警監(jiān)測(cè)不充分。有的地方甚至缺乏對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)污染物情況的了解，嚴(yán)重影響了應(yīng)急反應(yīng)的快速性和有效性。總體上，我國還缺乏完善高效的飲用水水源安全保障預(yù)警機(jī)制，難以有效預(yù)防和減少水源污染事件所造成的社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)損失。

2 飲用水源保障體制改革的方向和原則

2.1 改革方向

鑒于我國城市飲用水水源所在地區(qū)條件差別很大，安全保障涉及的部門和單位眾多，因此，我國飲用水源安全保障體制的改革方向是，深入分析政府部門、企業(yè)、社會(huì)公眾、媒體及非政府組織等與飲用水源安全保障有關(guān)的行為主體的作用機(jī)制和責(zé)任機(jī)制，理解和把握各行為主體在飲用水水源安全保障中的相關(guān)利益損益和利益訴求，按照建設(shè)現(xiàn)代高效、透明和責(zé)任政府的要求，明確企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的水源保護(hù)社會(huì)責(zé)任，循序漸進(jìn)，逐步擴(kuò)大社會(huì)公眾及非政府組織參與飲用水源安全保障的權(quán)利和義務(wù)。

2.2 改革原則

從世界各國的飲用水水源管理體制調(diào)研中不難發(fā)現(xiàn)，政治經(jīng)濟(jì)制度、歷史文化傳統(tǒng)、以及水源具體情況的不同，使得飲用水源安全保障體制和機(jī)制不存在最佳的模式標(biāo)準(zhǔn)，但是在某些方面的管理正逐步趨同，對(duì)我國建立新型的飲用水源安全保障體制機(jī)制具有借鑒意義。因此，我國的飲用水水源管理體制改革可以遵循以下原則:①結(jié)合流域與區(qū)域管理，確保重點(diǎn)城市水源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌兼顧的原則;②按照國家和地方主體功能區(qū)劃要求，進(jìn)一步強(qiáng)化飲用水源保護(hù)區(qū)管理的原則;③堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)自律，運(yùn)用現(xiàn)代科技手段實(shí)施全方位監(jiān)控適度公開的原則。

3 飲用水源保障體制方案研究

飲用水源安全保障體制改革必須結(jié)合我國的具體國情。基于現(xiàn)狀存在的主要問題，研究認(rèn)為:一是要充分發(fā)揮利益主體對(duì)水源安全保障的參與，二是要充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施水源安全保障。

由于水源安全保障涉及到眾多的利益主體，情況十分復(fù)雜。為了提高水源安全保障的科學(xué)性和民主性，統(tǒng)籌兼顧各方的利益，需要發(fā)揮利益相關(guān)方的作用，以減少因政府集權(quán)管理導(dǎo)致的地方和公眾參與積極性降低。在水源安全保障管理中應(yīng)吸納普通市民、媒體和社會(huì)組織代表，在做重大決策的時(shí)候，建立科學(xué)論證制度和聽證制度，廣泛聽取各方的意見，實(shí)現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明，以提高決策的科學(xué)性和民主性。

此外，由于水資源屬于典型的公共物品，需要最大限度地符合公共利益。現(xiàn)階段，我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)水資源存在明顯外部性，因此，必須有效解決和消除這些外部性。發(fā)達(dá)國家在強(qiáng)調(diào)政府對(duì)水源統(tǒng)一規(guī)劃、宏觀管理的同時(shí)，注重利用市場(chǎng)手段實(shí)施水源安全保障工作值得借鑒。如確立水交易政策、水權(quán)市場(chǎng)等，還有用基金會(huì)的組織方式對(duì)流域進(jìn)行管理等。從而不完全依靠政府的投入，依靠社會(huì)的支持以保護(hù)水源的生態(tài)環(huán)境。

對(duì)于飲用水源安全保障體制提出以下兩種改革方案:

（1）建立以全部國有資本為主體的、以水源保護(hù)、開發(fā)和利用為主要責(zé)任的水源公司，在特定區(qū)域內(nèi)行使水源安全保障職責(zé)。

水源公司是由政府授權(quán)，以國資企業(yè)為主體的形式運(yùn)作，在水源保護(hù)區(qū)（包括一級(jí)、二級(jí)和準(zhǔn)水源保護(hù)區(qū)）實(shí)施管理，并接受社會(huì)力量監(jiān)督的企業(yè)。

由于水源公司主要保障城市水源地水質(zhì)與水量安全供給，以及周邊地區(qū)的綜合投資、開發(fā)、經(jīng)營、管理等，因此，有利于建立有效的水源地保障力量，提高水資源利用率，促進(jìn)生態(tài)城市建設(shè)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;有利于搭建水利建設(shè)投融資平臺(tái)，多方籌資，加大投入，建設(shè)水源工程;有利于明確安全保障責(zé)任;有利于引入政府主導(dǎo)的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水資源管理體系，推進(jìn)水工程管理體制改革和水價(jià)改革，促進(jìn)水資源的保護(hù)利用。

（2）在中央、流域和地方等各級(jí)政府層面成立飲用水水源安全管理委員會(huì)，承擔(dān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)督的飲用水水源安全保障管理模式。

飲用水水源安全保障既離不開水資源的統(tǒng)一監(jiān)督和管理，也必須要有水污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督和管理。為了克服飲用水水源安全保障職責(zé)不清、執(zhí)行不力的矛盾。建議按照自下而上或自上而下的原則成立各級(jí)政府的飲用水水源安全保障委員會(huì)。

在中央政府層面，成立飲用水水源安全管理委員會(huì)，將相關(guān)部委中與飲用水水源安全保障有關(guān)的職能集中到該委員會(huì)，該委員會(huì)應(yīng)設(shè)定為國務(wù)院部門。由國務(wù)院內(nèi)涉水的行政主管部門代表與各省、自治區(qū)、直轄市代表組成。該管理機(jī)構(gòu)屬于法定型的行政主體，由國務(wù)院頒布行政法規(guī)明確職責(zé)、權(quán)限和隸屬關(guān)系，或者通過頒布有關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行專門授權(quán)，使其在法定的權(quán)限內(nèi)擁有對(duì)全國各流域飲用水水源安全進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)力。國務(wù)院飲用水水源安全管理委員會(huì)的主要職責(zé)為:制定飲用水水源開發(fā)利用和保護(hù)的部門規(guī)章;制定全國飲用水水源開發(fā)利用和保護(hù)的總體規(guī)劃;對(duì)跨流域的飲用水水源進(jìn)行調(diào)水管理;制定和發(fā)布國家飲用水水源質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);監(jiān)督管理流域飲用水水源管理委員會(huì)的工作;協(xié)調(diào)處理跨省級(jí)流域間的飲用水水源安全保障糾紛;飲用水水源安全行政執(zhí)法等。

在流域管理層面，建立流域飲用水水源管理委員會(huì)，由其實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)各飲用水水源安全保障職責(zé)，協(xié)調(diào)各地區(qū)利益沖突。委員會(huì)由水源地服務(wù)地區(qū)政府、所在地政府、上游地區(qū)政府和流域管理機(jī)構(gòu)代表組成。采取定期會(huì)議和協(xié)議的方式工作方式，對(duì)涉及水源地管理的問題進(jìn)行溝通、協(xié)商，特別是上下游生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定等，保證水源地管理政策在全流域?qū)嵤ｋS著公眾參與機(jī)制的不斷成熟，在各利益相關(guān)方在信息獲得、自身能力等方面均允許的情況下，通過立法與上級(jí)政府的引導(dǎo)，可最終考慮引入政府之外的利益相關(guān)方，參與水源地流域管理協(xié)調(diào)委員會(huì)。

在各級(jí)地方政府層面上，成立飲用水安全管理委員會(huì)。飲用水水源地位于服務(wù)地區(qū)政府的轄區(qū)（市或縣）內(nèi)的，可直接由水源地服務(wù)地區(qū)政府的飲用水安全管理委員會(huì)進(jìn)行水源地管理。飲用水水源地位于服務(wù)地區(qū)政府的轄區(qū)之外的，可由服務(wù)地區(qū)政府的上一級(jí)政府（一般為省政府）的飲用水安全管理委員會(huì)進(jìn)行水源地管理。

4 結(jié)論和建議

我國的飲用水源安全保障體制與政府行政管理體制密切相關(guān)。為了進(jìn)一步促進(jìn)全國各地飲用水源安全保障能力的提高，需要進(jìn)行探索性的改革。由于飲用水源安全保障體制改革涉及面廣，不可能一蹴而就，因此，建議在現(xiàn)行管理體制框架下，在中央、流域和地方政府等各級(jí)層面構(gòu)建統(tǒng)一的信息溝通平臺(tái)，相關(guān)部門和單位在此平臺(tái)上進(jìn)行指揮、協(xié)調(diào)和決策，從而進(jìn)一步完善飲用水源安全保障體制奠定良好的基礎(chǔ)。

（編輯:王愛萍）

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