推進由鎮向城的跨越——以慈溪市為例

□文/張冰 華炬 孫利波

大力推進中心鎮城鎮化改革，把中心鎮培育成為縣域人口集中的新主體、產業集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體

推進由鎮向城的跨越、加快培育小城市是推進新型城市化的重要環節、統籌城鄉發展的戰略節點。“由鎮向城跨越”是農村人口不斷向中心鎮鎮區轉移、二三產業不斷向中心鎮聚集，從而使中心鎮規模擴大、經濟總量擴張的一種歷史過程，是人口就業結構、經濟產業結構的轉化過程和城鄉空間社區結構的變遷過程，主要體現在農村人口在空間上的轉換、非農產業向中心鎮聚集、農業勞動力向非農業勞動力轉移。按照小城市培育目標，慈溪市在推進中心鎮“由鎮向城跨越”尚需更多的改革探索實踐。

“由鎮向城跨越”需直面三大問題

近年來，慈溪市以浙江省和寧波市提出培育小城市、發展衛星城市為契機，加快推進中心鎮發展改革工作，積極推進行政管理權限延伸下放，貫徹落實中心鎮各項扶持政策，4個中心鎮（逍林鎮、觀海衛鎮、周巷鎮和龍山鎮）的城鎮化水平在各鄉鎮（街道除外）中處于領先地位。2005年以來，4個中心鎮城鎮化率基本上每年都有小幅提升，到2010年底逍林鎮、觀海衛鎮、周巷鎮和龍山鎮城鎮化率分別為91.3%、76.1%、63%和64.7%。目前觀海衛鎮寧波市衛星城市試點開局良好，周巷鎮被列為全省小城市培育試點鎮，龍山鎮成功申報成為省第二批中心鎮。

但是，在“由鎮向城跨越”進程中，慈溪培育小城市、發展衛星城市還存在一些突出問題：一是城市功能定位不鮮明。城市定位是小城市發展和競爭戰略的核心。目前慈溪的周巷、觀海衛、龍山三鎮都是以二產占主導地位。中心鎮在規劃和定位上重點不突出、特色不鮮明，發展目標變換過于頻繁，在形象定位上主題風格和城市主色調不突出、個性不鮮明，迫切需要找到符合小城市“文化名勝區”“綜合性工貿城市”“生態宜居”等功能特色的工作抓手。

二是產業和人口集聚不強。城鎮最基本的功能是人口和產業的集聚，城鎮通過集聚人口和產業產生輻射效應。目前中心鎮發展缺乏強有力的產業支撐，產業大而不強，缺乏核心競爭力。家電、軸承等主要傳統產業占鎮域產值的絕大多數，如周巷的家電企業占所屬區域企業個數的比重達到50%以上。中心鎮建成區商貿業以小攤小販的集貿經營為主，第三產業發展較為緩慢，至2010年末，周巷、觀海衛、龍山和逍林鎮三產分別占各鎮 GDP的 24.2%、37.6%、22.4%和27.7%。三產產業的“斷腿”，導致缺乏吸納大批勞動力的載體，農村勞動力轉移受到極大制約。

三是資源要素瓶頸制約日益顯現。近年來，資源要素仍在向大中城市集聚，人才、土地、資金短缺已經成為中心鎮向小城市發展的要素制約。比如中心鎮較之一般鄉鎮有更多的市級重點工程需要配合實施，也有更多的本級工程需要開工建設，這給鎮級財政帶來沉重壓力，同時中心鎮在征地拆遷、政策兌現、利益分配方面的矛盾日益突出。

培育小城市要更多的探索

按照省市小城市培育目標，小城市今后將成為縣域人口集中的新主體、產業集聚的新高地、功能集成的新平臺、要素集約的新載體，成為產業特色鮮明、生態環境優良、社會事業進步、功能設施完善的縣域中心或副中心。按照這樣的目標要求，結合慈溪市建設小城市的實際需要，今后幾年小城市培育發展要重點在以下四方面進行改革探索：

著力構建科學合理的城市規劃布局。進一步修編集中居住區規劃、土地利用總體規劃以及產業發展、基礎設施、公共服務、資源環境等專項規劃，確保“三規”融合、上下位規劃融合、總體規劃與專項規劃融合。在城鄉公共基礎設施的空間布局上，要著眼市域全局和片區布局，按照網格化建設要求，科學確定土地面積、人口和公共設施的合理配比，統籌規劃道路、綠化、供排水及教育、醫療、養老、文化、科普等社會事業發展，加快構建以公路、鐵路為重點的立體化交通網絡，以供水、排水、污水處理為重點的水資源綜合利用網絡，以通訊基站、網線、信息發布平臺為重點的高速信息網絡，以農田、公共綠地、道路綠化為重點的綠色生態網絡，實現中心地區和杭州灣新城及小城市（中心鎮）之間空間布局科學合理、基礎設施互補完善、各種連線高效順暢。

著力構建特色集群的產業發展體系。加快小城市培育發展，要立足本地資源優勢和產業基礎，按照產業集群、功能互補、錯位發展的要求，確定中心鎮主導產業，統籌抓好產業的轉型提升。要按照“宜農則農、則工則工、宜商則商”的原則，進一步完善區域產業規劃體系、公共基礎設施配套和產業引導政策，加快農地向大戶集聚、工業向園區集聚、三產向城鎮集聚，推動特色優勢產業集群發展，重點發展周巷小家電和機械裝備產業集群區、綜合物流園區和專業市場集群，觀海衛的智能家電產業集群區、鳴鶴風景旅游開發區、商貿休閑區，龍山（慈東）裝備汽配產業園、新能源產業園、達蓬山文化旅游區，與市內新興產業集群區、現代農業園區、商品市場園區、現代物流園區形成相互呼應、互補互促的產業格局。積極培育發展高新技術產業，探索發展總部經濟、樓宇經濟、飛地經濟等新型經濟形態，大力發展金融、物流、創意文化等產業，穩步提高第三產業在經濟發展中的比重。

著力構建規范有效的要素保障機制。土地指標和建設資金短缺是當前小城市建設發展中最為共性的困難和問題，突破這一瓶頸制約，需要各級政府在建設用地管理制度和投融資制度方面進行更多的改革探索和政策支持。建設用地管理制度方面，要全面提高小城市建設用地產出率，制定住宅小區人均居住標準、住宅容積率最低標準，加強對現有宅基地和廠房的改造升級；積極探索農村非農建設用地出讓、出租、轉讓、轉租、抵押辦法，探索實行農村非農建設用地與小城市產業園區用地置換政策、農村宅基地整理與城鎮建設用地轉換政策、農村宅基地置換城鎮住房政策，允許農村集體土地在符合規劃的前提下在集體經濟組織內流轉，探索建立鎮級土地儲備中心和產權交易市場。投資融體制方面，支持小城市設立基礎設施建設、重大產業和公益事業發展的投入機制，鼓勵小城市設立創業投資引導基金，支持符合條件的重點建設項目發行企業債券；鼓勵金融機構到小城市設立分支機構，積極鼓勵民間資本投資組建小額貸款公司和中小企業擔保公司，探索建立農村合作互助基金和農村小額信貸擔保平臺；給予小城市建設投融資公司縣一級的職能，在小城市供水、綠化、道路等基礎設施建設項目中引入BOT、BT、BOOT等多元投資模式，使小城市建設資金籌集步入良性循環的軌道。

著力構建高效有序的管理運行體制。要按照責權利匹配的原則和城鄉公共服務均等化的要求，加快推進行政管理體制、公共服務機制、社會管理制度的改革創新。行政管理體制方面，慈溪市已按照擴權強鎮的要求，全面實施了市級部門行政管理權限向中心鎮的延伸下放。下一步要進一步深化機構、人員、權限的到位，探索建立委托執法規范機制，促進事權、財權、人權與執法權、支配權、管理權相一致。公共服務機制方面，實行非農人口與農業人口統一管理，逐步建立城鄉一體的養老、醫療、就學、就業等公共服務機制，給予農民和城鎮居民一視同仁的社會保障待遇，加快實現各類社會保障制度之間的有序轉換；鼓勵農民進城落戶，并在一定期限內保留進城農民的村級集體資產等收益權。社會管理制度方面，發揮社會組織在小城市建設中的積極作用，有序培育公益服務類民間組織、中介組織、經濟合作組織和社會融合組織，積極探索市場化的社區服務機制，推動社會管理向現代城市管理模式轉變。