經適房按商品房銷售應如何定性

□ 張濤 陰國利

【點評案例】

2010年2月，甲房地產公司以建設經濟適用房的名義取得一宗國有建設用地的政府批文。該批文載明：土地總面積為3000平方米，其中城市道路用地為1000平方米，土地使用權類型為劃撥，同意用于建經濟適用房。當年年底，甲公司按規劃完成了在上述批準使用的2000平方米土地上建兩棟相同住宅樓的工程建設，每戶建筑面積均為56平方米，符合《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）第十條中“經濟適用住房套型標準根據經濟發展水平和群眾生活水平，建筑面積控制在60平方米左右”的規定，但在之后的房屋銷售過程中，甲公司私自將其中一棟樓房全部按商品房售出。

在分析該案時，大家一致認為甲公司取得的用地批文合法有效，符合國發〔2007〕24號文第十六條的規定。根據該規定，廉租住房和經濟適用住房建設用地實行行政劃撥方式供應。其所建樓房符合規劃，每戶建筑面積均未超標，建設過程中也無其他違規行為，故不存在監管不力問題。主要問題是甲公司私自將批準建設的經濟適用房按商品房銷售，違反了《土地管理法》第五十六條的規定。根據該規定，建設單位使用國有土地的應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。同時也違反了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條和第四十五條的規定，存在違法轉讓劃撥土地使用權的情節。但對如何處理該案，存在不同意見。

【分歧觀點】

第一種意見認為，甲公司私自將批準建設的經濟適用房按商品房銷售，其實質是未經批準擅自轉讓劃撥土地使用權，應該依照《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條的規定，沒收其非法所得，并根據情節處以罰款。

第二種意見認為，甲公司私自將批準建設的經濟適用房按商品房銷售，屬于不按照批準用途使用國有土地行為，應當依照《土地管理法》第八十條的規定，責令其交還土地，處以罰款。罰款標準依《土地管理法實施條例》第四十三條的規定，為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。非法占用土地面積參照土地分割登記的方法認定為1000平方米。故應責令其交還擅自改變用途的1000平方米土地，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款。

第三種意見認為，按照現行的《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2007），住宅用地僅分為城鎮住宅用地和農村宅基地兩類。甲公司取得的土地應歸屬城鎮住宅用地，地上房屋無論是作為經濟適用房銷售，還是作為商品房銷售，土地用途均應認定為城鎮住宅用地。所以，若將甲公司的行為定性為不按照批準用途使用國有土地，依據不夠充分。故對其不宜進行處罰。

【作者觀點】

筆者認為，對于甲公司私自將批準建設的經濟適用房按商品房銷售的行為，違反了《土地管理法》第五十六條的規定，即沒有按照土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地。因為甲公司取得的用地批準文件中已載明應用于建經濟適用房，當其私自將批準建設的經濟適用房按商品房銷售時，此違法事實已經形成。《土地管理法》第八十條規定，不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。需要說明的是，雖然《土地利用現狀分類》中城鎮住宅用地沒有再細分商品房用地、經濟適用房用地、廉租房用地等類別，但其不同是眾人皆知的。對于經濟適用住房，《經濟適用住房管理辦法》第二十九條中規定，房屋、土地登記部門在辦理權屬登記時，應分別注明經濟適用住房、劃撥土地。同時，也違反了《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條、第四十五條的規定，即存在擅自轉讓劃撥土地使用權的違法事實，同樣應該承擔相應的法律責任，即《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條規定的“沒收其非法收入，并根據情節處以罰款”。所以，應將《土地管理法》第八十條，《土地管理法實施條例》第四十三條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條的規定結合起來作為處罰依據。需要注意的是，《行政處罰法》第二十四條規定對當事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。故對甲公司作出責令交還擅自改變用途的1000平方米土地，沒收其非法收入，并按1000平方米和每平方米10元以上30元以下的標準計處罰款的行政處罰較為恰當。