破解杭州城市六大組團發展困局

□ 文/姚如青

破解杭州城市六大組團發展困局

□ 文/姚如青

杭州城市布局的六大組團規劃設想體現著城區和郊區協調互動的原則。但組團規劃實施缺乏協調和落實機制，導致市級層面和區級層面之間的相互脫節；產業發展面臨承接中心城區產業轉移和提升組團自身產業發展水平的內在矛盾等難題

所謂城市化，就是農村資源和人口向城市集中。城市化當中，存在著郊區化，也即城區人口和資源向郊區轉移。只有城市化和郊區化同時推進，集聚效應和擴散效應同時并存，城區和郊區協調發展，城市這個有機體才會成長。《杭州市城市總體規劃（2001-2020年）》提出六大組團應當作為杭州城市布局結構的組成部分，通過吸納包括中心城區人口和產業在內的要素擴散，形成相對獨立、各具特色、功能齊全、職住平衡、設施完善、環境優美的組合城鎮。應當說，六大組團的規劃設想已經體現城區和郊區協調互動的原則，但是如何讓組團規劃的設想真正化為以城區和郊區協調互動發展作為重要特征的新型城市化實踐，面臨諸多困惑和難題。

組團發展的實踐成效

人口初具規模。六大組團已經發揮人口集聚的作用，根據全國人口普查資料，2000年到2010年常住人口指標增加22.58萬人，增長幅度達到26.0%。其中，2010年，南片組團和北片組團常住人口合計分別達到55.75萬人和53.61萬人，分別比2000年增加9.93萬人和12.65萬人，十年之間增長達到21.7和30.9%，年均增長達到2.0%和2.7%。

產業集聚效應增強。組團已經形成一系列工業經濟和高新技術產業的發展平臺。北片組團而言，有良渚組團的“鳳都工業園”、塘棲組團的“仁和先進制造業基地”、“仁和大運河工業園”和“塘棲裝備制造業園”，余杭組團的“余杭創新基地”、“義橋裝備制造業工業園”和“閑林新材料和沈家裝備制造產業園”。南片組團而言，義蓬組團、瓜瀝組團和臨浦組團分別作為大江東產業集聚區、航塢山經濟區和浦陽江生態經濟區的重要組成部分。

基礎設施建設不斷完善。組團已經開工建設一批跨鎮鄉（街道）的基礎設施重點項目，提高包括區域道路、給水、排污、電力、通信、燃氣在內的基礎設施網絡的系統化、網絡化程度，加快包括教育文化、醫療衛生和環境保護在內的各類民生工程由組團核心區向周邊地區延伸。其中，組團核心區塊也基本形成城市棋盤格局，路網結構改善特別明顯，組團對外交通得到提升。

體制改革逐步推進。一是探索成立組團管委會體制，余杭區成立余杭組團和良渚組團兩個管委會，賦予副區行政級別，統籌組團之內區域規劃、基礎設施建設、招商引資和產業發展。二是探索“以城帶街”體制，如義蓬組團范圍之內的義蓬、新灣、河莊和南陽分由江東新城和空港新城統轄，新城享受副區行政級別。三是探索小城市建設模式，已對瓜瀝組團、臨浦組團的核心鎮給予小城市建設試點的政策支持。四是劃出部分組團區域作為飛地由杭州市本級直接開發。如杭州錢江經濟開發區和前進工業園區分別就是塘棲組團和義蓬組團的組成部分。

組團發展的突破難點

組團規劃實施缺乏協調和落實機制，導致市級層面和區級層面之間的相互脫節。六大組團的規劃設想應是“一主三副六組團”的城市發展規劃重要組成，屬于杭州市級層面的規劃，應在市級層面進行協調和落實。但是，由于缺乏深化和完善六大組團規劃的協調和落實機制，使得組團規劃面臨著市級層面和區級層面之間的脫節。一是組團相關區域范圍的界定存在脫節，部分區級層面的組團規劃范圍遠遠超過市級層面。二是六大組團的界定存在脫節現象。例如2009年余杭區根據余杭發展實際，調整三個組團的空間布局，塘棲組團劃入臨平副城范圍，而將原良渚組團范圍的瓶窯鎮與徑山、黃湖、鸕鳥、百丈四個鄉鎮組成瓶窯組團。三是義蓬組團區域面臨大江東新城開發的機遇，已把“杭州的浦東”作為其發展方向，目前這塊區域按照“組團”進行定位，已經不是非常符合客觀現實發展的需要，應在城市戰略規劃之中進行相應的深化和完善。

組團產業發展面臨承接中心城區產業轉移和提升組團自身產業發展水平的內在矛盾。中心城區享有行政權、財政權和經濟資源的“抱團”式密集優勢，產業升級空間也就較大，能夠占據附加值較高的產業鏈“微笑曲線”的兩端，從而可將低附加值的產業環節或低檔產業淘汰出中心城區，實現中心城區“高附加值行業+高房價”的組合。而目前組團發展的客觀現實是集聚而來的人口絕大部分還是外來人口，主要發展和承接一些低附加值的行業或產業鏈環節，這些外來人口主要從事工業經濟和層次較低的服務行業，收入水平較低，絕大部分尚不具備商住樓盤的購買能力。六大組團發展的現狀主要就是“低附加值行業+低房價”。因此，如果組團發生制造業發展停滯甚至流失為代表的實體經濟空心化，損害的不僅僅是組團發展，也是使得中心城區高附加值行業或產業鏈環節失去必要的依托，導致中心城區經濟衰落。但是，從組團自身發展要求看，組團產業是不可能永遠停留在低附加值的制造環節。組團發展應當注重制造業經濟和房地產業良性互動，警惕房地產業發展超過實體經濟的承受程度。

組團發展一定程度之上還是存在人力資源和土地資源配置的灰色經濟鏈條，對于這種灰色經濟鏈條需要進行相應變革。組團發展真實情況之一就是，組團集聚的主要是外來人口，這些外來人口絕大部分沒有購買商住樓盤的支付能力，同時相應的政府住房保障措施并沒有完全向這批人群覆蓋。正是這種尚未滿足的外來人口居住需求催生了組團產生大量的農民房屋亂搭亂建現象。通過這種違背相關規定的亂搭亂建，外來人口獲得最為基本的住房需求，相關搭建者則獲得房屋出租收入，形成一種灰色經濟鏈條。這種灰色經濟鏈條的存在，踐踏了這個城市的公平、法律的威嚴和政府的尊嚴。如果說過去這種灰色經濟鏈條還是基本符合組團發展實際情況，但是隨著經濟環境和城市環境發生改變，這種灰色經濟鏈條需要進行及時徹底的變革，這樣才能使人力資源和土地資源發揮更大的效應。讓這部分外來人口當中能夠支撐組團產業發展轉型的產業藍領工人和技能型人才通過合法渠道滿足基本的居住需求，這既是優化實體經濟環境需要考慮的問題，又是有效推進組團城市建設需要考慮的問題。否則，盡管政府維持高壓的控違拆違運動，用于拆違控違的人員和成本支出不少，但是由于這個市場需求存在，政策實施效果距離控違拆違“零容忍”的要求相去甚遠。另外，這些違章建筑也為將來城市征地拆遷增加難度。

組團發展還需破除限制組團人口集聚功能發揮的障礙，部分組團可從綜合城鎮的定位轉為遠郊集合住宅區。一是目前組團包括學校、醫療衛生和文化設施在內的優質公共服務設施不多，不僅導致中心城區人口即使能到組團居住，也會由于種種不便回到中心城區，而且還會導致組團原有居住人群當中的中高收入階層也傾向向中心城區轉移。二是需要促進外來人口和戶籍人口的和諧共處。組團集聚的主要人口既不是當地周邊地區的農民，也不是中心城區轉移過來的市民，而是來自全國各地的新杭州人。這些外來人口的大量集聚，使得社會管理難度大大增加，當地人和外來人和諧相處面臨挑戰，客觀上形成組團集聚周邊地區農民和中心城區市民的擠出效應。三是由于缺乏軌道交通為代表的公共大交通作為支撐，通勤人口難以到組團居住。

推進組團發展的若干建議

結合各個組團特質，優化規劃建設思路。建立“一主三副六組團”內在互動協調機制，按照產業互補與地緣相近的原則，加快六組團工作網絡、資金網絡、觀念網絡、雇主和顧客網絡與主城和三個副城之間的融合。根據六大組團與主城、副城的聯系緊密程度，建議可以采取“主城帶組團或副城帶組團”的思路，并在這一思路基礎之上建立和完善組團規劃實施協調和落實機制。按照“主城帶組團”的規劃思路，余杭組團和良渚組團相關規劃、建設和管理更多與主城銜接，負責杭州主城建設的市本級政府應當更多地參與這兩個組團的相關規劃、建設和管理工作，杭州市本級也應在這兩個組團規劃的調整和落實發揮更大作用。這種“主城帶組團或副城帶組團”的思路更能適應六大組團的不同特點，切實推進主城和組團之間、副城與組團之間的產業鏈再造和相關工作協調，最終實現雙贏或多贏的局面。

制造創造兼顧并舉，推進產業“鏈式集聚”。一是要從戰略上認識到，既要推動組團制造向組團創造演變，但也不可因為由于急于推動向創造演變而放棄組團制造產業。事實上，組團制造業企業發展還有較大的可提高空間。二是積極與中心城區生產性服務業更加集聚和壯大向呼應，承接從中心城區轉移出來的各類產業和要素，重點是要發展高新技術產業、消費服務業、地方服務業，重點吸引小企業或大企業的分部。三是加快余杭組團和良渚組團與主城對接，使這兩組團成為杭州生產性服務業發展的重要區塊。四是加強組團的公租房建設。適應組團“低附加值行業+低房價”的客觀現實，適當降低組團公租房的準入門檻，讓更多的外來務工人員享受公租房政策，增強其對組團乃至杭州的歸屬感，穩定外來產業工人隊伍。

創新社會管理模式，推進人口“和諧集聚”。一是營造適合外來人口的消費環境。既要對于他們的正常需求給予滿足，同時又要對他們的需求進行引導，使其進行更高的更好的精神文化享受。二是促進外來人口和戶籍人口的和諧互動，探索外來人口集中居住的辦法。通過創新社會管理維護好這個外來人口階層的利益，重視解決當前外地人口和農村社區群體之間的租客和房東的關系可能引發的群體之間的潛在沖突。三是政府公共產品規劃和供給的目標群體應當包含外來人口，特別是能提供充足的教學資源，讓外地人口和新近入住人口的子女能在組團能上學、上好學。

引導土地資源開發，推進要素“有序集聚”。明確細分組團的生態帶范圍、城市核心建設區和城市基礎設施擴建邊界。一是嚴格禁止擴建在生態帶范圍內的都市農居，通過規劃逐步引導農民集中居住。二是加大組團核心建設區的城市有機更新。實施都市農居改善工程，提高使用功能和審美感覺，避免大拆大建造成的成本上升，進而防止由此造成的成本上升向外來人口群體的傳遞，還可保護歷史文化特色，體現組團城鎮的歷史發展演變。另外，減少甚至搬遷污染較為嚴重的工業企業，推進組團內部的工業區、商業區和居住區之間的協調互動，提供能夠吸引人口集聚的宜居環境。

提供優質出行環境，推進功能“分類集聚”。一是明確組團長遠發展方向之一為遠郊集合居住區，分擔居住功能。根據這樣的定位，軌道交通應當規劃成為聯系杭州中心城區和組團的最為重要的交通通道之一，承擔起主要的通勤職能，明確每個組團都將進入軌道交通體系。二是提前預留軌道交通的路線，防止和減少軌道交通路線上面的建設，降低將來建設軌道交通的阻力。建議可以成立國資組成的軌道交通前期工作小組，進行相關路線規劃、土地收儲和運行準備。三是進行軌道交通引導的城市建設，例如公租房集中區塊應當臨近軌道交通車站。通過這樣的工程前期準備，一旦條件成熟，杭州就能很快上馬軌道建設工程，而且軌道交通建設之后的運行效益良好，避免客源不足的問題。四是軌道交通尚未建成之前，適時推進公交快速通道向組團延伸。隨著主城區限行措施的實行，例如，居住在組團之內的人由于主城區限行措施的施行，開私家車到中心城區更加不便，這個時候快速公交就是成為其可以選擇的方式之一。如果這個交通方式方便廉價，甚至可以替代一部分人群的私家車出行。

中共杭州市委黨校）