把握好“騰籠換鳥”五個關鍵問題

□ 文/趙學平

把握好“騰籠換鳥”五個關鍵問題

□ 文/趙學平

如果“騰籠換鳥”力度和節奏把握得不好，太猛太快，可能造成某些行業退出速度過快，引起產業資本和企業家外流，無疑將影響地區經濟穩定增長

“騰籠換鳥”勢在必行，但也是一項長期任務，既要立足當下，又要著眼長遠。扎實穩步推進這項工作，應把握好五個關鍵問題。

要防止地區制造業“空心化”趨勢

“騰籠換鳥”的目的是促進產業升級，這不是簡單用總部經濟、服務經濟、金融經濟等來替換低端雙高污染產業，把原來的企業無情地掃地出門，而是要由實體經濟的穩定發展來帶動，由制造業的革新和進一步壯大實現產業的高級化。目前實體經濟面臨諸多困難：生產經營成本不斷上升；融資難和融資貴；市場需求萎縮、產能過剩；地產業、壟斷行業爭奪擠占制造業資金和人才等社會資源；自身盈利能力持續走低，等等。傳統制造業尤其是中小微企業內外交困，舉步維艱。如果“騰籠換鳥”力度和節奏把握得不好，太猛太快，可能造成某些行業退出速度過快，引起產業資本和企業家外流，無疑將影響地區經濟穩定增長。因此，“騰籠換鳥”要把握好三點：一是確立穩中求轉的總基調，仍然要堅持做好中小微企業的扶持解困工作；二是著力引導資本回歸實業，結合實施浙商回歸工程，進一步重視實體經濟和制造業發展；三是建立產業退出預警機制，包括行業景氣與風險監測、重點企業幫扶救助、企業破產清算監督規范、勞動者權益保障等機制。

要把同步實現技術改造升級作為主要目的加以明確

只有落后的技術，沒有落后的產業。產業升級的根本是追求技術進步，以及不斷走向專業化的生產分工。從現實情況看，先發地區的產業優勢主要體現在布局的集聚和規模的積累，而在生產方式、技術能力、組織形態上并未體現出超階段的先進性，同樣是初級加工型、勞動力密集型、資源投入型。因此，推動技術升級帶來生產方式的革新才是“騰籠換鳥”產業升級的核心任務。“騰籠換鳥”若不同時伴隨著技術進步，新產業遲早也會面臨二次轉移的命運。如何實現技術改造與升級是企業家考慮的問題，政府的主要責任是創造良好的環境，關鍵是建平臺、優環境、強服務。

一是謹慎界定低端產業。如何界定低端產業，是否收益較低的傳統產業都應從發達地區轉移出去？這是“騰籠換鳥”要謹慎對待的問題。比如，許多地方將紡織業明確列為低端產業，在政策上限制發展，但在國家鼓勵類產業目錄中，紡織業的高新技術纖維及應用是未來的發展重點，特別是具有自主創新技術和環保工藝的生物質纖維產業化、高性能纖維及制品以及產業用紡織品的開發和生產。湖州市“騰籠換鳥”實踐中不是設定產業門檻，把落后產能一概轉移了之，而是探索“零土地技改”穩步推動存量產業的技術升級，許多企業舊貌換新顏，取得不錯的成效。所以，傳統產業與新興產業是相對的，處理得好，傳統產業的優勢或將重現，要特別重視傳統產業就地改造升級，以及與新興產業融合發展。

二是給產業技術進步留足空間和耐心。無論是傳統產業技術改造還是新技術投資應用，都需要時間和空間，需要以包容的心態和完善的風險分擔機制承擔可能的失敗。如果政策不容分說、立等見效，許多潛在的產業技術革新可能會被擠出。例如，“以畝產論英雄”、土地使用稅“高征高獎”等政策是好的，但執行中需要有保有壓。因為一些處于孵化期、起步、成長階段的高新技術企業投資和盈利能力弱，很難達到高產出考核要求。

要把環境保護和集約用地作為關鍵倒逼措施

浙江省是資源小省，從全省整體看，環境容量和要素資源特別是土地資源是基本固定且長期稀缺的，土地、環境等瓶頸限制不會因產業轉移而根本緩解。要把集約用地和環境保護作為“騰籠換鳥”的而不是直接插手。未來哪個或那些產業將成為引領性的戰略性新興產業，是光伏產業，物聯網，云計算，風能發電，還是生物醫藥產業，沒有人能確定。只有市場能夠發現，只有靠市場去推動，就像市場發現和推動iPhone、Facebook這樣偉大的產品一樣。

實現“騰籠換鳥”，需要轉換工作思路，減少用行政指令替代企業的市場選擇，不以規模小、技術含量低、產業發展前景小為標準，強行將企業趕出。把政府工作的著力點放在加強環境監管、優化稅收結構和提升服務質量上，創造并維護各種產業一視同仁、起點公平的游戲規則，引導企業自主選擇加強技術改造，提高創新能力。形成以市場為基礎多措并舉推進“騰籠換鳥”的機制。兩個最主要手段，把現有相關法規政策用足用好。就用地而言，在土地供應總量不變、用地此消彼長的情況下，要建立完善建設用地市場化配置機制，包括產權的分配、定價和交易，提高土地總體收益。就環境而言，無論是產業轉移還是就地技術改造升級，大都涉及新投資項目，而造成環境影響。要把環保門檻作為檢驗“騰籠換鳥”的“試金石”，提升更新環保標準；完善環境監測統計體系、加強環境影響監督、嚴格環境保護執法。更加重視對投資項目的過程監督和事后評價，以監督執法代替行政審批。總之，通過“騰籠換鳥”努力形成資源節約型和環境友好型產業體系。

要把培育形成良好的市場機制和政策環境作為長遠目標

要處理好政府推動與市場調節的關系

行政手段替代市場選擇的“優勝劣汰”存在四個問題：一是難以達到要素配置、產業分工與協作的最優狀態。在“騰籠”轉出產業方面，外部力量的突然介入可能打破相對協調的產業鏈條，引起地區經濟波動，不利于產業平穩升級；從“換鳥”引入產業方面，人工嵌入地區經濟的新產業可能缺乏基礎產業配套或過于超前而“水土不服”，培育多年后仍然是幼稚產業。

二是侵害了企業的自主選擇權。區位選擇是企業經營成敗的關鍵。企業要么選擇市場優勢區位、要么選擇技術優勢區位、要么選擇原材料優勢區位、要么選擇勞動力優勢區位，或者是綜合考慮等，這是企業根據自身發展規劃作出的審慎而獨特的決策，一旦布點扎根再去遷轉很有可能傷筋動骨甚至一蹶不振。外部力量主導的關停并轉或招商引資等“騰籠換鳥”手段往往忽視企業的自主選擇權，特別是中小企業的利益。

三是社會成本巨大。政府要投入巨大的財力，大規模新建工業園還將帶來不可避免的重復建設、資源浪費、環境問題等。

四是容易操之過急。當前要素市場成本上升，產品市場需求萎縮，企業本身受到來自市場的倒逼約束壓力空前，在求變與自保之間艱難抉擇。若外部壓力疊加，促使企業短期抉擇，將可能偏離“騰籠換鳥”意愿，真成了企業家所說“不轉型等死，轉型找死”。

實際上，地區產業的梯度轉移和更替升級遵循客觀經濟規律，行政手段適度、準確的介入必須限于促進這種規律的有效發揮、為產業轉移創造政策條件層面，

栽下梧桐樹，才能引來金鳳凰。換“鳥”的同時更需要換企業發展環境的“籠”。要切實優化企業發展軟環境，特別是有利于發揮企業家精神的政策環境。當前企業家創業創新精神受到束縛和削弱：一是經營環境壓力，包括市場環境復雜、要素資源緊缺、行政管理體制和服務機制僵化等，企業家反映創業難度大大增加；二是房地產、金融等資本市場高額利潤吸引企業投資，專心致志發展實體經濟、做專做強主業受到嚴重影響；三是一些地方政府把過多的精力放在了引進世界500強、國內大型知名企業上，客觀上擠壓成千上萬中小企業的發展空間，忽視了它們如何突破發展瓶頸，實現轉型升級。在這樣的環境里，出現不了喬布斯和蘋果手機。因此，要形成“騰籠換鳥”的良性機制，就是要從一一破解這些問題著手。要省內外浙商并重、大中小企業同扶，把建立和維護政策公平穩定、金融充分市場化、人才、技術和資本能良性互動，以及企業家有充分自主權的市場環境作為“騰籠換鳥”、提升產業競爭力的重要任務常抓不懈。

浙江省政府研究室）