公共體育服務中政府與非政府組織互動合作的必然性分析

焦素花

（皖南醫學院 基礎部體育教研室，安徽 蕪湖 241000）

公共體育服務中政府與非政府組織互動合作的必然性分析

焦素花

（皖南醫學院 基礎部體育教研室，安徽 蕪湖 241000）

采用文獻資料法、邏輯分析法，從理論上分析了公共體育服務過程中政府與非政府組織互動合作的必然性依據。政府和非政府組織在組織特點和運行方式上有著各自的特點和優勢，建立兩者的互動合作關系，對于提高我國公共體育服務供給的數量和質量，加快建設我國服務型政府和推動體育事業改革，具有重大意義。

公共體育服務；互動互作；必然性

隨著經濟社會的進步，我國公眾對公共體育服務的需求不斷增長，傳統的政府一元化供給模式已不能有效地完成公共體育服務的供給。公共體育服務供給主體單一，成為影響公共體育服務事業發展的重要因素[1]。非政府組織在提供公共服務方面不僅能夠對政府起補充作用，且在一定程度上對克服公共服務領域市場失靈和政府失靈有獨特優勢。建立政府與非政府組織的互動合作關系，對于提高我國公共體育服務供給的數量和質量，加快建設我國服務型政府和推動體育事業改革，具有重大意義。

1 概念的界定

1.1 公共體育服務的概念

“公共”是相對于“私有”而言的，其表明了針對某一對象擁有所有權或使用權的人數。從最寬泛的意義上說，凡是涉及到一個人以上的對象都屬于“公共”的范疇。公共服務是指公共組織為滿足公共需要而提供的公共物品或混合物品。公共體育服務，是指公共組織為滿足公共體育需要而提供的公共物品或混合物品[2]。

1.2 非政府組織的概念

非政府組織（Non-Governmental Organization）的英文縮寫NGO。它是一個不屬于政府、不由國家建立的組織。雖然從定義上包含以營利為目的的企業，但該名詞一般僅限于非商業化、合法的、與社會文化和環境相關的倡導群體。NGO通常是非營利組織，他們的基金至少有一部分來源于私人捐款。現在該名詞的使用一般與聯合國或由聯合國指派的權威NGO相關。而大多數非政府組織（NGO）都會是非營利組織（NPO-Non-profit Organization)[3]。

1.3 政府與非政府組織的互動合作

政府和非政府組織的互動，就政府而言，要對非政府組織進行合理籌劃定位，充分發揮非政府組織的中介服務作用，為非政府組織健康發展創造良好的外部環境。就非政府組織而言，就是要促進和維護與政府之間的合作，提供優質高效的公共服務，主動為政府排憂解難。政府與非政府組織的互動合作關系還應遵循一定的道德準則和行為規范，二者之間應相互尊重、相互理解，合作的同時要保持各自組織上的獨立性。在公共體育服務提供方面，政府與非政府組織的互動合作關系表現為政府部門對體育非政府組織的注冊登記起推動作用并加強對非政府組織的管理扶持，體育非政府組織則廣泛參與社會公共事務，從而減輕政府部門的工作。

2 加強政府與非政府組織互動合作的必要性

2.1 市場失靈理論

傳統狹義的市場失靈理論認為，壟斷、公共物品、外部性和信息不完全或不對稱的存在使得市場難以解決資源配置的效率問題，市場作為配置資源的一種手段，不能實現資源配置效率的最大化，這時市場就失靈了。當市場失靈時，為了實現資源配置效率的最大化，就必須借助于政府的干預，這實際上已經明確了政府干預經濟的調控邊界。不過現代廣義的市場失靈理論又在狹義市場失靈理論的基礎上認為市場不能解決的社會公平和經濟穩定問題也需要政府出面化解，從而使得政府的調控邊界突破了傳統的市場失靈的領域而大大擴張，政府干預經濟領域的擴張一方面說明政府在市場經濟中的作用越來越重要，但另一方面政府的企業性質又要求必須對政府的行為加以規范，以提高政府的管理效率。

2.2 政府失靈理論

20世紀30年代遍及資本主義世界的經濟危機打破了傳統經濟學的“市場萬能”的幻想——完全競爭的市場制度能夠自動實現社會資源的優化配置。這在客觀上促使了凱恩斯主義的興起。凱恩斯經濟學主張放棄自由放任的市場經濟政策，實行政府的干預以矯正市場失靈，提高經濟運行效率。然而隨著政府干預的加強，政府干預的局限性和缺陷也日益顯露出來，政府財政赤字與日俱增，政府的社會福利計劃相繼失敗，經濟停滯膨脹。美國經濟學家伯頓·韋斯布羅德（Burton A.Weisbrod）于1974年提出政府失靈理論。該理論認為政府決策往往只是代表了中位選民的意見，而不能滿足其他中位選民的需求，從而導致了政府失靈。他采用了需求——供給這個傳統經濟學的分析范式來解釋在政府和市場之間為什么存在非營利組織。在他看來，任何投票者都有對于物品的需求（包括公共物品和私人物品），政府、市場和非營利部門都是滿足個人需求的手段。這三者在滿足個人的需求方面存在相互替代性。由于政府和市場在提供公共物品方面存在局限性，無法滿足個人對公共物品的需求，導致了對于非營利部門的功能需求，這是非營利部門存在的主要原因。在韋斯布羅德的分析中，政府、市場和非政府部門作為提供公共服務的工具，在提供個人所需公共物品結合服務上是互補關系。他通過論證政府和市場在提供公共物品方面的局限性來說明非政府組織存在的必要性。

2.3 志愿失靈理論

非政府組織在提供公共服務時也有內在的缺陷，無法獨自滿足公眾對公共物品和服務的需求。美國公共政策學者、非營利組織專家薩拉蒙提出志愿失靈理論。他認為志愿失靈包括四個內容：慈善不足，慈善的特殊主義，慈善的家長式作風，慈善的業余主義。慈善不足指作為集體物品的提供者，非政府組織無法產生充足的、可靠的資源，來處理社會中的公共服務問題。即慈善捐款的數目和非政府組織運行所需資金和物資存在著一定的缺口，從而導致資源不足現象。慈善的特殊主義指非政府組織所服務的對象一般是特殊亞群體，但是有一些亞群體可能并不能在非政府組織的結構中得到充分體現，導致這一部分亞群體的需求被忽視。慈善的家長式作風指掌握那些慈善資源、控制非政府組織經濟命脈的人對如何使用資源有很大發言權，能決定該部門做什么，為誰服務，導致內部決策的非透明化和非民主化。慈善的業余主義指非政府組織的工作往往由有愛心的業余人員來做，并且在提供公共服務過程中可能采取業余的方式，從而影響到服務的質量。在薩拉蒙看來，非政府組織內在的缺陷并不能削弱非政府組織存在的必要性，他認為非政府組織的弱點正是政府的長處，而政府的短處亦是非政府組織的長處。這種情況下，無論是非政府部門代替政府部門，還是政府部門代替非政府部門都沒有二者之間的合作有意義。志愿失靈理論恰好說明了政府與非政府組織之間相互依賴，相互合作的重要性。

2.4 公共治理理論

公共治理理論形成于20世紀70年代，它是在公共行政學中引入治理概念，并對其加以發展和改造而形成的包括政府行政管理和公共部門管理在內的新的科學范式。公共治理理論強調治理主體的多元化和各治理主體之間的相互依賴和合作。公共事務不僅僅是政府統治的范疇，營利組織和非政府組織都可以作為權利的中心承擔對公共事務管理的責任。在主體多元化的公共治理范式中，政府的角色被重新定位，其職能范圍在縮減，從全能政府轉變為有限政府，同時非政府組織和營利組織開始承擔大量的公共事務和公共服務責任，在不同的社會領域發揮各自的職能。

3 政府與非政府組織互動合作的意義

3.1 提高我國公共體育服務供給的數量和質量

我國舉國體制的確立在計劃經濟下使中國的體育事業確實取得了很大的成就，競技體育得到了空前的發展。然而有限的財力使得服務于群眾體育的機構數量有限，服務的內容和方式單一，服務對象可選擇的余地小，服務質量不敢保證。中國城鄉二元社會結構使得農村公共體育服務得不到保障。一些弱勢群體如老年人、殘疾人、婦女等的體育需求更是得不到滿足。市場經濟體制建立以來，各種資金涌入市場，市場承擔了政府的部分職能，作為一只“看不見的手”發揮著配置資源，服務社會的功能。比如各種營利性體育俱樂部的出現有效解決了各種私人的體育需求，然而市場卻不能有效提供公共物品。尤其在政府與市場照顧不到的弱勢群體等方面。政府加強與非政府組織在公共物品和公共服務領域的合作，建立起良性互動的合作關系，由政府負責資金動員和政策支持，非政府組織提供公共體育服務，使雙方都能發揮出自己的優勢，揚長避短，能增加公共體育服務供給的方式和渠道，同時能提高公共體育服務供給的數量和質量[4]。

3.2 加快實現我國政府向“小政府，大社會”轉型的目標

我國長期處于“強國家，弱社會”的社會形態，全能型政府幾乎壟斷了所有的社會資源，并對社會生活進行全面干預。溫家寶總理在2005年工作報告中提出：“加快轉變政府職能。進一步推進政企分開、政資分開、政事分開。堅決把政府不該管的事交給企業、市場和社會組織，充分發揮社會團體、行業協會、商會和中介機構的作用。”為實現政府轉型的“小政府，大社會”的目標，將原來由政府承擔的一些公共服務過渡給企業或非政府組織去承擔。非政府組織所具有的公益性和非營利性使得它能夠在某種程度上履行與政府類似的公共職能，而其接近群眾，成本低，靈活高效的優勢，可以彌補政府的不足，增加公共物品的供應量，提高公共服務的供應效率，為政府職能的轉變創造必要的條件。從政府方面來說，促進非政府組織的發展，充分發揮非政府組織的作用，向非政府組織轉移部分社會管理和公共服務職能，是轉變政府職能非常有效的舉措。因此在政府與非政府組織之間建立一種互動合作模式將極大推動我國政府職能的轉變和服務型政府的建設。

3.3 加快推動我國體育事業的改革，促進公共體育服務均等化

1995年6月國務院頒布的《全民健身計劃綱要》提出了體育社會化和產業化的要求。2001年8月國家體育總局制定《全民健身計劃綱要第二期工程（2001年～2010年）規劃》進一步明確了：繼續堅持國家與社會共同興辦體育事業的格局。2002年中共中央國務院頒布的《關于進一步加強和改進新時期體育工作意見》指出，構建群眾性體育服務體系，要堅持政府支持與社會興辦相結合。政府重點支持公益性體育設施建設，群眾性體育組織和體育活動以社會興辦為主，鼓勵、支持企事業單位和個人興辦面向大眾的體育服務經營實體。2007年頒布的《體育事業十一五規劃》也指出，“十一五”時期體育事業發展應當堅持以下基本原則：堅持國家辦與社會辦相結合，政府調控與市場調節相結合。明確政府在發展體育事業中的基本責任，強化政府的政策規劃和公共服務職能，充分調動社會各界興辦體育事業的積極性。以上文件表明體育事業改革要堅持國家與社會共同興辦體育事業的格局，走社會化、科學化、產業化的道路。政府把一部分公共體育服務交由非政府組織去做，非政府組織利用自身優勢完成政府難以完成的那部分公共體育服務，恰好體現了體育事業改革的社會化道路。

公共體育服務均等化主要集中在有形的基礎性公共體育服務領域，即包括均等化的國民體質監測、公共體育場地設施服務、公共體育教育服務等[5]。它是在社會平均水平的基礎上，基于公平原則，把公共體育服務供給的差距控制在合理的范圍以內，促進城鄉、區域之間的協調發展。平均化則是對公共體育資源進行等額分配。由于政策經濟等方面的原因，我國的公共體育服務存在城鄉，地區供給不均等的現象。在現有政策法規的約束下，發展我國非政府組織，不斷推動非政府組織建設，加強組織之間的協調合作和政府與非政府組織之間的合作交流，可以有效推進我國公共體育服務的發展，促進公共體育服務均等化的實現。

3.4 推動非政府組織的良性發展

非政府組織與政府的關系是非政府組織重要的外部關系之一。非政府組織要想發揮作用，為社會建設添磚加瓦，首先要得到政府的許可，允許其進行組織建設。其次，政府仍處于社會的主導地位，掌握著大量非政府組織發展所需要的重要資源，非政府組織要想取得更進一步的發展，需要爭取從政府那里獲得積極地支持，如爭取政府提供活動經費，提供信息，以及其他一些開展活動所需要的資源、場地設施、技能、專業知識等。而政府既可以支持和扶持非政府組織的發展，也可以限制甚至扼殺其發展，因此政府的態度對非政府組織的發展有著至關重要的作用。從這一角度來說，政府與非政府組織的互動合作關系將有利于非政府組織的發展。政府可以根據非政府組織的現狀和公共服務發展的需求，制定促進非政府組織發展的政策，引導非政府組織的良性發展。非政府組織可以通過政府渠道獲取發展所需資源，加強對自身薄弱環節的建設，提高在組織結構上的合理性。

4 小結

目前，公共體育服務中，我國政府與非政府組織之間的關系還面臨著不少困難和挑戰，這些困難和挑戰影響了兩者之間持續有效互動合作關系的發展，但是在我國，促進公共體育服務供給中政府與非政府組織的有效互動，是政府改革的一個基本趨勢，是體育事業改革的目標，同時也是非政府組織發展的必然要求。

[1] 郝艷艷,李金亮.體育公共服務多主體供給分析[J].體育科技文獻通報,2010,18(6):98-99.

[2] 肖林鵬,李宗浩,楊曉晨.我國公共體育服務體系概念開發及其結構探討[J].天津體育學院學報,2007,22(6): 472-475.

[3] 孫靜.建國以來我國非政府組織的發展歷程及啟示[J].山東師范大學學報(人文社會科學版),2011,56(4):106-111.

[4] 王景波.加強體育行政部門體育公共服務職能的研究[J].沈陽體育學院學報,2009,28(1):18-20.

[5] 李靜.試論體育公共服務體系建設[J].南京體育學院學報(社會科學版),2009,23(1):62-65.

（責任編輯、校對：孫海祥）

Inevitability about Interactive Cooperation of Government and No-Governmental Organization in Public Sports Service

JIAO Su-hua

(Teaching and Research Section of Physical Education, Wannan Medical College, Wuhu 241000, China)

Through using the method of literature review and logical analysis, it discusses theorital basis of inevitability about interactive cooperation of government and non-governmental organization in public sports service. Government and non-governmental organizations are established as a kind of interactive and cooperative relationship, playing a significant part in improving the quantity and quality of public sports service supply such as strengthening service-oriented government and promoting non-governmental organizations and the reform of sports undertaking.

public sports service; interactive cooperation; inevitability

G812.0

A

1009-9115(2012)02-0076-04

2011-11-06

焦素花（1979-），女，河南平頂山人，碩士，助教，研究方向為體育社會學。