農民工市民化的制約因素與對策分析

張 華

0 引言

對我國現階段來說，農村人口向城市有序轉移，不僅可以優化城市人口結構，緩解城市人口老齡化困境；還可以改善農村土地利用狀況，提高農村耕地和居住用地的集約化程度，為城鄉統籌發展提供相對持久的空間支撐；可以為城市提供大量廉價勞動力，滿足城市產業結構調整需要，為經濟社會發展提供強勁動力；可以加快推進基本公共服務均等化，在思維觀念和行為方式方面加速城鄉融合，進一步提升城鎮化的質量和水平。但在各地發展實際中，農民工落戶城市的比重并不高，成都市的情況也不例外。成都市作為中國城鄉統籌發展的最早實踐者和新時期城鄉統籌發展的改革實驗區，理應為城鄉統籌發展特別是在加快農民工市民化方面探索出新的思路和方向。

1 農民工市民化的現狀

我國農村人口眾多，農村存在大量剩余勞動力需要向城鎮轉移。到2011年，新生代農民工占農民工總量的比重已達47%，在新生代農民工中，76.3%不打算回戶籍所在地，愿意回去的人中63.4%希望在縣（市、區）就業[1]。與全國農村一樣，成都市的農村也存在著大量剩余勞動力，他們中的很大部分和省內的農村勞動力都在成都市務工，因此成都市的農民工數量比較多。據四川省就業局統計，2007年在成都務工的農民工有近200萬人，其中非成都籍的超過100萬人；2008年，從省內外到成都市務工的農民工有150萬人；2009年，成都市有超過200萬農民工，2010年有195萬人。2000年年末，成都市總人口為1013.35萬人，其中非農業人口占34.13%，到2010年年末，成都市城鎮化比重已提高到65.51%[2]，高出全省平均水平25.33個百分點；農民工參加綜合社會保險人數133.3萬人，比上年增加24.8萬人。

雖然中國的城市化率從1978年的17.92%在短短34年便迅速增長到2011年的51.3%，但按戶籍人口計算的城鎮化水平要低得多。據估計，2010年我國有1.28億生活在城鎮中的人口沒有享受到與市民同等的待遇[3]，這部分人口大部分為農民工。因此我國城鎮化通過農民工途徑轉化為市民的很少。雖然廣東省率先開展了農民工積分制入戶城鎮的進城方式，但這僅一種小范圍的舉措。總體來看，農民轉化為市民的多，農民工轉化為市民的少。

2 農民工愿意進城工作生活的原因

要加快城鎮化和農民工市民化步伐，先要明確農民工為什么要進城工作生活。這個問題之所以重要，是因為這個問題關系到城鎮化的方向與方式。據成都市社情民意調查中心2010年在成都市中心城區對農民工的調查，農民工的第一個期望是提高工資水平，占23.6%；其次是改善工作環境，占11.2%；再次是期待解決住房問題，占10.1%；在其他方面的期望還有加強權益保障、購買社會保險、幫助解決就業和提高技能培訓等。巴格內(1969，推拉理論)說，人口流動的目的是改善生活條件，流入地那些有利于改善生活條件的因素是拉力，而流出地的不利生活條件是推力。農民工進城工作的主要原因就是期望獲得較高的收入和更多獲得高收入的機會。

既然農民工進入城市工作生活最希望的是獲得高收入，那么他們首先考慮的就是大中城市，因為與小城市、小城鎮相比，雖然生活成本要高些，但在大中城市工作的收入要高得多，而且大中城市就業崗位多，有更多獲得高收入的機會，以及生活更加多樣化和舒適，也更有利于下一代的培養與成長。很多人認為只要加大對小城市、小城鎮的投資，就會創造出就業機會，這也值得商榷。因為投資者在考慮企業選址時，利潤空間會驅動他們選擇接近消費市場的區域，從而節省運輸和物流成本。只有那些接近大中城市的小城鎮才具有吸引投資者的魅力，因為這些小城鎮具有地理上接近消費市場，土地、勞動力價格又相對較低的優勢，而遠離大中城市的小城鎮是很難發展起來的。也就是說，越要發展小城鎮，越要首先發展好大中城市，只有把大中城市發展好，小城鎮才能發展好。

3 制約農民工市民化的因素

明確了農民工進城工作生活的原因，明晰了發展大中城市的重要性，還不能有效推進農民工市民化，還必須清楚制約農民工市民化的主要因素。

（1）接納心態不正。

長期以來，人們在思想觀念上受城鄉對立，體制上受城鄉分治的影響很深，無論是政府官員還是城市居民對農民工進城就業、農民工市民化的認識都不深不透，遠未從戰略高度認清農民工市民化的必然趨勢和長遠意義。部分政府官員對農民工進城存在兩種擔心：一是擔心“城市病”問題，害怕農民工進城會帶來城市住房緊張，交通擁擠，社會治安惡化；二是擔心擠占城市職工就業崗位問題，害怕農民進城務工經商，會加劇城市勞動力供求矛盾，影響城市職工的就業[4]。城市市民對農民工進城也表現出矛盾心態：一方面是接納心態，因為進城農民是很好的廉價勞動力，可以分擔城市居民不愿做，又不能不做的累活、臟活、險活；另一方面是拒絕心態，因為農民工進城加劇了城市勞動力市場競爭，搶占了部分城里人工作和就業的機會，讓城里人失去了安全感。受上述思想觀念的影響和制約，農民工進城工作生活十分艱難。

（2）農民工維權難。

每到年末，全國各地都會出現很多農民工因為工資被拖欠或其他方面的原因而阻斷道路、扯掛標語等行為，這是農民工維權難的集中表現。而且農民工維權需要付出巨大的成本。在成都市的各大媒體上也會經常看到這樣的新聞：某建筑工地包工頭或企業老板拖欠農民工工資，農民工遭遇工傷或死亡后沒有人或機構為農民工維護其應有權益，出現農民工因此爬上高樓、吊塔、高壓電桿等過激行為。這不僅損害了成都市的形象，也浪費了大量的警力、消防等公共資源；不僅損害了農民工當事人的利益，也給農民工融入城市生活制造了障礙，更給那些準備進入城市的農民工造成了壞影響，使他們害怕進城。雖然成都市總工會近年開始組織農民工加入工會，對農民工維權進行幫扶，但實際效果并不理想。

（3）素質不高成障礙。

農民工能否在城市定居并順利轉化為市民，很大程度上取決于農民自身的文化知識和能力素質狀況。農民工的素質是確保其在城市長久安身立業的本錢。素質高的農民工進城后，一方面容易獲得較多的就業機會，容易獲取相對穩定的職業和收入；另一方面容易融入市民社會，成為市民的可能性也越大。

最近幾年，沿海地區出現“民工荒”，2008年金融危機后成都市也出現“民工荒”，這并不是農民工絕對數上的短缺，主要是技工荒。2009年，成都市確定了打造高端產業和產業高端基地的目標，這對勞動力提出了更高的要求。產業越高級，對低技能勞動者的需求量就越少。對于大量的低技能農民工來說，如果工資不漲，公共服務不改善，即使打開“城門”，他們也不愿意進城定居生活。

另外，生活方式不同也影響了農民工在城市定居。農民工轉化為市民是一種城市社會與農村社會之間相互認同、融合的過程[5]。但在一些外來務工人員大量涌入的地區，由于文化層次、生活習慣等方面的差異，農民工與當地市民之間、不同省份農民工之間矛盾糾紛頻發。再加上外來人口沒有當地居民那樣完備的利益訴求和權益維護渠道，甚至缺乏必要的尊重、救濟和幫助，容易產生反抗對立和破壞性報復的消極情緒。治安案件和群體性事件的增多，不但給當地社會管理和政治穩定帶來嚴峻考驗，也進一步加劇了農民工與當地市民的對立情緒。

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（4）城市生活成本過高。

目前，農民工要想進入城市特別是大城市定居生活，面臨的一個現實問題是生活成本很高。較高的生活成本與大多數農民工較低的收入之間的矛盾制約了大多數農民工進入城市生活。從收入方面看，新生代農民工的平均月收入為1660元，僅在社會服務業高于其他農民工群體，而家庭月生活消費支出為1441元，基本上以生存消費為主[6]，剩余不多，難以承擔進城定居的高生活成本。對農民工來說，進城定居生活需要面對的生活成本包括住房、日常生活、子女教育等。雖然成都市2010年已經開始讓農民工租住廉租房，但相對需求來說，供給數量顯得十分渺少，更多的農民工只能從市場中租房，租房費是筆很大的支出。據調查，2008年，在成都市，農民變市民的總成本比2004年增長了近2倍。這是在第一代農民工時代，因為沒有隨著經濟增長逐步解決農民工的城市化問題，致使農民工問題變得越來越沉重，成本變得越來越高。據估計，我國農民工市民化的成本高達20萬億元人民幣[7]。

（5）城市承載能力有限。

近年來，雖然全國各地的經濟獲得了較高的增長速度，城市基礎設施建設日新月異，但城市建設方面存在大量的面子工程，城市建設、公共服務的總體水平和質量仍然不高，城區建設缺乏合理的空間布局規劃，城市發展仍然以無序規模擴大為主，影響了城市容量的增長。以成都市為例，成都市的發展以中心向外圍擴散的方式為主。盡管成都市前幾年加大了工業外遷集中發展的力度，把工業企業牽往新都、邛崍等地，但由于缺乏超前的城市規劃和公共服務設施建設，城市的承載能力仍然有限。一是人口難以有效分散；二是交通、水電等城市基礎設施比較脆弱，經常出現斷電缺水、交通擁堵等問題；三是社會管理水平較差，缺乏有效手段和方式，潛在的社會不穩定因素較多；四是二三產業特別是第三產業發展水平較低，無法提供足夠的就業容量和空間；五是城市政府缺乏可靠的財政稅收渠道，過多依賴土地財政的短期效應，改善農民工進城的基本公共服務的財力支撐不可持續。在這種情況下，要轉化大量農民工成為市民是不太現實的。

（6）現行農村土地制度束縛。

家庭聯產承包責任制是當前在農村實行的土地制度，也是農村的社會保障制度。隨著我國經濟社會的快速發展，家庭聯產承包責任制形成的小塊土地承包經營，已經不利于我國農業和農村經濟的發展，不利于農業產業化經營，不利于農村剩余勞動力轉移，也不利于農民工轉化為市民。

4 加快農民工市民化的對策

農民工進城并成為市民是一項非常復雜的系統工程。與全國很多地方一樣，成都市于2010年決定在全域成都統一戶籍管理，推行自由遷徙制度，加上此前建立的一套社會福利體系，為促進農民工市民化邁出了重要的一步，創造了更好的條件，但還遠遠不夠。只有多渠道解決農民工的收入、住房、醫療、社會保障及子女入學等問題，才能從根本上改善農民工進城后的經濟地位和社會地位，才能吸引更多農民工進城并在城市中安居樂業。

（1）免費登記，構建城鎮人口統計新方法。

采用戶口所在地的人口統計方法，不僅不能反映現在的社會經濟發展情況，也不利于政府制定各種政策，不利于政府部門在開展城鎮建設和發展方面作出合理、科學的規劃。因此，有必要從統計的角度設計能夠反映實際情況的指標與方法。據調查，進入成都市工作的農民工很大一部分已經找到比較固定的工作，有比較固定的居所。2010年，成都市的年末常住人口有1404.8萬人，城鎮化率為65.51%，而戶籍總人口只有1149.1萬人，其中非農業人口650.9萬人，占56.64%，二者相差近9個百分點。而且對到底在成都市有多少本市的農民工、本省的農民工和其他務工人員都不是很清楚。因此，成都市應在全域成都統一戶籍管理的基礎上，構建新的人口統計方法，對農民工實行免費戶口備案登記制度，對所有常住人口按職業劃分登記。這樣才能摸清“家底”，才有利于政府部門科學決策，才能更有力地促進城市的發展。

（2）轉變觀念，加強對農民工合法權益的維護。

要吸引農民工進城并轉化為市民，需要進一步改革政府工作作風，轉變政府部門的觀念，加強政府應該承擔的職能，進一步加強制度建設，建立和完善農民工服務體系，為農民工特別是新生代農民工真正轉化為市民提供更多的機會和幫助。

（3）以政府為主，政府與農民工共同分擔改革成本。

成本高是我國戶籍制度改革進展緩慢的一個重要原因。全國很多地方（包括成都）在其所管轄的行政范圍內統一了戶籍管理制度，這是一件比較容易的事，但與戶籍捆綁的利益是很難處理的問題。也就是說，農民大規模進城的戶籍改革，需要支付高額成本，包括“新市民”的社保、住房、就業、醫療、子女教育等方面的“進入成本”。

戶籍制度改革本質上是城鄉利益格局的一次大調整[8]。鑒于農民工為我國改革開發、經濟建設所作出的巨大貢獻，“新市民”的城市進入成本應該遵循以政府為主，政府與農民工共同分擔的原則。由中央財政劃撥一部分，地方政府承擔一部分，農民則以放棄農村承包地、宅基地等獲得的收益支付一部分，三者的比例最好定為5:3:2。同時，還應建立完善的農民工社會救助制度，由地方財政出資，建立農民工社會救助基金，當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性、一次性的應急救助[9]。這樣才能更有力地推進我國的城鎮化進程。

（4）加快大都市圈發展，提高城市承載力。

交通擁堵是成都市政府關心的一個大問題，也是市民議論的熱點問題之一。過去，對工業化與城鎮化的協調關系的研究不夠深入，致使大量農村剩余勞動力滯留農村，農村和城市的發展都受到限制；近年，隨著改革開放的步伐，大量農村剩余勞動力涌向城市，農村和城市都得到迅速發展，但是問題也不少；現在，部分農村剩余勞動力開始逆向流動，一些城市出現罕見的“民工荒”，農村和城市的發展都受到影響[10]。成都市雖已把工業企業轉移出成都市區，卻沒有取得城市交通、環境等大為改善的成效，主要原因是此前對城市發展的戰略性研究不深，對城市體系的超前規劃不夠。因此，必須對成都市的城鎮發展進行科學規劃，提高成都市接納農民工大規模進城的需要。成都市城市發展的規劃戰略，一應結合世界田園城市的建設，在大力發展市區的基礎上，積極引導周邊中型城市的發展，適度發展一些有特色、有潛力的小城鎮，形成合理的空間布局；二應在城鎮體系規劃中，始終貫徹大都市圈的組團式的發展戰略，在各中型城市與市區之間、各中型城市之間采用軌道交通或高速公路進行連接，形成四通八達、便利的交通網絡結構，大大提高城市的承載力，減少市民的出行時間和成本，引導市民向二、三圈層的中型城市分散；三應在城鎮建設和發展過程中，加強二三產業特別是第三產業的發展，創造更多的就業機會，提供足夠的就業容量和空間；四應改善城市管理手段和方式，提高城市社會管理水平，不斷消融城市發展中存在的各種弊病，促進工業化、城鎮化的協調發展。

（5）加強農村土地制度改革，進一步促進農民工進城。

土地問題是農民工市民化的核心問題之一。在城鄉統籌發展過程中，成都市對農村土地制度進行了比較超前和引起全國關注的改革，相繼出臺了以一定的補償鼓勵農民放棄農村土地，鼓勵農民帶著農村土地產權進城，鼓勵流轉農民承包地等政策。但這些改革并不徹底，其收效并不理想，仍然不利于農民工和農民向城市大規模轉移。

進一步深化農村土地制度改革勢在必行。通過建立農民承包地、宅基地的“市場化”退出機制，可以大大促進農村土地的集約化和規模化經營。在已經進行的農村土地確權的基礎上，賦予農民充分的土地財產權，探索農民自由的土地交易制度，或建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體建設用地參與城鎮非公益性項目開發建設，讓集體建設用地分享城鎮發展收益。

[1]呂諾.中國流動人口發展報告2011[EB/OL].http://www.cnier.ac.cn/snxx/jyyw/snxx_20111010134921_12774.html.

[2]四川省統計局，國家統計局四川調查總隊編.四川省統計年鑒2011[M].北京:中國統計出版社,2011.

[3]徐百柯.城市化請慢些,等等那1.28億人[N].中國青年報,2011-12-04(01).

[4]李曉陽.農民工返鄉態勢與政府行為的關聯度[J].改革,2009,(6).

[5]汪麗,薛元等.浙江、四川農民工市民化的經驗與啟示[J].中國經貿導刊,2010,(24).

[6]李曉宏.中國流動人口發展報告:80后漸成流動大軍主角[EB/OL].http://www.china.com.cn/city/2011-10/10/content_23581067.htm.

[7]劉維濤.農民工市民化成本達20余萬億公共服務嚴重不均[EB/OL].http://news.qq.com/a/20120104/000084.htm.

[8]姜作培.農民工市民化:制約因素及突破思路分析[J].浙江社會科學,2003,(6).

[9]汪兆旗.農民工養老保險覆蓋率低的原因分析及對策研究[J].西華大學學報(哲學社會科學版),2009,(3).

[10]張華,李曉陽.農村剩余勞動力逆向流動的經濟學分析[J].商業時代,2011,(20).