論農村環境自治權＊

陳葉蘭

（湖南農業大學 人文學院，湖南 長沙410128）

論農村環境自治權＊

陳葉蘭

（湖南農業大學 人文學院，湖南 長沙410128）

農村環境自治權是一項以村民自治權為基礎的社會權力，它具有權利和權力的雙重屬性。農村環境自治權的主體是多元的，包括村民個人和村委會、村民會議、農村經濟合作組織、環保NGO等所有參與農村環境自治的組織。農村環境自治權的內容中的權利部分主要包括村民的環境民主決策權、環境民主管理權、環境民主監督權；權力部分則主要包括由農村環境自治組織行使的農村環境自治立法權、農村環境自治組織權、農村環境自治財政權、農村環境自治行政權等。

環境自治權；權力；權利

農村環境自治權是農村環境自治主體依據自治章程和村規民約，對一定區域內的農村環境進行自我管理，自我服務，自我監督的權力和權利。由于法律賦予村民的村民自治權，即村民有自我服務，自我教育，自我管理本村公共事務和公益事業的社會自治權。據此，我們可以認定：農村環境自治權屬于村民自治權在農村環境保護領域的具體化，農村環境自治權是以村民自治權為基本內涵的社會權力。然而對農村環境自治權這一自治權中的新生事物，它的具體性質和內涵還需要我們認真梳理和分析。

一、農村環境自治權之性質

在當代中國，關于自治權的含義有兩種解讀：一種是權力說，即自治權就是自治權力，認為自治權是“一種在社會團體內，經過團體內多數人認可或默示的，合法地獨立自主行使具有約束力和支配力的一種權力”［1］。另一種則是權利說，即自治權就是自治權利，認為自治權是“指公民依據憲法和法律享有的管理其所屬社區和行政區域內部事務的權利”［2］。而以村民自治權為基礎的農村環境自治權，既具有權力屬性，是一種區別于國家權力的社會權力［3］，又具有權利屬性，是村民對農村環境事務自我管理自我實現的權利形式。也就是說，農村環境自治權的性質是權利與權力的結合。

（一）從其內部正當性來源和外部合法性來源看，農村環境自治權既有權利又有權力

從農村環境自治權的內部來源上看，它是個人權利的延伸，是群體內部成員自治權利和環境權利讓渡的結果。村民自治組織所行使的公共權力是來源于村民自治體人民的授予，憲法規定“一切權力屬于人民”，而國家的權力來自于人民的讓渡；那么，人民同樣可以將其權利讓渡給社會組織。因此，自治組織只要是行使符合普遍正義和法律規定的人民的固有權利，都是正當的。這與同樣來自人民權利的國家權力的來源一樣是正當性的。

自治組織的農村環境自治權來源有兩個渠道：一個是村民自治權利和環境權利的讓渡，即自治機關所擁有的權力是通過自治體成員對自身環境權利的讓渡而得到的，得到權利讓渡的自治機關被允許擁有一定范圍內環境事務的決定權和對團體內部環境事務的管理權，這種權力來源是村民的權利；另一個來源是國家權力的授權或放權。在傳統的“大國家小社會”的境況中，在國家權力和社會權力的對比下，國家權力處于絕對的支配性地位；而隨著公民社會的興起，公共管理的社會化，尤其是國家機關在一些領域的無能為力，政府逐步轉變其無限政府的狀況，發展成有限政府，而將部分國家權力轉移給社會組織，這些社會組織通過自治來行使這些權力，這就是所謂的國家權力轉變為社會權力。可見，當村民權利或國家權力轉化為社會自治權以后，這種自治權已經不僅僅是社會成員的權利，也不等同于國家的公權力，而是帶有權力外殼的一種特殊的群體權利。

（二）農村環境自治組織成員本身的利益要求和自治組織需要擔負的社會責任，體現了權利和權力要求的結合

自治組織設立最根本的目的是通過群眾自治，追求該群體的共同目標，實現該群體所有成員的共同利益。只有自治組織能滿足成員的共同利益需求，才能獲得成員的權利讓渡和支持或自愿服從。從這個角度來說，農村環境自治組織肩負滿足和實現成員對良好環境的權利需求。而社會物質精神文化的多樣性又決定了各個社會組織信仰、目標和利益追求的多樣性。他們之間難免會存在各種各樣的沖突。為了確保社會的發展不因為彼此的沖突而停滯不前，就需要每個社會組織都應該承擔相應的社會責任，也就是要為公共利益讓渡一定的權利，這部分權利轉化為國家權力，并以國家權力的名義要求自治組織要履行自我管理和約束群體的義務。

同時，由于自治組織行使的是介于國家公權力和社會成員個人權利之間的社會權力，那么自治組織里設立的自治機關就會具有兼顧權利和權力的兩種功能。當自治機關代表該群體利益與國家相對時，該自治機關應該是為本自治組織的社會成員爭取共同利益，幫助實現成員的權利；當該自治機關根據國家授權對自治團體進行相應的管理和監督時，實際上又體現的是作為國家分權體系的一部分，帶有權力的性質了。

（三）從農村環境自治權的表現形式看，村民享有的是權利，自治組織行使的是權力

2010年修訂的《村委會組織法》第39條規定：“地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。”該條的文字表達里，明確了村民依法行使“自治權利”。《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”那么農村環境自治權就是國家通過法律授予群眾自治組織對農村環保事務的民主決策、民主管理和民主監督的自治權利。可見，國家通過法律授予群眾自治組織的，是一種自治權利，一種民主權利，也是排除政府機構干預村民自治事項的法律權利。而自治權對農村內部來說，是自治組織管理或辦理本村公共事務和公益事業的管理權。農村環境自治權也是這種管理權的一個領域，這種管理權對每個村民都有約束力，是一種具有社會內部管理色彩，并具有社會性、公共性的公權力。由此可見，村民自治權具有兩重性質。

從農村環境自治權的內容來看，不同的行使方式表現的分別是權利和權力的性質。當村民基于法律授予的民主權利和環境權利而行使選舉權、決策權、參與權和監督權時，它體現的是村民的權利。而自治組織來行使農村環境自治權時，自治權的內容主要包括農村環境自治立法權、農村環境自治組織權、農村環境自治財政權、農村環境自治行政權等，在未經法定程序對該權力的行使予以撤銷或改變之前，本村的村民和組織均應受其約束。它體現的是自治組織基于社會自治權行使的一種社會權力。

（四）從農村環境自治權的特征來看，它兼具權利和權力的屬性

根據相關法律規定和學者們的觀點，可以將農村環境自治權概括為三個特點，在這三個特點中能夠顯示出農村環境自治權所兼有的權利和權力的特性。

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1.排他性。自治權與他治權是相對應的。自治不是他治，自治權對其他權力具有排他性。村民自治權是由法律規定的，具有對其他權力排斥的特點。所以農村環境自治權也是自治組織享有的排他的權力。自治權本質上體現的是權力與權力的分配或對抗，是社會權力對國家權力的制衡。這是政治學的權力范疇。

2.自主權與治理權的結合。在村民自治體內，每一位村民都能夠直接行使自己的民主權利；每一位村民都能自愿地表達自己的意愿，真正做到“意思自治”；每一位村民行使的權利內容廣泛，有選舉權、罷免權、決策權、創制權、管理權、知情權、監督權，等等。這些都是自治權中的權利屬性的體現。過去，我們對自治權的理解，只是停留在管理或治理的層面上，是片面的。實際上，自治權是自主權與治理權的結合。

3.規范性與自主性相結合。一方面，村民自治權是憲法、法律賦予的權力。通過國家的授權和放權賦予社會組織的自治權，這種自治權的行使，不得與憲法和法律的規定相違背。另一方面，村民實施自治權的自主性行為有法律效力且受法律保護。在法律法規范圍內，村民制定自治章程和村規民約，并據此實施自治行為，其自愿、自主、自治性不受外來權力的干預。

二、農村環境自治權之主體

農村環境自治模式是在村民自治基礎上構建和運作的。農村環境自治權也來源于村民自治權在環保領域的實現。因此，農村環境自治權主體，就是村民自治的主體。但由于對村民自治的概念界定在法律上沒有明確的規定，導致對村民自治主體的范圍界定也還沒有定論。比較有代表性的觀點有四：第一種觀點認為，村民自治主體是村民個人，而非村集體；第二種觀點認為，村民自治的唯一主體就是村委會；第三種觀點認為，村民自治的主體是村民集體，而不是村民個人［4］；第四種觀點認為，村民自治權主體應該包括全體村民、村民會議和村民委員會，其中村民的自治權是最基礎性、最根本性的權利，而村民會議和村民委員會作為村民自治機關也享有自治的權利，承擔相應的義務。村民自治權就是全體村民、村民會議和村民委員會依照法律處理自己的事情的權利［5］。

比較起來，第四種觀點相對而言較有說服力，但其主體范圍還可以繼續擴大。基于農村環境自治既屬于村民自治范疇又具有社會自治的屬性，以及農村環境自治權既有權利屬性又有權力性質，我們可以得出如下結論：村環境自治權主體也應該是多元的，包括村民個人和村委會、村民會議、農民專業合作社、環保NGO等所有參與農村環境自治的組織。在這些主體中，村民個人行使的是環境自治權利，即：環境民主選舉權、環境民主決策權、環境民主管理權、環境民主監督權。由于農村環境自治的社會性和公共性，村民個體無法通過個體行為而單獨決定任何自治事務，所以他們需要將部分權利讓渡以形成社會權力，并通過選舉委托自治組織來行使這部分社會權力，使得村委會、村民會議等其他農村自治組織基于村民的權利讓渡也順理成章地行使環境自治權力，成為了農村環境自治的主體。

當農民環境自治的主體是村民個人時，并非就表明農村環境自治的性質屬于個人自治。當農村環境自治權的主體是村民個人時，由于村民行使自治權是作為共同體的內部成員，實現的是共同體的共同利益或公共利益，并非純粹的個人利益，所以，無論農村環境自治主體是個人還是集體，農村環境自治的性質都是社會自治，而不是個人自治。它設置的價值是讓每個社會成員都能自覺地、自主地參加農村環境管理，在國家與公民之間架起一座橋梁，建立起與國家發展良性互動的憲政社會基礎，從而讓村民能享有最大的權利和自由。

對于“村民”的范圍問題。由于現行法律對村民的概念和范圍都沒有明確的界定，在司法實踐中，大部分農村將“戶籍”作為確定村民資格的標準，可如果將戶籍作為村民資格確定的唯一標準，又會造成大量的村民難以行使自治權。所以，可以根據2010年修訂的《村委會組織法》第13條第2款的規定加以靈活變通：長期不在本村居住的村民和長期居住本村的外來人員，經本人明確表示或申請，能夠享有民主選舉權。那么可以類推，他們也應該同時可以在本村行使民主決策權、民主管理權和民主監督權，因此可以確定，他們也應當成為自治權的主體。但是，將“村民集體”作為農村環境自治主體是不合適的。“村民集體”這個概念在土地的集體所有制中已經被明確規定在法律條文中，農村的集體土地所有制，其所有人是“農民集體”，可在實踐當中，“農民集體”根本無法作為一個獨立的主體行使所有人的權利。所以說，“村民集體“是個虛位概念，如果再把它作為村民自治的主體規定在村民自治的法律體系中，那只能又造成同樣的結局——村民自治主體的虛位，最終導致村民自治權行使的困難。“村民集體”不是一個明確獨立的主體，它不能成為村民自治法律關系的主體，更不能成為村民自治權的主體。《村委會組織法》中規定：村民共同行使其自治權利的組織形式是村民會議，村民會議是村民自治中最高的權力機關。那么，村民會議是否等同于村民集體呢？不是。因為村民會議是作為村民個體行使自治權的組織形式而臨時存在的，村民會議只是村民個體行使自治權的一個組織形式，一個平臺。“村民集體”也不等同于村委會，法律并沒有給村民會議單獨賦權，這些代表職能是屬于村民委員會。村民委員會雖然是由村民選舉產生的，對外代表本村，對內享有一定管理權力的組織，它不能代表“村民集體”行使權利，因為村民委員會主要作為村民會議的執行設機構而存在。所以，如果使用“村民集體”的概念作為村民自治主體，只能使村民自治主體含糊不清，不利于村民自治權的行使，村民自治制度的正確實施也必然會受到影響。

三、農村環境自治權之內容

（一）村民的農村環境自治權利

農村環境自治權具體可以分化為權利和權力兩部分。村民直接行使的權利部分，主要表現為《村民委員會組織法》規定的四項民主權利，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。而具體落實到農村環境自治權利，由于農村環境自治機構就是村民自治機構，所以村民的環境民主選舉權就包含在村民委員會的選舉活動中。

1.環境民主決策權。民主決策是“四個民主”的動力，是村民參與村中事務的具體體現，是提高自治組織凝聚力、村民向心力、村班子號召力的有效途徑。環境民主決策是指與村民切身利益息息相關的環境事項，必須由村民民主討論，按多數人的意見作出決定。《村民委員會組織法》對民主決策的規則和程序都有明確的規定。然后，村民不僅需要環境事務的民主決策，更需要有效決策。決策的有效性已經成為民主決策的又一要義。而在高度市場化和信息化的今天，傳統農村的決策資源和決策方式已難以適應現代化農村決策的生態環境，科學決策已經成為提高民主決策有效性的重要手段。尤其環境領域的科技性和復雜性，決定了科學決策需要準確、客觀的環境信息收集和輸入，對輸入信息還要進行有效處理，并簡化為決策方案、根據成本——收益原則作出抉擇，進而制定實施計劃。這些環節，無一不需要信息化條件支持和專業智能保障。因此，有必要加強農村環境信息化建設和引入專業智力支持，以促進民主決策和科學決策有機結合。

村民自治民主決策制度創新的實踐經驗表明，選擇由間接民主轉向直接民主，從票決形式轉為協商形式的民主決策制度，如果有民主和科學作支撐，即以協商民主為路徑，就會為創新奠定合法性基礎，保障制度創新的民主化方向；以科學為民主決策提供技術支持，就會增強決策的有效性，進而強化其合法性。展望未來，農村環境自治民主決策機制應該沿著民主制度與科學決策技術相結合的方向，在制度創新和技術支持雙重動力的推動下走向民主——科學相結合的協商民主決策之路。

2.環境民主管理權。民主管理是“四個民主”的關鍵。民主管理是民主決策和民主監督制度的具體落實過程。沒有民主管理的落實，其他的民主就形同虛設。環境民主管理是指對村內的環境公共事務的管理要遵循村民意見，吸收村民直接參與，其主要包括兩個方面：一是共約式管理制度，即根據法律法規和本村實際情況，由村民會議討論和制定村民環境自治章程和環保村規民約，明確界定村民自治組織的權力和責任，村民個人的權利和義務，使之成為村務民主管理的基本依據。環境自治章程和環保村規民約具有共約性，在本村環境自治管理中具有權威性，任何人都不得違背。二是參與式管理制度，即村民委員會在進行環境事務管理中，要為廣大村民提供一定的參與渠道來表達意愿和訴求，要廣泛吸取村民意見，由村民共同決定本村的重大環境事務。而實現環境民主管理的關鍵之一，就在于健全和完善村級民主管理制度，如村民自治章程、村規民約及村務公開制度、一事一議制度等，為村民自治模式下的民主管理提供制度保障。

3.環境民主監督權。民主監督機制是為了保障“四個民主”的貫徹實施，而建立的各相關主體之間的權責制衡制度與運行機制，是村民對村民委員會的工作和村內公共事務進行監督，保證村民意志得到充分體現的制度安排。環境民主監督，是村民實現知情權和監督權的有效途徑，也是保證基層干部和農村環境自治組織依法辦事和清正廉潔的必要措施。《村民委員會組織法》規定的民主監督制度都可以運用到環境民主監督中，如民主評議制度、專門監督機構制度、罷免權制度、村務公開并接受監督制度等。

為了農村環境自治民主監督權能夠更充分和更有效地行使，還需要在現行制度基礎上進一步完善和規范。首先，應規范村民的罷免權行使程序。可以規定一定數量的村民通過村務監督委員會的認可，即可提請召開村民會議，以保證罷免程序的順利進行。其次，應完善現行村民會議的監督職能。村民會議機構作為村民自治的最高權力機構和對村委會的監督機構，應當有其自身的獨立性和啟動的便民性。再次，建立和完善村干部的激勵約束制度。對積極支持和配合農村環境自治民主管理的干部，要大力宣傳、鼓勵和表彰，而對違反或阻礙環境自治權利行使的干部，則可由村民會議或村民代表會議提出批評并要求限期改正，直至依法予以罷免。最后，應充分發揮村務監督委員會對村民委員會的權力制衡作用。要從制度上進一步明確村務監督委員會的法律地位，并對其監督權力、監督范圍、監督方式、監督救濟等方面的內容制度化，以保障村務監督委員會的環境監督權的落實。

（二）村民自治組織的農村環境自治權力

村民自治組織的自治權，是村民讓渡的社會權力，是對本村自治事務進行管理的權力。主要包括下列四項。

1.農村環境自治立法權。根據《村委會組織法》規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程及村規民約。那么關于農村環境保護的自治章程和村規民約的立法權也是由村民會議行使，環境自治章程和環保村規民約用于調整村民和農村環境自治組織的環境保護行為及相關的環境法律關系，具有權利義務性或規范性；對本村所有村民（包括投反對票的村民）和組織產生持久拘束力。可見，村民自治章程和村規民約與國家法律、法規一樣，是具有普遍約束力的行為規范，相對于法律和法規而言，它們是由國家認可的社會規范，可稱之為“民間法”或“軟法”。

擁有農村環境自治立法權的村民自治組織可以對國家和地方性環保法在本村的具體實施制定相關實施細則，還可以根據環境法的授權，以自治規章的形式規定村民及在本村土地范圍內的所有人的環保行為準則。當然，村民自治組織制定的環境保護自治規章不得與國家及地方性的環境保護法及其他法律法規相抵觸，否則，該規章無效。

2.農村環境自治組織權。所謂農村環境自治組織權，是指村民自治組織有權根據需要自行組建環境自治組織并確定其成員，國家除可通過法律為這些自治組織的機構設置和人員構成規定一定的原則外，不得干預村民自治組織對于自身機構設置及組織事務的處理。《村民委員會組織法》第7條規定：“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。”也就是說，村委會可以設置專門委員會，負責某一領域的專門工作。那么，根據農村環境保護與農村環境自治的需要，可以在村委會下設立專門的環境保護委員會，對農村環境自治事務進行專門管理。同時還可以組織村民組建環保合作社，并協助環保合作社在農村環境自治中發揮功能。

3.農村環境自治財政權。所謂農村環境自治財政權，是指農村環境自治組織擁有自己獨立的經費來源，并有權自行使用和支配其所獲的經費。農村環境自治需要相應的環境保護經費，這部分經費可以來自于政府撥款，可以來自于社會捐助，也可以來自于集體土地或集體財產承包所得收益，還可以來自于村民的籌資籌勞，這部分經費的支配和使用方案，由村民會議表決通過，由村委會負責執行，具體籌資和執行情況要及時公開，并接受村民和村務監督委員會的監督。

4.農村環境自治行政權。所謂村民自治行政權，是村民自治組織對于其自治范圍內的事務有權自行議決并執行，不受國家的指揮和命令。村民自治組織的自治行政活動多為社會公益，帶有鮮明的社會權力特征。但由于在我國村民自治組織具有以公共權力作為構建與運作的基礎這一突出特點，使得村民自治組織在行使環境權的時候包含有一定的強制性，因而有法理學者將村民自治組織歸入“準公權力主體”之列［6］。所以村民自治組織對環境事務的決定與處理權，具體包括環境事務處理權、環境處罰權、調解和監督權、起訴和應訴權、環境協調權、引導教育權，等等［7］，其往往被稱為“農村環境事務管理權”。可見，農村環境自治權還內含有一定的行政權力的性質。

［1］張文山.治權理論與自治條例研究法［M］.北京：法律出版社，2005：4.

［2］李步云.人權法學［M］.北京：高等教育出版社，2005：208.

［3］郭道暉.社會權力與公民社會［M］.南京：譯林出版社，2009.

［4］陳忠禹.村民自治權研究綜述［J］.政法學刊，2010，27（2）：30－31.

［5］胡美靈.農民自治權探略［J］.安徽農業科學，2008，36（30）：13409－13412.

［6］李迎賓.試論村民自治組織的行政主體地位［J］.行政法學研究，2000（4）：7－8.

［7］陳麗華.論村民自治組織在保護農村生態環境中的法律地位［J］.求索，2007（12）：70－72.

On the Autonomy of the Rural Environment

CHEN Ye－lan
（School of Humanities，Hunan Agricultural University，Changsha410128，Hunan，China）

Rural environment autonomy is actually apower based on the villager＇s right of autonomy.It holds the dual properties of both the rights and powers.Its subjects are diverse from villagers to villagers＇committee，villagers＇meetings，rural economic cooperative organizations，and the environmental NGO in the rural environment and all other self－organization.Involved in the autonomy of rural environment，autonomy of the rural environment in the right part of the contents of the villagers including the right to democratic decision－making environment，the environment of democratic management，democratic supervision environment；power part including the exercise of self－organization by the rural environment of legislative autonomy of the rural environment，rural environment of autonomy the right to organize，the right to financial autonomy of the rural environment，rural environment，autonomous administration rights.

the autonomy of environment；power；ri ght

D921.8；D912.6

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.021

2011－09－23

陳葉蘭（1971－），女，湖南省邵陽市人，湖南農業大學人文學院副教授，武漢大學法學院博士生，主要從事環境資源法理論和實踐研究。

湖南省社科基金資助項目（09YBA071）

（責任編輯 文 格）