民辦學校破產清算若干法律問題探究＊

張利國

（大連民族學院 經濟管理學院，遼寧 大連116600）

民辦學校破產清算若干法律問題探究＊

張利國

（大連民族學院 經濟管理學院，遼寧 大連116600）

民辦學校因資不抵債無法繼續辦學而被終止的，由人民法院組織清算。但由于民辦教育促進法及其相關法律在民辦學校破產清算問題上的規定不明確，導致司法實踐中諸多問題的產生。圍繞民辦學校究竟有無破產能力，破產程序的申請主體、破產財產的分配順序是什么，民辦學校是否適用重整與和解程序等問題展開研究，并提出了相關的司法建議。

民辦學校；破產；清算

我國民辦學校肇始于上世紀80年代初，作為中國教育事業的重要組成部分，民辦學校在推進中國教育改革和發展事業中發揮了重要的作用。但近年來，由于各種原因，一些民辦學校倒閉的事件也層出不窮。2006年，被譽為“中國民辦教育第一品牌”的南洋教育集團，因無力償還巨額教育儲備金，發生資金鏈斷裂而崩盤。2009年，僅招到8名學生的重慶北軟教育集團軟件工程學院申請破產；同年，號稱能容納6萬學生的河北廊坊“東方大學城”唱起了“空城計”。據來自中國民辦教育協會的不完全統計顯示，2008年全國民辦非學歷高等教育機構866所，比2003年減少了238所。由于生源緊張，2009年底，全國民辦高校的招生人數普遍下降了一半左右［1］。在市場經濟條件下，破產與退出已成為眾多民辦學校不得不面臨的問題。

然而，由于對民辦學校破產清算方面的立法不完善，民辦學校破產清算問題在理論和司法適用中存在著諸多困惑。基于此，本文嘗試對民辦學校破產清算中的幾個突出問題進行探討，以期對我國民辦學校相關立法提供一些借鑒。

一、民辦學校的破產能力問題

破產能力是指民事主體得以適用破產清算程序的資格。關于民辦學校是否具有破產能力，在司法實踐中一直存在爭議。一種觀點認為，我國現行的破產法律適用的主體范圍僅限于企業法人，不適用非企業法人。實踐中，有的法院將企業法人的外延擴展到民辦非企業法人，這有違于我國《民法通則》關于法人分類制度的規定以及破產法律規范的立法原意［2］。另一種觀點認為，民辦學校因資不抵債無法繼續辦學而被終止的，屬于破產清算，民辦學校在這種情況下具有破產能力［3］。筆者贊同第二種觀點，其主要理由為：其一，賦予民辦學校破產能力符合國際破產立法趨勢。美國破產法采取的是一般破產主義，美國破產法以及各州對私立學校的特別規定共同構成了美國私立學校的市場退出機制。日本的私立學校由具有獨立私法地位的學校法人建立，本質上是財團法人之一種。根據日本破產法第128條之規定：“對私法人，不問其是公益法人還是營利法人，或者是由特別法認可的法人，都具有破產能力……。”日本私立學校法第50條第1款則進一步明確了私立學校具有破產能力。同樣，在私立教育比較發達的我國臺灣地區，在立法中也明確將私立學校定位為公益性財團法人，并賦予其破產能力［4］。其二，賦予民辦學校破產能力逐步成為我國法學界的共識，我國立法及其司法實踐亦承認了民辦學校在一定條件下的破產能力。目前，我國多數學者贊成賦予民辦學校以破產能力，并作為民辦學校市場退出的一種重要途徑［5］。我國《民辦教育促進法》第58條規定，民辦學校因資不抵債無法繼續辦學而被終止的，由人民法院組織清算。2007年6月1日起施行的《中華人民共和國企業破產法》第135條規定：“其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，參照適用本法規定的程序。”2010年12月16日，最高人民法院針對貴州省高級人民法院《關于遵義縣中山中學被終止后人民法院如何受理“組織清算”的請示》（（2010）黔高研請字第1號）的批復（法釋〔2010〕20號）指出：“依照《中華人民共和國民辦教育促進法》第九條批準設立的民辦學校因資不抵債無法繼續辦學被終止，當事人依照《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十八條第二款規定向人民法院申請清算的，人民法院應當依法受理。人民法院組織民辦學校破產清算，參照適用《中華人民共和國企業破產法》規定的程序，并依照《中華人民共和國民辦教育促進法》第五十九條規定的順序清償。”據此，我們認為，因資不抵債無法繼續辦學的民辦學校具有破產能力。

二、破產程序的申請主體問題

破產清算程序由誰來啟動，是破產清算中一個重要的法律問題。民辦學校的破產清算程序是由法院主動啟動，還是由其他主體啟動？相關法律未置可否。關于法院是否能夠依職權啟動清算程序問題，我們認為，民辦高校不宜由法院依職權主動啟動清算程序。主要理由有二：其一，從國際司法實踐看，目前多數國家立法賦予法院可以依職權開始破產程序，但一般限于對公司等營利性企業法人，不包括民辦學校等以公益性為主的非企業法人。從我國現行立法的實際情況看，無論是破產清算還是非破產清算，都沒有賦予法院依職權主動啟動清算程序的權力。相反，最高人民法院于1991年11月7日頒行的《關于貫徹執行〈中華人民共和國企業破產法（試行）〉若干問題的意見》（簡稱《意見》）第15條規定，法院在訴訟程序或執行程序中發現債務人不能清償到期債務而不申請破產的，法院不依職權宣告債務人破產。根據該院于2002年9月1日施行并作為主要清算程序依據的《關于審理企業破產案件若干問題的規定》第106條的規定（簡稱《規定》），以前司法的解釋未與《規定》抵觸的，繼續有效。而前述《意見》中關于法院不依職權宣告債務人破產的規定，并不與其抵觸，因而繼續有效。因此，由法院依職權主動啟動清算程序為現行法律所禁止，必須由其他利害相關人來申請啟動清算程序［6］。其二，從教育事業的公益性特點以及破產可能產生的社會影響來看，亦不宜由法院依職權主動啟動破產清算程序。民辦教育事業屬于公益性事業，受地方各級人民政府教育行政部門主管，民辦學校的破產涉及多方利益主體和社會的穩定，其與企業法人的破產具有較大的差異性，不宜由法院依職權啟動破產清算程序。

根據相關法律規定和司法實踐，有權啟動破產程序的主要包括以下兩種主體。

第一，民辦學校或清算組。以民辦學校為申請人啟動破產清算程序，在法律上是確定無疑的，問題在于，民辦學校申請破產清算是否需要上級主管部門的同意呢？從現行的企業破產法和民辦教育促進法等相關法規的規定看，現有法律并未明確債務人的破產清算要經上級主管部門批準。但是從《民辦教育促進法》第八章有關民辦學校的“變更與終止”的相關規定來看，民辦學校發生分立、合并以及變更名稱、層次、類別和舉辦者等行為都需要報審批機關批準。據此有學者認為，學校破產清算其重要性和影響面明顯大于前述行為，而且學校破產清算還涉及學生安置、學校資產處置等重大問題，故依舉輕明重的道理，民辦學校的破產申請，也理應先行報經審批部門批準同意［6］。筆者認為，民辦學校破產清算不僅僅是單純的債權債務關系，更涉及教育公益性的維持，學生受教育權的維護，以及民辦學校退出損失最小化路徑的選擇（如并購、重組、合并等退出路徑）等問題，故由熟悉教育規律、政策以及具體操作規程的教育主管部門先行介入實屬必要。

至于是先由審批部門作出終止辦學的決定，還是先由法院受理破產清算，則可以由審批部門會同人民法院視實際情況協商而定［7］。

第二，債權人。按照現行企業破產法的規定，債務人不能清償到期債務，債權人可以向人民法院提出重整或者破產清算的申請；人民法院應當自收到申請之日起五日內通知債務人，并應在債務人沒有異議的情形下，自收到破產申請之日起十五日內裁定是否受理。這里需要探討的問題是，民辦學校的“債權人”應該包括哪些對象？對此，主要有兩種觀點：一種是持寬泛主義的態度。認為凡是與民辦高校破產具有直接利益關系的人都可以成為債權人。包括學校的貸款銀行、工程施工單位、貨物的供應方等，甚至被學校拖欠工資的教職工以及向學校提前支付學雜費或其他費用（如集資款）的學生及家長都可以納入到學校的債權人范圍內［7］。另一種是持審慎主義的態度。認為由于民辦學校的司法清算涉及公共利益，往往直接影響社會穩定，因此對申請人資格的審查應該盡量謹慎，不宜將申請人的范圍過分擴大［8］。筆者贊同第二種說法，因為民辦高校不同于一般以營利性為主要目的的企業法人，特別是當前民辦教育實踐中還存在比較嚴重的法律缺失問題的情況下，更應如此。比如民辦學校的產權界定問題，民辦高校法人地位的確立問題以及債權人惡意申請破產的懲罰性賠償等問題。此外，我國民辦學校的主要債權人是貸款銀行、建筑商等，他們往往關心通過破產實現經濟上債務的清償，不會關心學生教育權利和社會公共利益可能受損等情況，因此，不加限制地允許其申請破產可能會帶來其他意想不到的問題。

據此，筆者認為，應審慎對待有權啟動破產申請的民辦學校債權人的范圍。要在建立明晰的民辦學校法人財產權的基礎上，逐步建立和完善民辦學校的破產風險評估機制、債權人資格審查制度、債權人惡意申請的懲罰性賠償制度、人民法院與教育行政部門聯系機制以及社會保障等相關方面的立法。

三、破產財產的分配順序問題

（一）民辦學校清算案件的清償順序

破產財產的分配問題是民辦學校破產清算的核心問題之一。《民辦教育促進法》第59條就這一問題作了明確規定，“對民辦學校的財產按照下列順序清償：（一）應退受教育者學費、雜費和其他費用；（二）應發教職工的工資及應繳納的社會保險費用；（三）償還其他費用。民辦學校清償上述債務后的剩余財產，按照有關法律法規的規定處理。”《企業破產法》第113條規定：“破產財產在優先清償破產費用和共益債務后，依照下列順序清償：（一）破產人所欠職工的工資和醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金；（二）破產人欠繳的除前項規定以外的社會保險費用和破產人所欠稅款；（三）普通破產債權。破產財產不足以清償同一順序的清償要求的，按照比例分配”。

根據《立法法》第83條的規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”。《民辦教育促進法》與《企業破產法》均是由全國人大制定的法律，在民辦學校的清算問題上，《民辦教育促進法》屬于特別法，《企業破產法》屬于可以參照的一般法。因此，我們認為，在確定清償順序時首先應優先適用民辦教育促進法第59條的規定，在第59條沒有規定或規定不明確的情況下，可以參照企業破產法的相關規定來執行。

（二）對于剩余財產的分配問題

對于剩余財產的分配問題，民辦教育促進法第59條規定“按照有關法律法規的規定處理”，而未提出具體的分配辦法，也沒有明確剩余財產的最終歸屬，這是當前引發各界爭議最大的地方。筆者認為，對民辦學校清償債務后的剩余財產不能實施“一刀切”，應視資產來源方式的差異分別作出規定：對于捐資設立的民辦學校，本質上屬于財團法人財產，根據財團法人解散時，不得將捐助財產在成員間分配，而要繼續用于社會公益事業的相關規定，剩余財產應由教育主管機關統籌安排，繼續用于民辦教育事業或其它相近的社會公益事業；對出資人不要求取得合理回報的民辦學校，允許出資人從剩余財產中收回投資，仍有結余的，也由審批機關予以安排，用于民辦教育事業或相近的社會公益事業的發展；對于完全由企業或自然人出資舉辦并要求取得合理回報或帶有營利性質的民辦學校，本質上屬于公司法上的企業法人，要按照企業法、公司法的要求，賦予出資人對剩余財產的分配請求權；對于部分捐資、部分出資設立的混合型民辦學校，可以綜合考慮民辦學校是否以營利為主要目的及出資人的意愿等因素，對剩余財產的分配作出安排。

四、民辦學校破產重整與破產和解程序之適用問題

我國《企業破產法》規定了重整、和解與破產清算三個相對獨立的重要程序。那么民辦學校破產清算案件能否適用重整與和解程序呢？理論界形成了兩種截然不同的觀點。一種觀點認為，民辦學校可以選擇適用破產和解和破產重整程序。對于缺乏資金、負債數額較少或者規模較小的民辦學校，可以適用破產和解制度。對一些規模較大 的 民 辦 學 校 則 可 以 選 擇 破 產 重 振 制 度［4］27－28。另一種觀點認為，民辦學校不宜適用破產重整與破產和解程序［6］58。筆者贊同第二種觀點，其主要理由為：其一，從立法目的和實施效果來看，作為破產預防制度，破產重整與和解制度的目的在于使處于困境的企業擺脫經濟困境，獲得復興的機會。企業可以通過采取發行新的股票，部分轉讓或重新注資等方式，籌集資金，獲得重生。而民辦學校一般依靠向銀行舉債或滾動式積累等方式發展而來，資金基礎薄弱，籌資渠道單一，采取破產重整或和解方式難以實現民辦學校重生的目的。相反，民辦學校可以通過并購、重組等途徑實現“重生”，而這些途徑與破產法上的和解與重整制度是根本不同的。其二，從適用條件和法律沖突來看，不宜適用重整和和解制度。因為適用重整與和解程序的基本條件是企業尚未被宣告破產，即企業并未喪失相應的民事權利能力和民事行為能力。而民辦學校破產案件的受理，其前提是“民辦學校已被終止”，即民辦學校作為民事主體已經喪失了相應的民事行為能力和民事權利能力。在這種情況下，已被終止辦學的民辦學校顯然不符合重整與和解的條件。此外，終止辦學的決定是有關教育行政部門作出的，屬于具體行政行為，倘若人民法院啟動重整與和解程序，實質上使民辦學校處于一種“再生”的狀態，這會帶來一系列的問題。諸如已經做出終止辦學的行政決定的效力如何？教育行政部門吊銷了辦學許可證的效力如何？已經安置的學生和分流的教師如何處理？在一系列社會問題錯綜復雜無法解決的情形下，重整與和解作為一種破產預防的司法程序，在民辦學校清算案件中并沒有存在的意義［9］。

［1］顏 昊，王經國，顧 燁.民辦高校破產危機吹響教育改革號角［EB/OL］.（2010－04－01）［2011－10－12］http：∥news.xinhuanet.com/edu/2010－04/01/content＿13284444.htm

［2］劉貴祥.當前審理破產案件中涉及的若干問題法律探析［J］.國家法官學院學報，2002（4）：43－47.

［3］朱少平.企業破產法的調整范圍［J］.武漢理工大學學報：社會科學版，2007（1）：4－6，37.

［4］應 倩.民辦學校破產能力及相關問題研究［D］.上海：上海交通大學，2009.

［5］王欣新.破產法［M］.北京：中國人民大學出版社，2008：22.

［6］郭 瑞，陳秀良.法院組織民辦學校清算若干問題研究［J］.法律適用，2006（7）：57－59.

［7］董圣足，忻福良.民辦學校破產清算若干問題探析［J］.復旦教育論壇，2008（2）：57－60.

［8］邱文華.關于民辦學校終止的法律問題探析析［J］.教育與職業，2006（9）：27－29.

［9］深圳市中級人民法院民七庭.民辦學校終止清算案件審理中存在的法律問題［J］.中國審判新聞月刊，2009（5）：81.

The Study of Several Legal Issues in the Bankruptcy Liquidation of Non－governmental Schools

ZHANG Li－guo
（School of Ecnomics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian116600，Liaoning，China）

In cases when the non－governmental schools have been ordered to cease business activities according to insolvency，people court shall appoint a liquidation task.Because both Law of Promoting Civilian－run Education and its relevant regulations are not clear，legal disputes occur frequently in judicial practices.Studies has been developed and the relative advice of judicature has been put forward surrounding the following problems：Is there bankruptcy ability for non－governmental schools，what are the body of application for insolvency proceedings and the distribution sequence of bankruptcy assets，whether reorganization and reconciliation procedure also apply to non－governmental schools，and so on.

non－governmental schools；bankruptcy；liquidation

D922.291.91

A

10.3963/j.issn.1671－6477.2012.01.023

2011－07－22

張利國（1976－），男，河北省張家口市人，大連民族學院經濟管理學院講師，民商法和教育法博士研究生，主要從事法學、教育學研究。

中央高校基本科研業務費專項資金項目（DC110416）；大連市社會科學院2011年度立項課題（2011DIXK179）

（責任編輯 江海波）