低碳城市建設與《大氣污染防治法》的修訂*

晉海

低碳城市建設與《大氣污染防治法》的修訂*

晉海

（河海大學環境法研究所，南京 210098）

低碳城市建設是我國應對氣候變化的重要戰略措施。低碳城市建設必須在法律框架下有序推進。以法典模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》，尚欠缺必要的理論與實踐基礎。以框架法模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》或在單行法模式下設計低碳城市建設相關制度，均要求在修訂《大氣污染防治法》時從立法名稱、法律原則和基本制度等方面回應低碳城市建設的制度需求。

氣候變化；低碳城市；大氣污染防治法；立法模式

氣候變化已成為人類社會普遍關切之事項。不同國家因其經濟發展的程度水平不同，低碳經濟發展的模式也應該不同。[1]積極應對氣候變化，不僅是“順應當今世界發展趨勢的客觀要求，也是我國實現可持續發展的內在需要和歷史機遇”[2]。隨著我國城市化進程日益加快，城市人口迅速攀升，以及城市人均能耗量不斷增加，城市已成為我國應對氣候變化的主戰場，低碳城市建設已成為我國應對氣候變化的重要戰略措施。低碳城市建設迫切需要剛性、強有力的法律制度支撐，然而，我國現行的以大氣環境保護為目的的《大氣污染防治法》（2000年頒布），并未對控制與削減溫室氣體排放作出制度安排。目前，《大氣污染防治法》正在進行第三次修訂。在此修訂過程中，是否應當回應以及如何回應低碳城市建設迫切的現實需求？成為立法者必須認真思考的問題。本文試圖探討上述問題。

一、低碳城市建設需要法律制度保障

在我國應對氣候變化問題上，低碳城市建設具有特殊意義。當前，我國正處于城市化快速發展階段。1978年我國城市化率為17.9%，但到2010年底，已迅速增加到47.5%。據專家預測，到“十二五”末，這一比例將超過51%，而到2023年則可能超過60%[3]。目前，我國城市總數已達661個，城鎮人口已達5.4億人。據專家預測，到2020年我國城市人口將達到8～9億。[4]與此同時，城市居民人均能耗量也遠遠高于農村居民。據統計，城市作為我國經濟社會活動的中心，其能耗量已占社會總能耗的80%以上。[5]不難預見，即使在城市人均能耗量不變的情況下，隨著我國城市化率不斷提高和城市人口規模進一步擴大，城市能耗率和碳排放量仍將繼續攀升。因此，推動低碳城市建設，在城市發展低碳經濟，創新低碳技術，改變生活方式，對于我國有效應對氣候變化具有重要的戰略意義。

在上述背景下，低碳城市建設得到了我國許多城市的積極響應。2008年，在國家發改委和世界自然基金會的共同推動下，上海和保定成為我國低碳城市發展項目首批試點城市，我國低碳城市建設正式起步。目前，珠海、杭州、貴陽、吉林、南昌、廣元、贛州、無錫等多個城市也都提出建設低碳城市的構想。[6]然而，在各地紛紛推進低碳城市建設的過程中也暴露出諸多問題：一些城市熱衷于貼標簽，對低碳城市建設缺乏系統安排；一些城市推進低碳城市建設的手段單一，而且存在合法性、公平性問題；仍有許多城市缺乏低碳城市建設的意識和意愿等等。為全面推動我國低碳城市建設，保障我國低碳城市建設有序、有效和規范地進行，出臺與修改相關立法勢在必行。

第一，低碳城市建設的全面推進需要制度保障。有學者系統梳理了世界大城市氣候領導聯盟成員低碳城市建設的經驗和案例，并從中總結了城市的5種低碳實踐模式：基底低碳、結構低碳、形態低碳、支撐低碳和行為低碳。（1）基底低碳是指城市能源的低碳化；結構低碳指依靠循環經濟產業和低碳生產方式的推廣來實現低碳經濟結構轉型；形態低碳，指通過低碳城市空間規劃來塑造緊湊的城市形態、促進適度混合的土地利用提高交通效率、降低機動車交通需求，促進街區和建筑的節能，合理布局城市生態網絡以實現有效固碳等等；支撐低碳，指綠色交通基礎設施建設和低碳技術對低碳城市建設所起的支撐作用；行為低碳，則強調低碳理念宣傳及其對居民和企業的低碳行為的引導作用。[7]五種實踐模式較全面地涵蓋了低碳城市建設的主要內容，但是，無論何種低碳模式，都離不開低碳制度支撐。換言之，制度低碳實為第六種城市低碳實踐模式，并構成了其他五種模式的制度基礎。

第二，低碳城市建設全面推進需要正式制度（法律制度）的保障。2011年12月國務院正式發布了《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》。該方案要求，到2015年，我國單位GDP二氧化碳排放要比2010年下降17%。由于我國相關法律并未對二氧化碳排放控制作出制度安排，為完成此約束性指標，政府將運用政策和行政手段層層分解，最后落實到具體企業。事實上，該約束性指標只對政府機關具有約束性，企業如果不考慮行政機關的“權威”及其實際影響或未簽訂節能減排責任狀，在不違反相關命令性法律規范的情況下，企業完全可以不執行節能減排指標的要求，企業并沒有法定的節能減排義務。如果企業未完成分解的指標，也難以追究其法律責任。而另一方面，“一些地方由于完不成節能減排任務，紛紛出‘殺招’——企業被‘拉閘限電’，甚至‘全民限電’，……在一些地方，‘節能降電’不但刺激了蠟燭消費，還極大地帶動了柴油機的銷售，‘節能降電’產生了新的高耗。”[8]由此可見，離開法律這種正式制度的約束，行政權力有可能具有極大的傷害性。不僅不利于公民合法權益的保護，還常常與政府管制的目的背道而馳。依法行政是法治國家的基本特征，依法行政也是提高公民法律意識的必由之路。在我國日益重視法治國家建設的背景下，強調在法律框架下推動低碳城市建設，具有重要現實意義。

第三,低碳城市建設立法的時機已成熟。2009年全國人大常委會通過的《關于積極應對氣候變化的決議》規定，要“適時修改完善與應對氣候變化、環境保護相關的法律，及時出臺配套法規，并根據實際情況制定新的法律法規，為應對氣候變化提供更加有力的法制保障”。幾年來在我國各地開展的低碳城市建設以及學界關于低碳城市建設的理論研究已為當前低碳城市立法奠定了一定的理論與實踐基礎，低碳城市立法的時機已成熟。

二、《大氣污染防治法》的修訂應當回應低碳城市建設的制度需求

低碳城市建設的法律制度保障，需探討兩個問題：低碳城市建設法律制度應以何種形式表現出來？制度內容應如何設計？前者涉及低碳城市立法模式的選擇問題，本節探討此問題，后者將在下節中闡述。

低碳城市立法模式主要有以下幾種：（1）專門法模式，即制訂專門的《低碳城市建設法》，以滿足低碳城市建設的制度需求。此模式下，《低碳城市建設法》的制訂又有兩種模式：其一，法典模式，即將《低碳城市建設法》定位于相對獨立的法典，對低碳城市建設的目的、基本原則、管理體制、基本制度等作出全面、系統的規定。其二，框架法模式，即將《低碳城市建設法》定位于框架法，該法僅對低碳城市建設的立法目的、基本政策與原則、管理機構及相互協調、相關法律的適用等內容作出規定，同時對《大氣污染防治》、《城鄉規劃法》等相關立法進行修改，形成低碳城市建設立法體系，以滿足低碳城市建設的制度需求。（2）整合法模式，即頒布《氣候變化應對法》，將有關低碳城市建設相關制度整合于其中。此模式下，《氣候變化應對法》的制訂也有法典模式和框架法模式兩種：前者將有關應對氣候變化的目的、基本原則、管理體制、基本法律制度、國際合作、法律責任等相關實體性規范和程序性規范，集中規定于《氣候變化應對法》。后者將《氣候變化法》定位于框架法，即僅對應對氣候變化的立法目的、基本原則和政策、管理機構之協調、相關法律的適用等作出規定，而對氣候變化應對的具體制度設計，包括低碳城市建設的相關制度，具體規定于《大氣污染防治法》、《再生能源法》、《城鄉規劃法》、《建筑法》等相關法律中。（3）單行法模式，即先對《大氣污染防治法》等相關法律進行修訂，滿足低碳城市建設需要，待時機成熟時再確定下一步立法對策。低碳城市立法模式詳見上圖。

在上述兩種法典模式中，《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》已對溫室氣體減排增匯制度作出全面系統規定，故《大氣污染防治法》僅適用于大氣污染物的防治，于修訂時不需要增設溫室氣體排放控制等相關制度。而在上述兩種框架法模式中，《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》僅對立法目的、基本原則與政策、相關法律適用作出規定，而將減源增匯等具體制度設計安排于各相關法律。因此，在框架法模式下，《大氣污染法》、《再生能源法》、《城鄉規劃法》、《建筑法》等相關立法就必須增設相關減源增匯制度，于各法修訂時就應當回應低碳城市建設的制度需求。在單行法模式中，由于并不制訂低碳城市建設或氣候變化應對相關法典或框架法，相關減源增匯任務完全依賴于《大氣污染法》等各單行法的制度安排。因此，在《大氣污染防治法》等相關法律修訂時，就必須增設相關溫室氣體排放控制等相關制度，其重要性毋庸贅言。

上述各種立法模式各有優缺點。以法典模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》的優點在于，將低碳城市建設或氣候變化應對基本制度集中規定于一個立法文件，便于各項制度之間的協調與配合，且易使管理者及公眾對于推動低碳城市建設的制度架構有整體上的認識，有利于政府全面推動低碳城市建設或積極應對氣候變化。但是，此模式目前不宜采用。其理由在于：其一，以法典模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》，尚欠缺必要的理論研究基礎。法典是“一套內容十分完整，具有嚴格的邏輯順序并且用語精確的綜合性法律規定的總和”[9]。法典編纂以深厚的法學研究為基礎。然而，在我國，低碳城市建設和氣候變化應對研究才剛剛開始，許多基礎理論研究問題仍有待學者作進一步深入研究。在目前缺少必要理論準備的情況下，能否編纂出相關法典，或者編纂出的法典能否經受住實踐的檢驗，不無疑問。其二，制訂法典欠缺必要的實踐經驗基礎。編纂法典，是在全面審查、比較、評價相關單行法的基礎上，整理已有法律規范，清除其缺陷，添補其空白，減少不必要重復，協調相關法律規范，使之形成一個基于某些共同原則、有內在聯系的統一體。在有關單行法尚未對低碳城市建設或氣候變化應對作出制度反應時，編纂統一的法典亦欠缺必要的實踐基礎。其三，低碳城市建設或氣候變化應對的變動性與法典模式的高度穩定性之間的矛盾難以調和。國際形勢的不斷變化、我國正在進行的社會轉型，以及人們對氣候變化問題的認知以及應對氣候變化問題的技術、手段和方法等正處在不斷提高和完善等都使我國低碳城市建設或氣候變化應對行動充滿了變動性，而法典作為 “凝固的智慧”（亞里士多德語），不能輕易變動，更不能朝令夕改，法典編纂活動也不可能頻繁進行。因此，變動性與穩定性之間的張力，也成為法典模式無法回避的難題。

以框架法模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》的優點在于，通過立法目的、基本政策與原則、管理機構之協調等規定，便于各單行法之間的協調與配合，同時由于不涉及具體的制度設計，立法難度降低，立法時間縮短。兩種框架法模式相比較，以框架法模式制訂《低碳城市建設法》，便于低碳城市建設相關制度的協調，但同時也人為割裂了低碳城市建設與氣候變化應對的相互聯系，不利于氣候變化各項應對措施之間的協調與整合。以框架法模式制訂《氣候變化法》，將有關低碳城市建設的相關制度規定于其中，則可避免上述不足。

單行法的優點在于，可充分利用現有制度資源，采取由點到面、由易到難的方法，循序漸進地推進低碳城市建設；其缺點則在于，各相關立法修訂時間不一，制度合力難以立即顯現，而且，管理者對低碳城市建設制度框架難以形成整體認識。筆者認為，低碳城市建設是一項綜合性強、涉及面廣的系統工程，在理論準備不足、實踐經驗缺乏的制度初創期，采用單行法模式當是理性選擇。待各單行法相互間的矛盾、沖突與空白逐漸在運行中顯現以后，再有針對性地設計方案，適時制訂相關框架法或法典，清除制度缺陷，添補制度空白，加強制度聯系，更符合制度生成與發展的基本規律。

通過以上分析，不難發現，以法典模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》，尚欠缺必要的理論與實踐基礎，時機尚不成熟。而其他幾種模式，即以框架法模式制訂《低碳城市建設法》或《氣候變化應對法》，或在單行法模式下設計低碳城市建設相關制度，均要求在修訂《大氣污染防治法》時，適時地增設有關溫室氣體排放控制的相關制度。目前，《大氣污染防治法》正在進行第三次修訂，于修訂過程中增設溫室氣體排放控制等相關制度，全面推動低碳城市建設，實是我們的理性選擇。

三、從低碳城市建設看我國《大氣污染防治法》的修訂

（一）立法名稱的變更：從《大氣污染防治法》到《大氣環境保護法》

在《大氣污染防治法》增設溫室氣體排放控制制度，首先面臨的問題是，可否將二氧化碳認定為大氣污染物？從文義上看，所謂污染物一般指外來物質，不包括其主要成分。如海水中的鹽分即使過大，一般也不被認為其是污染物質。2008年修訂的《水污染防治法》對水污染和水污染物進行了界定。前者是指水體因某種物質的介入，而導致其化學、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態環境，造成水質惡化的現象。后者是指直接或者間接向水體排放的，能導致水體污染的物質。“介入”一詞表明“某種物質”并非水體的主要成分，《水污染防治法》關于水污染物的界定，肯定了主要成分不構成污染物的觀點。現行《大氣污染防治法》未界定大氣污染及大氣污染物的概念，但是，大氣污染物與水體污染物的基本內涵與特征是一致的，而二氧化碳本身是大氣的主要成分之一，因此，二氧化碳不宜被認定為大氣污染物。

有人認為，可將溫室氣體視為大氣污染物，如此，大氣污染防治的相關制度便能自然地適用于溫室氣體的管制。[10]這里有兩個問題：（1）溫室氣體中氧化亞氮、甲烷等溫室氣體本身即為大氣污染物，不存在被視為污染物的問題；（2）二氧化碳等溫室氣體的排放控制遠較大氣污染物的排放控制復雜。根據世界資源研究所和世界可持續發展工商理事會共同制定的 《溫室氣體協議：企業核算和報告準則》，溫室氣體減排不僅要減少固定源的排放，還要減少移動源的排放和因廢棄物處理而增加的排放；不僅要減少溫室氣體的直接排放，還要降低因購買電能或供暖而導致的溫室氣體的間接排放。而且，大氣污染與二氧化碳等溫室氣體危害既具共性，也存質的危害與量的危害、短期危害與長遠危害、區域性危害與全球性危害等差別。所以，它們既有一些共通性制度，也各自有一些特殊性制度（2），因此，應當區分二氧化碳與大氣污染物，而不宜將二氧化碳視為大氣污染物。

在《大氣污染防治法》修訂中，增設溫室氣體排放控制制度，顯然已擴展了該法的立法目的。該法修訂后，不僅要防治大氣污染，還要積極應對氣候變化，換言之，其立法目的和內容已不局限于大氣污染防治，而是擴展到大氣環境保護。“大氣污染防治”的立法名稱已不能涵蓋其目的和內容，故應將《大氣污染防治法》更名為《大氣環境保護法》，并按大氣環境保護的構架來設計法律原則與法律制度。

（二）基本原則的完善

如果說法律目的是法律制度的“靈魂”，法律原則則是法律制度的 “基本綱領”。明確法律原則，不僅有利于法律制度的構建，而且有助于法律制度的實施與運行。現行《大氣污染防治法》第2條規定，“國務院和地方各級人民政府，必須將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展計劃，合理規劃工業布局，加強防治大氣污染的科學研究，采取防治大氣污染措施，保護和改善大氣環境。”雖然該規定隱含了大氣環境保護的預防為主原則，但是，該條對預防原則內容的闡述并不完整、全面與清晰。事實上，無論是防治大氣污染，還是控制溫室氣體排放、更新能源結構、優化產業結構，促進低碳經濟和循環經濟發展、推進低碳城市建設等始終都是貫徹預防為主原則的重要內容和手段。在總則中，明確上述任務，對于構建與完善能效管理制度、淘汰落后技術和設備制度、重污染企業退出制度、綠色信貸等具體制度有重要意義。公眾參與原則是低碳城市立法的重要原則。[11]現行《大氣污染防治法》第5條規定 “任何單位和個人都有保護大氣環境的義務，并有權對污染大氣環境的單位和個人進行檢舉和控告。”該條隱含地規定了大氣污染防治中的公眾參與原則，但其內容僅僅強調了公眾的末端參與，而且關于末端參與形式的規定也較含混。修訂后的《大氣環境保護法》可規定“國家采取措施，鼓勵和引導企事業單位、社會團體和個人參與大氣環境保護政策和立法的制定、實施和監督”，將公眾參與范圍擴大至“事前和事中”階段，同時還應將“控告”這種末端參與形式改為“起訴”，明確公眾可以通過司法途徑監督政府和企業行為，保障法律的順利實施。此外，由于溫室氣體減排涉及廣泛的國際合作，因此，在總則中也應對國際合作原則作出規定。

（三）基本制度的創新

如前所述，低碳城市建設包括基底低碳、結構低碳、形態低碳、支撐低碳和行為低碳等五項內容，每一項內容的運行必須有相應的制度保障。低碳城市建設中的基底低碳制度構建主要涉及《可再生能源法》等法律的修訂；形態低碳制度構建主要涉及《城鄉規劃法》、《建筑法》等法律的修訂；支撐低碳制度構建主要涉及《清潔生產促進法》、《專利法》等法律的修訂；行為低碳制度構建主要涉及《環境教育法》的制訂；結構低碳則與《大氣環境保護法》中的制度設計密切相關。當然，《大氣環境保護法》相關制度，對結構低碳外的其他幾種低碳實踐也有直接或間接的推動作用。

《大氣環境保護法》推動結構低碳轉型有行政管制和經濟誘導兩種方式，因此，其基本制度也有行政管制和經濟誘導兩種類型。行政管制類制度主要包括：（1）碳排放標準制度。按照有關約束性指標以及國家的經濟與技術條件，制定各行業溫室氣體排放標準，是對溫室氣體排放實施行政管制的必要手段。（2）將“低碳”納入環境影響評價范圍。現行環境影響評價制度并未將碳排放納入其評價范圍，將規劃和建設項目中的碳排放和能源分析作為評價的重要內容，有助于從源頭對碳排放實施有效控制。（3）碳核算制度。建立基于區域、產品和服務、企業、項目等不同層面的碳核算制度，是推行節能減排責任書、實施碳排放行政管制和碳排放交易的制度基礎。（4）落后產能淘汰制度。對不符合節能減排要求的技術、工藝、設備實行強制淘汰制度，是推動結構低碳轉型的必要措施。（5）其他相配套制度，如溫室氣體排放監測制度、信息公開制度、許可制度等。經濟誘導類制度主要包括：（1）碳稅制度。創設合理的碳稅制度，誘導企業進行低碳生產的同時，應減少征收其他稅目，減輕企業負擔，促進結構轉型。（2）碳排放權交易制度。其目的是降低減排成本、促進減排技術研發和實現經濟發展模式低碳轉型。[12]低碳城市建設需要政府，更需要市場。充分運用市場機制，可以最小化企業的減排成本，充分調動企業節能減排的積極性。（3）低碳產品標識制度。該制度對于引導公眾購買節能和高能效產品等低碳產品具有重要意義。（4）政府低碳采購制度。政府優先采購低碳產品，不僅可以扶持低碳企業的發展，而且對社會公眾消費有重要的引導作用。（5）低碳產品和低碳技術的財政補貼和稅收減免制度。近年來，對低碳產品和低碳技術實施財政補貼和稅收減免已成為許多地方的成功范例，在《大氣污染防治法》的修訂過程中，應將其制度化。

四、結 語

“中國是對人類負責任的國家，我們采取應對氣候變化的措施是堅定和持久的，我們在今天和未來將根據中國的實際情況盡最大的努力不斷地提升應對氣候變化的能力。但是，我們只有在不斷發展的過程中才能不斷提升這樣的能力。”[13]低碳城市建設正是這樣一種努力，但它并不完全等同于目前各城市開展的節能減排運動。在目前的節能減排考核機制下，各城市更加關注短期節能與減排指標的完成，因此，它對較為長遠的結構調整和機制構建影響有限。與節能減排的“短期性”、“運動式”、“數字化”相比，低碳城市建設戰略將氣候變化應對視為一個長期的、持續、循序漸進的動態過程，因此，它不僅更容易產生結構性變化，而且經濟代價更低、更易獲得企業與社會的認同。作為一個發展中國家，采用更加和緩的低碳城市建設戰略應是我國的理性選擇。低碳城市建設戰略應當取代短期的節能減排要求，低碳城市應當成為每一個城市的建設目標。作為一項長期、穩定、覆蓋全局的戰略措施，低碳城市建設的有序推進，離不開剛性的法律制度的保障與引導。當然，法律制度的建立與完善也需要一個循序漸進的過程，也需要不斷積累經驗。單行法模式是當前我國低碳城市立法的理性選擇。《大氣污染防治法》的修訂，應當回應低碳城市建設迫切的現實需求。

注釋：

（1）世界大城市氣候領導聯盟（Large Cities Climate Leadership Group，簡稱C40或C40 Cities）是一個于2005年成立的國際大型城市間組織，旨在加強國際城市協作來共同應對氣候變化、加快環境友好型科技和低碳城市的發展。

（2）例如溫室氣體控制中存在的碳中和措施一般很難適用于大氣污染防治。與溫室氣體排放控制強調全球合作相比，大氣污染防治更強調區域合作。

[1]盛光華，杜雪丹.我國低碳經濟發展的重點、難點與路徑[J]，求是學刊，2010，（5）．

[2]全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議［N］．人民日報，2009-8-28（5）．

[3]戴亦欣．中國低碳城市發展的必要性和治理模式分析［J］．中國人口·資源與環境，2009，（3）：12-17．

[4]夏堃堡．發展低碳經濟，實現城市可持續發展［J］．環境保護，2008，（2A）：33-35．

[5]顧巍鐘．建設低碳城市要有“熱”規劃［N］．新華日報，2010-6-25（A6）.

[6]張梓太.氣候變化背景下我國低碳城市立法初論［J］.鄱陽湖學刊，2010（4）：43-48.

[7]林姚宇，吳佳明.低碳城市的國家實踐解析［J］.國際城市規劃，2010，（1）：121-124.

[8]李林，周建華.節能減排不是“拉閘限電”［N］.中國稅務報，2010-12-24（5）.

[9]［英］邊沁.政府片論［M］.沈淑平等，譯，北京：商務印書館，1995，90.

[10]唐雙娥.美國關于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示［J］．中國環境管理干部學院學報，2011，（8）：1-4．

[11]張梓太.氣候變化背景下我國低碳城市立法初論［J］.鄱陽湖學刊，2010，（4）：43-48.

[12]曹明德，崔金星．我國碳交易法律倡導機制研究［J］．江淮論壇，2011，（2）．

[13]翟勇.應對氣候變化的理性思考［J］.河海大學學報（哲學社會科學版），2008，（3）：1-7.

（責任編輯 吳興國）

DF468.3

A

1001-862X（2012）04－0017－006

國家社會基金重點項目（09AZD048）

晉海（1968-），法學博士，河海大學環境法研究所副所長，副教授，主要研究方向：環境法。