大伙房水庫輸水工程水源地生態補償的關鍵問題探討

張 郁，吳計生，田竹君，趙 峰

（1.松遼水利委員會松遼水環境科學研究所，吉林 長春 130021；2.東北師范大學城市與環境科學學院 吉林 長春 130024）

0 引言

生態補償是近20年興起的一種生態環境保護性措施，它通過激勵生態保護與建設、遏制生態破壞行為的經濟手段，力求解決資源環境保護領域的外部性問題，使資源和環境被適度、持續地開發、利用和建設，從而達到生態環境保護與經濟發展的“雙贏”，促進區域可持續發展目標的實現［1］.如今，生態補償問題已成為國內外理論研究的熱點.

調水工程的水源地一般為貧困地區，要實現調水工程的持續健康發展，既要保證水源地生態系統的良性發展，同時也應滿足水源地人們日益增長的物質文化需求，二者缺一不可.我國學者針對調水工程水源地生態補償問題已積極開展了多項研究，如劉曉紅、虞錫君（2007）以太湖流域為例，進行了流域水生態保護的跨界水污染補償標準研究［2］；徐大偉等（2008）對跨區域水質水量指標的流域生態補償量測算方法進行了研究［3］；才惠蓮（2009）對我國跨流域調水水權生態補償的法律問題進行了探討［4］；史淑娟、李懷恩（2009）以南水北調工程為例進行了跨流域調水生態補償量分擔方法研究［5］；白景鋒（2010）提出了南水北調中線水源區生態補償分配方案和分配原則［6］，等等.不同調水工程所處地區的經濟發展水平差異較大，沒有普適的調水工程水源地生態補償模式可供直接套用，因此，開展相關的理論研究十分必要.本文以東北最大的輸水工程——大伙房水庫輸水工程為例，就其水源地的生態補償問題進行了探討.

1 大伙房水庫輸水工程水源地生態補償現狀

遼寧省是我國東北地區重要的老工業基地，尤其是中南部地區人口眾多，重工業城市群密集，水資源短缺現象十分嚴重.為解決中南城市群的生產、生活用水問題，遼寧省于2002年啟動建設了大伙房水庫輸水工程.作為東北地區最大的輸水工程，其一期工程引渾江水西輸至撫順大伙房水庫，取水口位于距桓仁水庫下游約15km處的鳳鳴水庫，每年向大伙房水庫輸水約18億m3；二期、三期工程從大伙房水庫將桓仁的調水輸送給撫順、沈陽、遼陽、鞍山、盤錦、營口、大連7個城市，作為生產用水及2000余萬居民的生活用水.整個輸水工程的一、二期，水源地因承擔供應優質、足量的輸水任務而引發環保投入增加、發展機會缺失、經濟效益損失等一系列問題，迫切需要建立完善的生態補償機制，否則，水源地因生存發展遭受損失而失去保護環境的動力，受水區也將因失去優質、足量的水源而陷入困境.因此，建立與大伙房輸水工程配套的生態補償機制勢在必行.

從遼寧省關于大伙房水庫輸水工程水源地的生態補償措施來看，自2008年起，省政府以水源地的地方公益林補助政策為補償依據，每年安排財政支出1.5億元，對東部山區16個縣進行生態補償.因此，大伙房水庫一期、二期輸水工程水源地，包括桓仁縣、寬甸縣、新賓縣、清原縣、撫順縣等5縣，可獲得省政府縱向轉移支付的部分資金作為生態補償專項資金，用于大伙房輸水工程水源地生態環境保護；此外，從生態補償政策配套性來看，2009年9月，遼寧省人民代表大會常務委員會頒布《遼寧省大伙房輸水工程保護條例》，通過財政轉移支付等方式，建立大伙房水庫輸水工程上游地區水環境生態保護補償機制，補償資金來源將根據全省經濟發展及財力狀況適時調整.

盡管水源地已獲得了省政府的有關政策及縱向轉移支付資金的補償，但在實際的生態補償工作中仍存在許多問題：（1）水源地獲得的補償經費有限（每畝補償3.5元），標準偏低，不足以彌補水源地的生態保護成本，影響了對水源地生態補償的力度，且這種“輸血式”的補償途徑，不利于補償機制的持續實施；（2）遼寧省雖出臺了生態補償的地方性法規，為大伙房輸水工程生態補償機制的實施提供了制度保障，但缺乏與之配套的行政激勵制度及經濟獎懲制度，實施效果很難保障；（3）雖有縱向的財政轉移支付手段，但由受水區向水源地的橫向生態補償機制尚未建立，“誰受益、誰付費”的生態消費觀念并沒有得到體現，對水源地的生態補償效果難以持久.

2 大伙房水庫輸水工程實施生態補償的兩個關鍵問題探討

2.1 大伙房水庫輸水工程水源地生態補償對象的界定問題

大伙房水庫輸水工程的生態補償問題十分復雜，涉及吉、遼兩省的水政治、水安全、水科學、水環境、水經濟等多個方面；而且不單單是水資源的問題，同時還是權利和利益的再分配問題，具有利益矛盾復雜化、尖銳化和不易協調等特點，處理不好會成為地區沖突的根源之一，對人民生活、國家穩定和經濟增長都會造成重大影響，尤其是跨省界河流地域問題的復雜性，使得區域政府和水利管理機構遭遇地理邊界規定的“功能缺陷”，生態補償問題十分棘手.渾江是鴨綠江中國一側的最大支流，自東北向西南經吉林省兩市（白山市、通化市）、兩縣（江源縣、通化縣），由遼寧省桓仁、寬甸兩縣匯入鴨綠江，全長約430km，其中，在吉林省境內的河道約占全長的40%，流域面積占總流域的55%.遼寧省本溪市（桓仁縣所屬行政區）與其上游的吉林省通化市之間因渾江水污染桓仁水庫的水源問題，曾發生過多次爭執和沖突.

基于上述原因，對大伙房輸水工程水源地的生態補償對象是僅限于遼寧省內一期、二期工程水源地的上述5縣，還是將桓仁水庫上游的吉林省通化市、縣也包括在內；跨省界調水工程的生態補償機制如何實現，時至今日，該輸水工程已在運行中，而上述問題仍沒有明確的答案.

從現有的關于大伙房輸水工程水源地生態補償研究成果來看，都是僅涉及遼寧省境內，要么是以一期工程水源地（桓仁縣、寬甸縣）為補償對象，要么是以二期工程大伙房水庫上游地區三縣（清原縣、撫順縣、新賓縣）為補償對象［7－8］，尚沒有涉及吉林省通化市、縣的生態補償研究，研究視角偏小，與現實復雜的生態補償需要相距甚遠，現有的生態補償理論研究明顯跟不上生態補償實踐的要求.

從吉林省境內渾江段的水質管制來看，白山市通過發展綠色產業、建立城市污水處理廠以及加大對涉水排污單位的監管等措施，已經初步保證了段內渾江水源地水質達到功能區劃標準.如白山市虹橋紙業已經于2008年4月關停了老廠區；盛龍屠宰加工廠完成了治理任務，實現了達標排放；通化鋼鐵股份有限公司已投資2593萬元完成了焦化污水處理與回用改造工程；白山市二道江電廠、通化金馬藥業、萬通藥業和鼎鑫屠宰等企業排水達到了國家規定排放等［9］.通化市渾江斷面的工業廢水和生活污水不低于地表水Ⅳ類標準時，通過約30km的河流自凈以及稀釋作用，可以確保桓仁水庫即進入遼寧省之前的渾江水質符合地表水Ⅲ類標準，既滿足跨省界水質標準，也能保證桓仁水庫調出水質要求.

對于大伙房輸水工程水源地的生態補償問題，可以從兩個方面來進行.首先，針對吉林、遼寧兩省的跨界水質及其是否應該實施生態補償的問題，可以參照國內已有的研究成果［10］，以渾江流域作為統一的水質保護共同體，以地表水Ⅲ類標準的COD濃度為指標，簽訂跨吉林、遼寧兩省的渾江交界斷面水質保護及其生態補償協議：當吉林省渾江段進入遼寧省桓仁水庫的水質劣于地表水Ⅲ類標準時，吉林省通化市需要就其水質不達標、多排放的COD量對遼寧省給予補償；當吉林省通化市提供給遼寧省桓仁水庫的輸水優于地表水Ⅲ類標準的水質時，遼寧省就應對吉林省通化市少排放的COD量予以相應的經濟補償；若吉、遼兩省跨界水質達到Ⅲ類標準，則不需要實施生態補償.對吉、遼兩省跨界水質監測數據具有權威發布資格的是松遼水利委員會的相關部門，當吉、遼兩省在是否應該補償、由誰補償、如何補償、補償多少等問題上存在爭議時，應向松遼水利委員會提出訴求，由該委員會組織召開吉林、遼寧兩省政府部門參加的生態補償聯席會議，并負責對兩省間的補償工作進行協商和仲裁，推動補償工作的開展，若仲裁未果，可報請國務院相關部門予以仲裁.

至于遼寧省境內的大伙房水庫輸水工程水源地的生態補償對象問題，應以一、二期工程水源地共5縣為補償對象，根據各縣為提供優良水質付出的生態保護成本的多少，獲得相應的生態補償.作者通過實地調研及參考有關文獻等途徑，獲取了大伙房水庫輸水工程一、二期水源地（共5縣）保護水源和水土保持建設的各項成本，其中，直接成本包括工業點源污染治理投入、禽畜養殖業面源污染治理投入、環保基礎設施建設項目投入、生態林保護建設投入、水土流失保護治理投入等項，共計72412萬元；間接成本包括移民安置投入和發展機會損失成本，共計46091萬元，總成本為118503萬元，年均成本23700萬元.在此基礎上，參照劉玉龍的生態補償算法［10］，經水量分攤系數和水質修正系數換算后，得到一、二期水源地生態保護建設成本總額為15958.5萬元［11］.從理論上講，生態保護建設成本是生態補償的最低標準.

2.2 大伙房水庫輸水工程生態補償機制的實現途徑問題

遼寧省中南部7個城市是大伙房水庫輸水工程的受益地區，遼寧省作為受益主體，對該工程的水源地生態補償實施工作負有主要責任.按照本文的研究思路，大伙房水庫輸水工程的水源地生態補償途徑可分兩部分進行：

首先，建立吉林、遼寧兩省政府的生態補償聯席會議制度，由松遼水利委員會定期對渾江的吉林省、遼寧省交界斷面實施監測，及時公布跨省界斷面的水質監測結果，并給出是否需要補償、由誰來補償、補償多少等初步意見，經松遼水利委員會對吉林、遼寧兩省就生態補償事宜進行溝通、協商.如協商未果，可報請國務院相關部分予以裁定.

其次，在遼寧省境內，一方面，在遼寧省對一、二期工程水源地的縱向轉移支付手段、政策補償手段基礎上，隨著時間變化、地區經濟的不斷發展，以及結合生態保護建設具體情況、補償成效等多方面因素，適度提高補償數額、加大政策補償力度，對生態補償標準適時進行更新；或是借鑒我國南方發達地區的生態補償經驗，以項目扶持、建立“飛地”等途徑，開辟更多的生態補償方式.另一方面，積極建立以受水區7城市參與為主體的橫向生態補償機制也是大勢所趨.縱觀國內外生態補償的成功實踐，均需要受益主體的直接參與，否則，生態補償工作難以為繼的現象比比皆是.考慮到大伙房水庫輸水工程受水區7城市的經濟發展水平較高且均屬于同一省份等因素，提出以下兩種橫向補償方式以供參考：

（1）按照國家頒布的《取水許可和水資源費征收管理條例（2006）》，為實現對水源地的生態補償，由受水區取用水的單位或個人，根據其所在地水資源費征收標準和實際取水量提高水資源費，且水資源費應上繳國庫并按照一定比例返還給水源地人民，“取之于水，用之于水”，用于水資源的節約、保護和管理，任何單位和個人都不得截留、侵占或挪用水資源費.

（2）建立以水權分配為基礎的調水工程水源地生態補償方式.我國水權制度建設十分滯后，自2001年浙江省東陽市與義烏市進行了國內首個水權交易以后，水權理論研究日益受到社會各界的重視，近年來，國家也明確提出要積極推進水權制度的建設進程.按照這一發展趨勢，隨著社會、經濟的發展，在大伙房水庫輸水工程的水源地生態補償實踐中，從受水區支付水源地的水權中提取部分資金作為對水源地的生態補償專項資金，也是一個可以考慮的生態補償途徑.畢竟水權是質與量的統一體，水權價格里不僅包含水資源量的價值，也應包含對水源地排污權損失的補償.當然，這一生態補償方式需要隨著我國水權制度的逐步完善才能得以實現.

綜上所述，大伙房水庫輸水工程的水源地生態補償工作十分復雜，需要結合實際情況，不斷加強理論研究.以7個生態服務受益城市積極參與的橫向補償方式，與遼寧省政府有關生態補償政策和縱向轉移支付等手段的有機結合，將有助于完善大伙房水庫輸水工程水源地的生態補償機制.

［1］蔡邦成，溫林泉，陸根法.生態補償機制建立的理論思考［J］.生態經濟，2005（1）：47～50.

［2］劉曉紅，虞錫君.基于流域水生態保護的跨界水污染補償標準研究——關于太湖流域的實證分析［J］.生態經濟，2007（8）：129－135.

［3］徐大偉，鄭海霞.基于跨區域水質水量指標的流域生態補償量測算方法研究［J］.中國人口資源與環境，2008，18（4）：189－196.

［4］才惠蓮.我國跨流域調水水權生態補償的法律思考［J］.中國地質大學學報，2009，9（4）：45－49.

［5］史淑娟，李懷恩.跨流域調水生態補償量分擔方法研究［J］.水利學報，2009，40（3）：268－273.

［6］白景鋒.跨流域調水水源地生態補償測算與分配研究——以南水北調中線河南水源區為例［J］.經濟地理，2010，30（4）：657－661.

［7］盧艷麗.大伙房水庫生態補償機制的理論與實證研究［D］.長春：東北師范大學，2006.

［8］姜曼.大伙房上游地區生態補償研究［D］.長春：吉林大學，2009.

［9］王秀芬.關于加快治理渾江水污染問題的建議及答復［EB／QL］.www.jl.gov.cn，2008－10－07.

［10］劉玉龍，許鳳冉，張春玲，等.流域生態補償標準計算模型研究［J］.中國水利，2006，22：35－38.

［11］張郁，蘇明濤.大伙房水庫輸水工程水源地生態補償標準與分配研究［J］.農業技術經濟，2012（3）：109－113.