吉林市農(nóng)田節(jié)水灌溉存在的問題及其對策分析

周 波，劉 建，董繼先，李 玲，劉宏偉

(吉林省水文水資源局吉林分局，吉林 吉林 132013)

吉林市位于吉林省中東部，地處長白山脈向松嫩遼平原過渡地帶，是吉林省的第二大城市，是全省的水稻生產(chǎn)基地。全市境內(nèi)流域面積為20 km2及其以上(含河長10 km以上)的河流有372條，河流密度為每1 000 km213條。吉林市多年平均降水量726.1mm，降水量隨著地勢從東南往西北逐漸減少。年內(nèi)降水量分配不均，6～9月份降水量占全年的71.7% 。

1 農(nóng)田灌溉用水現(xiàn)狀

近年來，由于國家各項惠農(nóng)政策力度加大，全市農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出又好又快發(fā)展的良好勢頭，已建成五個國家級商品糧基地縣(市)。近年來，糧食產(chǎn)量一直穩(wěn)定在300－390萬噸，占全省糧食產(chǎn)量的十分之一。

全市現(xiàn)有耕地面積998.62萬畝，有效灌溉面積235.61萬畝，占總耕地面積的23.5%，其中節(jié)水灌溉面積30.6萬畝，節(jié)水灌溉工程率13.7%。

全市現(xiàn)有萬畝以上灌區(qū)共計30座，設計灌溉總面積為139萬畝，其中30萬畝以上灌區(qū)一座，10～30萬畝的3座，5～10萬畝的3座，1～5萬畝23座。全市農(nóng)田綜合灌溉定額為623m3/畝，水田灌溉定額為653m3/畝。

全市農(nóng)田灌溉用水11.26億m3/年，其中地下水1.86億m3/年。由于受到節(jié)水投入等方面的限制，農(nóng)田灌溉用水效率較低，灌溉水利用系數(shù)為0.50，與國內(nèi)先進水平(天津市0.53)和國外水平(0.70 ～0.80)相比，用水效率不高，節(jié)水潛力較大。

2 節(jié)水灌溉存在的主要問題

(1)對節(jié)水灌溉的重要性和必然性認識不足。受傳統(tǒng)灌溉模式的影響，群眾的節(jié)水意識仍然比較淡薄，農(nóng)民參加節(jié)水灌溉建設的積極性還沒有充分調(diào)動起來。受經(jīng)濟利益影響，尤其是水資源相對充足地區(qū)的農(nóng)民對搞節(jié)水灌溉積極性不高。

(2)節(jié)水灌溉新技術、新設備推廣力度小，噴、滴灌等高效節(jié)水灌溉技術目前也僅局限用于少許菜田灌溉，只是作為示范工程，有待于在更大范圍和更大規(guī)模推廣。

(3)資金投入不夠。大中型灌區(qū)老化失修、破損嚴重狀況相對應的是灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造投入不足。同時，大中型灌區(qū)田間工程、1～5萬畝的中型灌區(qū)改造，尚缺乏穩(wěn)定的投入渠道，與實際需要相比缺口更大。另外，在節(jié)水改造項目中，地方配套資金到位差，加劇了節(jié)水改造投入不足，影響了節(jié)水改造項目成效。地方配套資金到位差的主要原因是地方財政多為吃飯財政，加之目前很多中央補助地方的建設項目都有地方配套的要求，造成有限的地方財力在配套上捉襟見肘、資金籌措困難。

(4)現(xiàn)狀條件下灌區(qū)自身利益與農(nóng)業(yè)節(jié)水的要求存在矛盾。目前，水費收入是大中灌區(qū)維持正常運行的主要經(jīng)費來源，而絕大部分灌區(qū)主要為農(nóng)業(yè)灌溉服務，節(jié)水后水費收入隨供水量的減少而減少，而且灌區(qū)為節(jié)水還要付出一定的人力、物力和財力，節(jié)水的社會要求與灌區(qū)管理單位的直接利益不協(xié)調(diào)，影響其節(jié)水的積極性。另外，有些灌區(qū)同時承擔城市和生活等部門供水任務，在來水量有限的情況下，受利益驅動，有時會擠占灌溉用水。

(5)推進水價改革面臨"兩難"局面。一方面由于執(zhí)行水價達不到供水成本，而且水費收入受年際降水豐枯的影響波動較大，加上灌區(qū)管理單位承擔的防洪、排澇、生態(tài)保護等公益性支出得不到合理補償，灌區(qū)工程設施不能正常維護管理，管理改革的措施無法有效實施和推進，已經(jīng)影響到灌區(qū)的自身生存;另一方面，受糧食生產(chǎn)效益低、農(nóng)民對水價承受能力有限以及目前國家實行的惠農(nóng)政策等因素制約，提高灌溉水價面臨很大困難。

(6)“喝大鍋水”現(xiàn)象普遍存在。受經(jīng)濟條件制約，絕大部分灌區(qū)支渠以下都沒有襯砌、節(jié)水工程建設滯后，而且都只是實行渠首計量，干渠以下沒有計量設施，尤其是末級渠系就更談不上節(jié)水改造了，導致難實行終端水價，水費征收依然是按畝(或人)平攤，造成多數(shù)群眾千方百計開大溝、挖深溝強引灌溉水。另一方面，群眾自己搞節(jié)水灌溉工程，節(jié)約了用水，增加了投資但水費不少交，這種喝大鍋水的現(xiàn)象在一定程度上影響了群眾建設節(jié)水工程的積極性。

(7)用水戶協(xié)會參與管理受到工程條件與運行經(jīng)費制約。目前，農(nóng)民用水戶協(xié)會參與灌溉管理與自主管理的能力不強，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。一是灌區(qū)田間工程標準低、配套差、老化破損嚴重，維修管理經(jīng)費需求大，再加上農(nóng)民"一事一議"組織困難，用水戶協(xié)會缺乏能力籌集資金用于改善工程條件，制約了協(xié)會的工程管理與用水管理能力。二是用水戶協(xié)會缺乏足夠的運行經(jīng)費支持，人員待遇低，而近年社會上農(nóng)民用工報酬的增加對協(xié)會工作人員的穩(wěn)定性帶來沖擊，消弱了協(xié)會的管理與可持續(xù)發(fā)展。

3 對策和建議

3.1 建立穩(wěn)定的投入保障機制

對于大型灌區(qū)，一是中央應加大財政投入力度，減少地方匹配比例，特別是對糧食主產(chǎn)區(qū)和地方財政困難地區(qū)，加大中央財政投資比例;二是加大地方配套投資政策落實力度，針對承諾配套而又配套較差的地區(qū)進行重點督查，建立地方配套資金落實保障機制，確保大型灌區(qū)節(jié)水改造的可持續(xù)性。

對于中型灌區(qū)，建議加大國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目對重點中型灌區(qū)節(jié)水改造的投入力度，此外，啟動一般中型灌區(qū)節(jié)水改造，同時，建議將中型灌區(qū)節(jié)水改造列入國家基本建設投資計劃。

建議將已改造骨干工程控制范圍的田間工程改造納入中央小型農(nóng)田水利資金一并考慮，結合小型農(nóng)田水利補助資金以及支農(nóng)、國土整治等其他渠道資金，逐步加大田間工程改造投入，建立中央補助性投入與群眾投勞投資相結合的有效機制，使田間工程改造與骨干工程改造同步推進，發(fā)揮灌排工程整體效益。

灌區(qū)末級渠系建設相對滯后，用水過程中跑、冒、漏的現(xiàn)象很嚴重。建議加大對灌區(qū)末級渠系建設的投入，提高末級渠系水利用系數(shù)。

3.2 健全完善相關政策法規(guī)

應該在國家層面統(tǒng)一界定灌區(qū)性質(zhì)和經(jīng)費政策。灌區(qū)以灌溉供水服務為主，雖然具有供水功能，也有水費收入，但其服務于農(nóng)業(yè)與農(nóng)民，屬于弱勢階層，由于政策原因灌區(qū)水價達不到成本，政策性虧損嚴重，不可能實現(xiàn)自收自支，應該針對灌區(qū)的特殊情況，從國家層面明確灌區(qū)定性與相關政策，促進灌區(qū)良性發(fā)展。對于兼有提供城市供水服務的灌區(qū)，合理定性，制定政策，使灌區(qū)能夠優(yōu)化配置有限水資源，以工業(yè)城市水費收入彌補農(nóng)業(yè)水費不足，維持正常運行管理。

(3)加快推進水價改革步伐，提高農(nóng)業(yè)供水價格。灌區(qū)現(xiàn)行水價低于供水成本，隨著工程的投入，工程管理及運行經(jīng)費也在提高。重新核定水價，在保障灌區(qū)正常運行的同時，也起到用價格杠桿調(diào)動用水戶節(jié)水積極性的作用。

(4)建議對節(jié)水重點試驗站在資金上給予大力扶持，使其能夠開展更多的試驗課題，探索更好的節(jié)水灌溉方式，為推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉提供可靠的依據(jù)。

(5)繼續(xù)推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會，制定行業(yè)性法規(guī)，使灌區(qū)末級灌系工程及末級渠道供水管理水平得以進一步的保障和提高。