依法治水依法管水努力構建和諧松遼

松遼委水政與安全監督處

作者：翟天夫，吳國松，孫 磊

1988年《水法》頒布實施，標志著我國水利事業進入依法治水的新時期。以此為契機，松遼委水政部門于1989年8月成立，主要負責松遼流域水行政執法、省際水事糾紛調處、水法規宣傳與普法教育、水利政策法規研究、指導水行政許可和行政審批等方面工作。多年來，在水利部和政法司的正確領導下，在流域內各省、自治區水行政主管部門的積極支持和密切配合下，松遼流域依法行政和依法治水能力有了根本性的提升，有效地推進了流域水利事業快速、健康和持續發展。

1 水行政管理工作

1）高質量制定和出臺流域規范性文件。

制定和出臺流域規范性文件是加強流域管理的基礎。30年來，松遼委根據國家有關法律、法規及水利部授權，結合松遼流域實際，相繼出臺了《松遼流域省、自治區際邊界水事協調工作規約》、《松遼委河道管理范圍內建設項目管理實施辦法》、《松遼流域大中型生產建設項目水土保持監督管理辦法（暫行）》、《松遼流域〈水工程建設規劃同意書制度管理辦法〉（試行）實施細則》、《松遼水利委員會實施〈入河排污口監督管理辦法〉細則（試行）》等流域規范性文件，總計20余件，經匯總梳理，目前依然有效的共16件。在開展上述工作過程中，松遼委始終把質量高、操作性強，切實有利于松遼流域水利事業發展放在首位，嚴格按照《松遼水利委員會流域規范性文件制定管理辦法》把關，為流域水利發展奠定了較堅實的法律基礎。

2）開展流域水利政策法規研究，積極參與各級水行政主管部門立法工作。

隨著水利事業的蓬勃發展，流域水利政策法規研究及水利行業立法工作顯得越來越重要。為加強松遼流域的政策法規研究，促進立法工作，松遼委從加強防洪規劃配套法規入手，編制完成了《松遼流域防洪規劃政策法規規劃》，作為《松花江、遼河防洪規劃》非工程體系的重要組成部分；圍繞水利發展與改革所遇到的重點、難點和熱點問題，與地方水行政主管部門共同開展了松遼流域水行政執法管理機制研究、松遼流域水資源流域管理與行政區域管理機制研究等專題研究；為進一步提高水利政策研究成果質量，充分發揮高等院校、地方水利部門和社會研究機構的作用，加強與綜合部門的溝通和協作，為水利重大決策提供了重要支撐。此外，松遼委還參加水利部組織的《水法》、《防洪法》、《取水許可制度實施辦法》、《水土保持監測資質管理辦法》、《水文站網管理辦法》、《取水權轉讓管理暫行辦法》及《尼爾基水庫管理辦法》、《莫力達瓦達斡爾族自治旗旅游條例》等水法律、法規、規章的修改工作，共提交書面修改意見百余份，并積極參與水利部組織的“流域管理法”課題研究，提交了《松遼水利委員會流域管理法前期研究報告》。同時還從流域管理的角度，為流域內四省（自治區）出臺法規、規章提出具體意見20余份，并多次成功承辦了流域水利政策法規研究研討會。

3）水行政許可制度改革逐步深化。

中華人民共和國水利部公告（2008年第25號）公布了松遼委的行政執法項目及依據，松花江防汛總指揮部行政強制項目及依據。公告明確了松遼委負責的行政許可15項，松遼委結合工作實際，有效實施了取水許可、水工程建設規劃同意書、入河排污口設置同意、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審查、河道管理范圍內建設項目位置和界限審查、非防洪建設項目洪水影響評價報告審批、建設項目水資源論證報告書審批、水文資料使用審查等8項行政許可項目。

為貫徹落實《行政許可法》，深化水行政許可制度改革，出臺了《松遼水利委員會實施水行政許可程序暫行規定》，印發了《關于明確松遼委負責實施的行政許可項目主辦部門及單位職責分工的通知》，完善了《松遼委分解執法職權確定執法責任工作方案》，編制了《松遼委水行政許可基礎工作手冊》并印發給有關單位，對行政許可工作進行了規范，并嚴格按照相關法律法規和規章要求，結合建設項目所在流域、區域水資源條件和特點，開展審查、審批工作。同時，按照《政府信息公開條例》要求，組織出臺了《松遼委政務公開暫行規定》，開通了政務公開網，將受理部門、承辦單位、政策法規依據、辦理程序、狀態查詢、服務公告等內容在門戶網站公開，還設置了“信訪信箱”、“舉報信箱”、“行政許可在線咨詢”等專欄，并建立了與公眾互動的平臺，為申辦人提供了便捷的服務，提高了工作效率和公共服務水平。

2 水事糾紛調處工作

2.1 基本情況

松遼流域省際界河、跨省（自治區）河流較多，跨省區界河流共52條，其中，穿界河流39條，沿界河流13條。松遼流域2009年被列入《全國省際重點水事矛盾敏感地區水利規劃》的有12條河流。重點水事矛盾敏感地區有諾敏河、老虎山河、拉林河、霍林河、綽爾河、老哈河。未列為重點水事矛盾敏感地區，但列入規劃的有二龍濤河、洮兒河、新開河、烏力吉木仁河、條子河、輝發河。

2.2 預防和調處情況

隨著經濟社會的發展，省界河流上下游、左右岸之間在防洪、除澇、排水、灌溉等方面水事糾紛和水事案件常有發生。為維護省（自治區）際邊界地區社會穩定，構建和諧流域，松遼委按照“預防為主、預防與處理相結合”的原則積極開展流域水事糾紛調處工作。一是積極開展預防水事糾紛的前期調查工作，通過對松遼流域省際邊界河流和跨省河流現狀進行了全面調查，編制完成了《松遼流域省（自治區）際水事糾紛近期調處方案及遠期工作目標—省（自治區）際河流基本情況調查報告》；二是為進一步理順省（自治區）際水事關系，與遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古、河北五省（自治區）水利廳根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》和《省際水事糾紛預防和處理辦法》，制定并簽署了《松遼流域省（自治區）際邊界水事協調工作規約》；三是編制完成了《松遼水利委員會水事糾紛預防和處理工作手冊》及《松遼流域部分河流分水協議匯編》，制定了《松遼水利委員會處理重大省際水事糾紛應急預案》，成立了松遼流域省（自治區）際邊界水事協調領導小組，負責松遼流域省（自治區）際水事協調工作的領導，研究確定有關水事調處方案和工作意見。

自1989年以來，松遼委先后處理了“沈陽鐵路局橋涵大修段占河處罰”、“東煤公司元寶山露天礦疏干排水”等跨行業糾紛；調處了黑龍江、吉林、內蒙古三省（自治區）間圖牧吉水事糾紛，吉林、內蒙古兩省（自治區）間額木特河水事糾紛，遼寧、內蒙古兩省（自治區）間老哈河水事糾紛，以及因鬧德海水庫延遲放流造成上游耕地被淹而引起的水事糾紛；協調解決了吉林、黑龍江兩省拉林河友誼壩灌溉用水糾紛；圓滿解決了吉林、內蒙兩省（自治區）的通榆滯留洪水糾紛；妥善調處了諾敏河、老虎山河、拉林河等水事糾紛。由于方法得當，松遼委水事糾紛調處工作獲得了地方各級政府的好評，經驗和做法也得到了水利部的認可，受到中央社會治安綜合治理委員會辦公室和水利部的聯合表彰。近年來，沒有發生一起因省際水事糾紛引發的群體性事件，有力地維護了社會穩定。

3 水政監察執法

3.1 水政監察隊伍建設與管理

水政執法工作關乎水利事業發展的大局，而水政監察隊伍建設是規范、加強流域水行政執法工作，切實履行新《水法》、《防洪法》及其他水法規賦予流域機構的職責，推進依法治水、依法管水的重要舉措。松遼委根據實際情況，采用先成立相關支隊，逐步組建總隊的做法，有序開展工作，相繼成立了松遼委水政監察總隊辦公室及規劃管理監察支隊、水資源管理監察支隊、水工程建設與管理監察支隊、防汛抗旱管理監察支隊、水資源保護監察支隊、水土保持生態環境監察支隊、察爾森水庫支隊、黑龍江水文支隊、尼爾基支隊、黑龍江中游水文監察支隊、嫩江監察支隊等11支支隊。

為進一步完善水政監察隊伍的建設與管理，以水利部2008年第25號公告明確的行政執法項目和依據為基礎，結合國家政策調整和法律、法規、規章修訂以及松遼委新“三定方案”，編制了《松遼水利委員會分解執法職權確定執法責任工作方案》，把行政許可、行政處罰、行政強制等執法職權分解到各職能部門，與有關部門（單位）職責相對應；對水政監察隊伍進行了調整，將水政執法人員編制合理分配到具有行政許可和執法任務的有關部門（單位），增強各部門依法行政能力，并及時向水利部申請辦理了執法證件；組織制定了《松遼委貫徹落實水利部＜關于加強水政監察工作的意見＞的實施方案》，印發了《松遼水利委員會〈水政監察工作章程〉實施細則》、《水政監察員崗位責任制》等水政監察內部管理規章制度；編制了統一的執法文書，對水行政執法依據、執法程序、案例分析等內容進行完善、匯總，組織編制并印發了《水政監察執法工作指南》，以規范執法行為；為加強規范管理，提高水行政執法人員業務素質，收錄了與水行政執法有關的法律、法規、規范性文件及法學基礎知識和行政法律制度的具體闡釋，組織編制了《松遼水利委員會水政監察基礎工作手冊》；為進一步加強松遼流域水政監察基礎設施建設，提高水政監察隊伍的執法能力，在完成2000—2009年水政監察基礎設施建設項目建設的基礎上，編制完成并組織實施了《松遼水利委員會2009—2015年水政監察基礎設施建設初步設計變更報告》，現正在編制《松遼水利委員會2013—2020年水政基礎設施建設規劃報告》。

3.2 水政監察執法工作成效

水政監察隊伍積極開展工作，嚴格執法，水行政執法取得較好成效。在直接查辦科爾沁國家級自然保護區管理局水事違法案件的過程中，松遼委會同內蒙古自治區水利廳，組織吉林向海國家級自然保護區管理局、科爾沁國家級自然保護區管理局等有關單位，開展現場執法協調，當事雙方正式簽署協議并隨后履行，圓滿解決了焦點問題，有效保護了國際重要濕地，構建了平安邊界；建管支隊、總隊辦公室、防辦支隊開展了丹東鴨綠江河道管理范圍內違規建筑執法工作；水土保持支隊有針對性地對流域內在建項目水土保持方案實施情況進行了督察，涉及煤礦、公路、鐵路、熱電、機場、礦山等6個行業，下發了督察整改意見，并完成了水利部交辦的違法違規項目的復核工作；水資源管理支隊、水資源保護支隊結合自身行政工作，每年堅持執法巡查，及時發現問題，解決問題；察爾森水庫支隊探索建立“水政、漁政、派出所”三警聯動機制，開展庫區執法，幾年來共查處水事違法案件60余起；黑龍江水文支隊通過開展執法工作，保護了水文設施。

4 普法工作和水法規宣傳

4.1 基本情況

普法工作和水法規宣傳是水政工作的重點工作之一。多年來，松遼委緊緊抓住“世界水日”、“中國水周”及“全國法制宣傳日”等有利時機，充分利用傳單、標語、圖片、報刊雜志、廣播、電視、網絡等宣傳載體，集中與平時宣傳相結合，開展了內容豐富、針對性強、重點突出的水法制宣傳教育活動，取得顯著成效。在普法工作中，成立了由委主任任組長，分管水政工作副主任任副組長的普法領導小組，做到組織落實、經費落實、目標到處、責任到人，全委形成網絡，先后5次制定《松遼委開展法制宣傳教育五年規劃》，在“二五”、“三五”、“四五”“五五”普法工作順利開展的基礎上，繼續做好“六五”普法工作。

據不完全統計，松遼委多年來共出動宣傳彩車50輛，張貼宣傳畫以及懸掛氣球、彩帶和標語近3 000張（個），出動宣傳隊近1 500人次，發放傳單8 000多份，在《中國水利報》、《東北水利水電》、水利部和松遼委門戶網站發表宣傳文章百余篇，對內提供水法規匯編和輔導材料近15 000套，結合《水法》、《行政許可法》、《水土保持法》、《水文條例》等有關法律法規的出臺，邀請國務院法制辦、水利部政法司、建管司、河海大學法學院等領導、專家授課，舉辦各種法律講座及培訓數十次，學習法律法規30多部，普法教育接近8 000人次，學習法律的普及面達到100%。

4.2 普法工作和水法規宣傳工作中出現的主要亮點

1）組織松遼流域水法規知識競賽

為配合各地水行政主管部門學習水法規，強化法制意識，提高依法治水、依法管水行政能力，同時也達到向社會宣傳水法規的良好效果，由松遼委牽頭，流域內遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古四省（自治區）水行政主管部門聯合舉辦了“松遼流域水法規知識競賽”。各省（自治區）經過多次比賽，層層選拔，派選手參加，決賽采用文藝表演與競賽內容相結合的形式，在遼寧衛視臺面向全國播出，收到了較好效果。

2）以新《水法》出臺為契機，大力開展學習宣傳貫徹活動

新《水法》出臺后，松遼委主任黨連文主持召開會議，對新《水法》的學習、宣傳和貫徹工作進行了部署，同時，發表了題為《依法加強流域管理，加快現代水利發展進程》的學習體會文章。為傳達落實水利部新《水法》學習宣傳動員大會精神，召開專門工作會議，對認真做好新《水法》的學習、宣傳和貫徹工作提出具體要求。會后，制定了新《水法》學習宣傳方案，印發了《關于認真學習宣傳貫徹＜中華人民共和國水法＞的通知》，由委黨組帶頭，在委內掀起了學習、宣傳和貫徹新《水法》熱潮。

為了促進對新《水法》的深入學習，2003年2月28日—3月2日，松遼委與吉林省水利廳在長春市聯合舉辦了新《水法》培訓班。此次培訓班得到了水利部和松遼委、吉林省水利廳領導的高度重視，水利部政策法規司高而坤司長和水利部原水政司司長、中國水法研究會會長張林祥專程來長授課。培訓班還特邀了全國人大法工委經濟法室黃建初副主任、國務院法制辦農環司王振江副司長就新《水法》的修訂和審議過程進行了講解。松遼委、吉林省水利廳及地、市、縣領導和代表共計320人參加了培訓班。此次培訓班取得了圓滿成功，達到了辦班的預期目的和效果。

3）開展豐富多彩的水法規系列宣傳活動

除組織深入學習新水法外，松遼委還注重面向全社會進行廣泛的宣傳，擴大水法規的社會影響，提高全社會的水法制觀念。為進一步推進依法治水，加強水資源統一管理，舉行了慶祝“世界水日”、“中國水周”長跑賽活動，積極組織全委職工參加了水利部舉辦的“小天鵝杯”為了未來保護水資源知識競賽活動，組織集中觀看水利部制作的《人·水·法》電視系列片等。為考察水法規學習效果，適時組織了新《水法》知識有獎競賽活動，并多次舉辦水行政執法知識競賽。

當前，國家水利事業蓬勃發展，中央也出臺了進入新世紀以來第8個一號文件，作出了加快水利改革發展的重大決策，松遼委水政工作將以2011年中央一號文件精神為統領，以《全面推進依法行政實施綱要》為指導，繼續推進依法行政工作進程，服務可持續發展水利的大局，建設平安邊界，構建和諧松遼。建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的水行政執法體系，統一、協調、便民、高效的水行政許可實施體系，科學、合理、民主、高效的水事糾紛處理機制，提高全委職工的法律意識和法律素質，提高依法行政能力和水平，為完成新時期水政工作再創佳績，迎接黨的十八大勝利召開。