城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃相關(guān)問題思考

朱衛(wèi)國

(中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司 北京 100037)

為規(guī)范城市軌道交通建設(shè)，2003年國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)［2003］81號文下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》，明確了所有擬建設(shè)城軌交通項(xiàng)目的城市應(yīng)在編制城市總體規(guī)劃及城市交通發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市發(fā)展要求和財(cái)力情況，組織制訂城軌交通建設(shè)規(guī)劃;明確了遠(yuǎn)期目標(biāo)和近期建設(shè)任務(wù)，以及相應(yīng)的資金籌措方案。規(guī)劃由國家發(fā)展改革委員會同建設(shè)部組織審核后報(bào)國務(wù)院審批［1］。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國大陸地區(qū)已有36個城市申報(bào)了《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》(以下簡稱《建設(shè)規(guī)劃》)，其中得到國家批復(fù)的城市達(dá)到28個。這些城市中有一些是首次申報(bào)，另外一些城市是第2次或第3次申報(bào)。

作為主要申報(bào)文件的《建設(shè)規(guī)劃》，不同城市以及不同的申報(bào)階段，其編制內(nèi)容和側(cè)重方向也有所不同。在文件編制過程中，會出現(xiàn)各種各樣值得思考的問題，筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐，對《建設(shè)規(guī)劃》編制過程中出現(xiàn)的主要問題提出自己的思考和見解，供大家參考。

1 名稱表述

隨著一些城市《建設(shè)規(guī)劃》進(jìn)入到第2輪、第3輪，由于涉及到與上輪《建設(shè)規(guī)劃》的關(guān)系，文件編制內(nèi)容及側(cè)重點(diǎn)也發(fā)生變化。對應(yīng)不同內(nèi)容的《建設(shè)規(guī)劃》該如何區(qū)分，以及文件名稱應(yīng)該如何確切表示，國家主管部門并沒有給出明確指導(dǎo)。從實(shí)際工作看，根據(jù)編制階段及編制內(nèi)容的特點(diǎn)，《建設(shè)規(guī)劃》文件名稱基本上可以概括成“新編”、“續(xù)編”、“修編”、“調(diào)整”4種。但這4種名稱對應(yīng)的階段和內(nèi)容如何界定，主管部門及業(yè)內(nèi)也沒有一個明確的定義，值得我們?nèi)ニ伎肌?/p>

1)“新編”從概念上容易理解，就是一個城市從無到有，第1次上報(bào)《建設(shè)規(guī)劃》，其實(shí)質(zhì)就是新編《建設(shè)規(guī)劃》。這樣的上報(bào)文件在名稱上并不需要加上“新編”二字，只需要在《建設(shè)規(guī)劃》后面加(××年—××年)。

2)“續(xù)編”應(yīng)該是在上一輪《建設(shè)規(guī)劃》順利完成后，接續(xù)編制的新一輪《建設(shè)規(guī)劃》。

續(xù)編建設(shè)規(guī)劃的起始年份應(yīng)接續(xù)或晚于上一輪規(guī)劃的完成年份。這一點(diǎn)與“修編”有明顯區(qū)別。例如上輪規(guī)劃于2010年完成，續(xù)編規(guī)劃應(yīng)起于2011年或以后，最早不能早于2010年。建設(shè)任務(wù)也應(yīng)是上輪規(guī)劃以外的新建設(shè)項(xiàng)目。

“續(xù)編”二字同樣不需要加在上報(bào)文件名稱上，依然只需在《建設(shè)規(guī)劃》后面加(××年—××年)。

3)“修編”應(yīng)該是在上一輪《建設(shè)規(guī)劃》尚未全部完成而開始的新一輪《建設(shè)規(guī)劃》編制，包括建設(shè)年度的變化及建設(shè)任務(wù)的變化。修編的原因很多，可能是由于建設(shè)年度提前，或建設(shè)任務(wù)本身需要增減，以及上位規(guī)劃變化而帶來的變化。但都有2個顯著特點(diǎn):一是新一輪規(guī)劃起始年份早于上一輪規(guī)劃完成年份，二是新規(guī)劃建設(shè)任務(wù)超出原規(guī)劃建設(shè)任務(wù)的項(xiàng)目范圍。

因此，上報(bào)文件的名稱應(yīng)加上“修編”二字，即為《建設(shè)規(guī)劃修編(××年—××年)》。

4)“調(diào)整”應(yīng)是對上一輪《建設(shè)規(guī)劃》中建設(shè)任務(wù)的局部調(diào)整，是上輪建設(shè)任務(wù)在執(zhí)行過程中，由于各種原因需要對其進(jìn)行的必要調(diào)整。因此，調(diào)整的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)局限在上一輪規(guī)劃所確定的建設(shè)任務(wù)范圍內(nèi)，雖然可以對原建設(shè)任務(wù)的建設(shè)規(guī)模進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，可以對建設(shè)任務(wù)完成年限進(jìn)行適當(dāng)延長或縮短，但都應(yīng)限定在原規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)內(nèi)，不應(yīng)新增加建設(shè)項(xiàng)目。如果涉及建設(shè)任務(wù)的較大變化，則應(yīng)該屬于“修編”的范疇。

因此，這種《建設(shè)規(guī)劃》的名稱上應(yīng)加上“調(diào)整”二字，即為《建設(shè)規(guī)劃調(diào)整(××年—××年)》。

綜上所述，申報(bào)文件的名稱應(yīng)有3種，即《建設(shè)規(guī)劃(××年—××年)》，《建設(shè)規(guī)劃修編(××年—××年)》，《建設(shè)規(guī)劃調(diào)整(××年—××年)》。筆者認(rèn)為，由于建設(shè)的不確定性，第2輪、第3輪規(guī)劃將多數(shù)以“修編”形式出現(xiàn)。

2 編制年度

在《建設(shè)規(guī)劃》報(bào)告編制過程中，經(jīng)常會遇到編制年度的問題，從哪年開始到哪年結(jié)束，即文件名稱后面括號中的××年—××年，尤其是編制年度的截止年份。

在實(shí)踐中，對這一問題也有不同理解。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該編制到2015年或2020年，這樣與國家的“五年規(guī)劃”能夠相呼應(yīng)。截止年以前開工的項(xiàng)目是否算做本次規(guī)劃的內(nèi)容，能否也批復(fù)立項(xiàng)，觀點(diǎn)也不盡一致。但無論怎樣，在實(shí)際工作中都難以操作，還可能出現(xiàn)一些連帶問題。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該截止到建設(shè)任務(wù)的完成年，而不管截止年份是哪年。對于建設(shè)任務(wù)以外可能開工但未能完成的項(xiàng)目不予考慮。

由于《建設(shè)規(guī)劃》是在《總體規(guī)劃》、《綜合交通規(guī)劃》以及《線網(wǎng)規(guī)劃》的基礎(chǔ)上編制的，目的是上報(bào)國家作為軌道交通建設(shè)項(xiàng)目申請立項(xiàng)之用，可以代替工程預(yù)可研。因此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段《建設(shè)規(guī)劃》的編制年度應(yīng)以建設(shè)項(xiàng)目的完成年份為編制年度的截止年份，但此年份應(yīng)該在2020年以前(含2020年)，這樣才能依托上位規(guī)劃，對建設(shè)任務(wù)的必要性、可行性準(zhǔn)確把握。對于后續(xù)項(xiàng)目的起始年份可能在本輪建設(shè)規(guī)劃的截止年之前的，可在下輪建設(shè)規(guī)劃修編中解決。

3 規(guī)劃協(xié)調(diào)性

軌道交通建設(shè)的必要性很大成分在于規(guī)劃的協(xié)調(diào)性。建設(shè)部《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城［2004］38號)要求，大城市和特大城市要認(rèn)真編制《城市綜合交通規(guī)劃》，確定城市交通發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略，并編制公共交通專項(xiàng)規(guī)劃，經(jīng)審查后納入城市《總體規(guī)劃》。《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》應(yīng)由省級建設(shè)行政主管部門初審后，報(bào)送建設(shè)部和國家發(fā)展改革委審查后，再報(bào)國務(wù)院審批［2］。

需要強(qiáng)調(diào)的是，這里的《總體規(guī)劃》、《綜合交通規(guī)劃》以及作為專項(xiàng)規(guī)劃的《軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》和上報(bào)國家審查的《建設(shè)規(guī)劃》應(yīng)該是一脈相承的，互相之間要有很好的協(xié)調(diào)性。主要體現(xiàn)在《建設(shè)規(guī)劃》與《總體規(guī)劃》以及《建設(shè)規(guī)劃》與《綜合交通規(guī)劃》的協(xié)調(diào)上。

《建設(shè)規(guī)劃》所確定的建設(shè)任務(wù)，必須與城市《總體規(guī)劃》所確定的城市發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，也要與《綜合交通規(guī)劃》確定的交通發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。《建設(shè)規(guī)劃》編制要遵循《總體規(guī)劃》，并依托基于《總體規(guī)劃》的《線網(wǎng)規(guī)劃》。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展實(shí)際，以及近期建設(shè)重點(diǎn)來把握軌道交通建設(shè)任務(wù)的選擇。

《綜合交通規(guī)劃》所確定的交通發(fā)展目標(biāo)，在軌道交通《建設(shè)規(guī)劃》中，主要體現(xiàn)在公交分擔(dān)比以及軌道分擔(dān)比上。編制《建設(shè)規(guī)劃》時，在相同規(guī)劃期的分擔(dān)目標(biāo)應(yīng)與《綜合交通規(guī)劃》所確定的目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，規(guī)劃期內(nèi)各年度則是隨著建設(shè)任務(wù)的完成而逐步變化的。正確把握規(guī)劃協(xié)調(diào)性是軌道交通建設(shè)必要性、可行性的關(guān)鍵。

4 客流預(yù)測深度

現(xiàn)行的國家標(biāo)準(zhǔn)還沒有對建設(shè)規(guī)劃客流預(yù)測的深度進(jìn)行明確規(guī)定。《城市軌道交通工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(建標(biāo)104—2008)規(guī)定了《軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃》的客流預(yù)測深度要求，也規(guī)定了軌道交通項(xiàng)目工程可行性研究的客流預(yù)測深度要求，并明確項(xiàng)目預(yù)可行性研究的客流預(yù)測參照執(zhí)行［3］。

筆者認(rèn)為，項(xiàng)目可行性研究客流預(yù)測要求相對較深，預(yù)可行研究參照執(zhí)行時，深度要求應(yīng)略降低。而建設(shè)規(guī)劃所確定的建設(shè)任務(wù)通常都在2條線及以上，客流預(yù)測深度的把握應(yīng)該以滿足建設(shè)規(guī)劃目的為原則。

《建設(shè)規(guī)劃》客流預(yù)測工作可以分成2個部分:一是建設(shè)任務(wù)的方案比較過程，二是推薦方案各線路的初、近、遠(yuǎn)3期客流。如果按傳統(tǒng)意義理解，在方案比較中，可以確定一個適當(dāng)年份來對不同方案進(jìn)行客流預(yù)測。而推薦方案的不同線路則要分別按各條線路的初、近、遠(yuǎn)3期來進(jìn)行預(yù)測。

如果推薦方案包括3條線路，每條線路的開通年度相差2年，推薦方案客流預(yù)測則要測試9個年份的客流數(shù)據(jù)。就算各線遠(yuǎn)期客流可以用網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)景客流來代替，但依然要測試7個年份的數(shù)據(jù)。如果項(xiàng)目再多，開通年份再增加，將要測試更多年份的客流數(shù)據(jù)。客流預(yù)測本身就是一個很復(fù)雜的過程，耗時耗力，按這樣要求，測試將會是一個巨大工程，簡直難以實(shí)現(xiàn)。就算真的測試出來，也只是數(shù)字游戲而已，對實(shí)際工作意義并不大。

《建設(shè)規(guī)劃》客流預(yù)測的意義并不在于測試多少個年份的客流數(shù)據(jù)。其第一個意義，在于測試出預(yù)選建設(shè)方案的優(yōu)劣，從而確定推薦方案;第二個意義，在于確定推薦方案中各線的客流量、高峰斷面、平均運(yùn)距等指標(biāo)，以確定線路的規(guī)模、配車數(shù)及進(jìn)行資金平衡測算。

基于此，《建設(shè)規(guī)劃》客流預(yù)測應(yīng)在滿足預(yù)測目的的前提下，適當(dāng)減少預(yù)測年份。對于建設(shè)方案選擇，應(yīng)預(yù)測完成年、2020年、遠(yuǎn)景年客流。對于推薦方案各線路的初、近、遠(yuǎn)3期，即開通第3年、第10年、第25年，應(yīng)結(jié)合實(shí)際，進(jìn)行適當(dāng)歸并，盡量采用2020年、2025年、2030年、遠(yuǎn)景年等年份的預(yù)測結(jié)果代替相鄰年份的預(yù)測值。通過這樣處理，預(yù)測結(jié)果完全可以滿足建設(shè)規(guī)劃客流預(yù)測的需要，也能減少不必要的工作量。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，這種預(yù)測結(jié)果在一定程度上更加符合實(shí)際。

5 工程方案

《建設(shè)規(guī)劃》要求，建設(shè)任務(wù)中的每條線至少要做到預(yù)可研深度。因此，各條線路工程方案都應(yīng)至少按預(yù)可研的標(biāo)準(zhǔn)來要求，包括線位及起終點(diǎn)選擇、車站分布、車輛基地選址、建筑結(jié)構(gòu)型式、換乘站布局、運(yùn)營組織、系統(tǒng)選擇、列車編組、行車交路、設(shè)備系統(tǒng)選擇等等。工程方案相當(dāng)于建設(shè)任務(wù)中各線預(yù)可研的匯總，并能滿足投資估算及資金平衡測算的要求。在實(shí)際工作中，通常根據(jù)需要直接利用各線預(yù)可研或控制規(guī)劃的成果。

但《建設(shè)規(guī)劃》的工程方案不僅是單條線路的工程方案，重點(diǎn)還要把握網(wǎng)絡(luò)層面的工程關(guān)系。這種關(guān)系包括2個方面:一是建設(shè)任務(wù)中各條線路之間的關(guān)系，二是建設(shè)任務(wù)與整個規(guī)劃線網(wǎng)的關(guān)系。其出發(fā)點(diǎn)就是建設(shè)規(guī)劃所確定的建設(shè)項(xiàng)目如何在項(xiàng)目間及全網(wǎng)中考慮網(wǎng)絡(luò)資源共享，包括車輛基地的選址、功能定位、分步實(shí)施策略，聯(lián)絡(luò)線設(shè)置，主變電站布置及相互共享關(guān)系，換乘站布局及形式等等。《建設(shè)規(guī)劃》的共享方案與《線網(wǎng)規(guī)劃》中所確定的共享方案是否協(xié)調(diào)一致;如果有出入，如何進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后的共享方案是否可行:這些方面是建設(shè)規(guī)劃工程方案需要重點(diǎn)考慮的。這也正是《建設(shè)規(guī)劃》的意義所在，不僅從單條線路自身出發(fā)來考慮問題，更要著眼于全線網(wǎng)，著眼于整個線網(wǎng)的形成過程。

6 投資強(qiáng)度分析

由于《建設(shè)規(guī)劃》通常包括2個以上的建設(shè)項(xiàng)目，在資金平衡與投資強(qiáng)度分析中，往往給人以較混亂的感覺。正確把握投資強(qiáng)度分析的目的，能更好地幫助我們抓住工作重點(diǎn)。

投資強(qiáng)度分析的最終目的:一是明確建設(shè)項(xiàng)目總投資，二是通過資金平衡測算，對建設(shè)期整個城市財(cái)政收支進(jìn)行分析，綜合考量城市財(cái)政承受能力。因此，《建設(shè)規(guī)劃》投資篇章中實(shí)際包括3部分:一是建設(shè)項(xiàng)目工程總造價，二是項(xiàng)目資金平衡測算，三是投資壓力分析。

工程總造價相當(dāng)于預(yù)可研階段的投資估算，但需要對各項(xiàng)目分別進(jìn)行，并匯總。

資金平衡測算，《建設(shè)規(guī)劃》中可對各項(xiàng)目分別進(jìn)行資金平衡測算，再匯總;也可把各項(xiàng)目先匯總，再一并進(jìn)行資金平衡測算。這一過程包括建設(shè)項(xiàng)目分年投資安排、項(xiàng)目運(yùn)營損益測算、貸款還本付息計(jì)算、財(cái)務(wù)現(xiàn)金流量測算等，以明確整個項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)各年度建設(shè)項(xiàng)目的投入及產(chǎn)出，包括建設(shè)投資和運(yùn)營補(bǔ)貼等。此時的考核主體是建設(shè)項(xiàng)目。

投資壓力分析是《建設(shè)規(guī)劃》需要特別注意的地方。根據(jù)“新編”、“修編”、“調(diào)整”的不同，投資壓力分析也有所側(cè)重，但需要把握的重點(diǎn)方面基本一致。進(jìn)行投資壓力分析需要把握2個方面:一是分析年度，二是考核主體。投資壓力分析年度應(yīng)該是《建設(shè)規(guī)劃》的整個規(guī)劃期，雖然在“調(diào)整”中可能會出現(xiàn)以前年份與上輪規(guī)劃的投資比對，但分析重點(diǎn)仍應(yīng)是從現(xiàn)在(基年)到規(guī)劃完成年。投資壓力分析的考核主體是城市財(cái)政，即考量整個規(guī)劃期城市財(cái)政的收支情況。包括城市一般預(yù)算收入預(yù)測、城市財(cái)政支出預(yù)測、城市可支配財(cái)力測算，并結(jié)合重大建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃，綜合考量城市財(cái)力對軌道交通建設(shè)投資的承受能力。需要注意的是，軌道交通建設(shè)的實(shí)際投入應(yīng)包括:建設(shè)項(xiàng)目工程建設(shè)投資、開通項(xiàng)目運(yùn)營期還本付息及運(yùn)營補(bǔ)貼等，還要包括財(cái)政對以前開通及在建項(xiàng)目在本規(guī)劃期內(nèi)的補(bǔ)貼及再投入。總之，要對城市財(cái)政收支各項(xiàng)考慮充分，避免漏項(xiàng)。

7 外部條件

《建設(shè)規(guī)劃》中建設(shè)項(xiàng)目的外部條件主要包括:建設(shè)用地控制、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、交通一體化四大方面。

通常建設(shè)用地控制都是以《軌道交通建設(shè)用地控制性規(guī)劃》單獨(dú)完成的，報(bào)告更多的是采用完成的規(guī)劃成果。

環(huán)境保護(hù)雖然也通過單獨(dú)的《軌道交通環(huán)境影響評價報(bào)告書》來完成，但在建設(shè)規(guī)劃階段，環(huán)境保護(hù)仍要重點(diǎn)處理好建設(shè)項(xiàng)目與風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)區(qū)、歷史文化文物保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田等的關(guān)系。

節(jié)能減排越來越引起重視，但節(jié)能評估的主要工作應(yīng)在可研階段進(jìn)行。

交通一體化是重要的外部條件之一，應(yīng)從對外交通及對內(nèi)交通兩方面分析:對外交通一體化主要是建設(shè)項(xiàng)目近、遠(yuǎn)期與對外交通樞紐(如火車站、機(jī)場、長途客運(yùn)站)的關(guān)系，以及與區(qū)域軌道網(wǎng)的關(guān)系;對內(nèi)交通一體化主要是建設(shè)項(xiàng)目近、遠(yuǎn)期與其他交通方式(如常規(guī)公交車、小汽車、自行車、出租車、步行等)的銜接關(guān)系。

8 結(jié)語

《建設(shè)規(guī)劃》的編制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市規(guī)劃、交通工程、鐵道工程、客流預(yù)測、工程造價、經(jīng)濟(jì)等專業(yè)。一個合格的規(guī)劃編制人員需要懂得規(guī)劃、工程、財(cái)務(wù)、財(cái)政等各方面的知識，在編制過程中，需要思路清晰、邏輯嚴(yán)密。筆者沒有對《建設(shè)規(guī)劃》的各組成部分都進(jìn)行系統(tǒng)闡述，僅對實(shí)際工作遇到的值得思考的問題，進(jìn)行重點(diǎn)分析，目的在于提醒大家:在工作中應(yīng)時刻牢記建設(shè)規(guī)劃編制的目的，抓住主要矛盾，有的放矢，解決重點(diǎn)問題，必能事半功倍。

［1］國辦發(fā)［2003］81號 國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知［G］.北京，2003.

［2］建城［2004］38號建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見［G］.北京，2004.

［3］建標(biāo)104—2008.城市軌道交通工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)［S］.北京:中國計(jì)劃出版社，2008.

［4］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.長春市城市快速軌道交通建設(shè)規(guī)劃修編［R］.北京，2009.

［5］中國地鐵工程咨詢有限責(zé)任公司.廈門市城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃［R］.北京，2010.