城市軌道交通站域綜合體開(kāi)發(fā)研究

曾國(guó)華

(北京京投軌道交通資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司 北京 100044)

1933年國(guó)際建筑協(xié)會(huì)《雅典憲章》提出，城市應(yīng)該按居住、工作、游憩以及交通四大功能進(jìn)行分區(qū)。隨著現(xiàn)代城市的發(fā)展，這種簡(jiǎn)單機(jī)械化的城市規(guī)劃綱領(lǐng)，導(dǎo)致了城市單調(diào)乏味、活力不足，因此城市設(shè)計(jì)人員開(kāi)始提出基于區(qū)域功能綜合體的24 h活力城市規(guī)劃理念。與此同時(shí)，為緩解日益嚴(yán)重的交通擁堵問(wèn)題，國(guó)內(nèi)外許多大城市均大力發(fā)展軌道交通。軌道交通站點(diǎn)憑借其交通可達(dá)性的優(yōu)勢(shì)，已逐漸成為現(xiàn)代城市綜合體開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)。

軌道交通站域綜合體開(kāi)發(fā)是以軌道交通建設(shè)為契機(jī)，將居住、商業(yè)、辦公、餐飲、娛樂(lè)、換乘等多種城市功能與軌道交通車站相融合，同步規(guī)劃建設(shè)成具有一定規(guī)模和影響力的建筑綜合體。

1 站域綜合體開(kāi)發(fā)的意義

1.1 符合現(xiàn)代城市規(guī)劃和發(fā)展的要求

針對(duì)許多美國(guó)城市無(wú)序發(fā)展的狀況，新城市主義代表人物Peter Calthorpe于20世紀(jì)90年代系統(tǒng)地提出了“以公共交通引導(dǎo)城市發(fā)展”的TOD(transitoriented development)模式。TOD模式主要依托城市公共交通發(fā)展，沿公共交通節(jié)點(diǎn)，主要是軌道交通站點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)域功能綜合體。區(qū)域功能綜合體規(guī)模控制在合理步行范圍內(nèi)(600 m)，基本涵蓋居住、工作、游憩以及交通功能，能滿足區(qū)域內(nèi)居民大部分生活需求。TOD模式既克服了攤大餅的無(wú)序城市發(fā)展模式帶來(lái)的城市功能紊亂問(wèn)題，也克服了《雅典憲章》主張的功能主義帶來(lái)的刻板、單調(diào)的城市體驗(yàn)問(wèn)題。區(qū)域功能綜合體是24 h活力城市單元，能充分利用城市資源，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市整體效益最大化［1］。

根據(jù)Wayne Attone和Donn Logan的城市觸媒理論［2］，區(qū)域功能綜合體是城市發(fā)展的觸媒，離站點(diǎn)越近的區(qū)域，觸媒效應(yīng)越大，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度也應(yīng)該越大。站域綜合體與軌道交通站點(diǎn)整體規(guī)劃、同步建設(shè)實(shí)施，結(jié)合具體區(qū)域位置統(tǒng)籌設(shè)置城市各項(xiàng)功能，是TOD模式下區(qū)域功能綜合體的縮影，也是其最核心的部分。站域綜合體的開(kāi)發(fā)是TOD城市發(fā)展模式實(shí)施的關(guān)鍵，有利于實(shí)現(xiàn)土地三維集約化利用，符合現(xiàn)代城市規(guī)劃和發(fā)展的要求。

1.2 有利于實(shí)現(xiàn)軌道交通外部效益最大化

軌道交通是一種城市公共產(chǎn)品，具有巨大的外部效益。站點(diǎn)作為軌道交通對(duì)外的窗口，是其外部性效益的聚集區(qū)域，土地、房產(chǎn)、商業(yè)等資源均比周邊其他區(qū)域蘊(yùn)含著更大的價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，距離站點(diǎn)100～200 m的住宅價(jià)格比距離站點(diǎn)700～800 m的住宅價(jià)格高31%左右［3］;同時(shí)根據(jù)香港地鐵經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)出口區(qū)域的商鋪人流量、消費(fèi)額比其他位置的商鋪高30%，租金也高50%以上［4］。

在軌道交通站點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)期間，結(jié)合城市總體發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，只要做好站域綜合體業(yè)態(tài)布局規(guī)劃、設(shè)置合理的步行系統(tǒng)、有效利用龐大的客流資源、隨同軌道交通站點(diǎn)同步實(shí)施，就能夠?qū)崿F(xiàn)成本最低和外部性效益最大化。

1.3 有利于提高市民生活的舒適度和出行效率

軌道交通站域綜合體中基本聚集了商業(yè)、辦公和交通等大部分城市功能。綜合體內(nèi)的步行系統(tǒng)不僅與各功能實(shí)現(xiàn)友好銜接，而且提供更加人性化的空間環(huán)境。人們不需要出站即可進(jìn)入各功能區(qū)，舒適、高效地完成交通換乘、購(gòu)物、娛樂(lè)、休閑等事宜，不受到各種天氣環(huán)境條件的影響。此外，站域綜合體通過(guò)城市土地集約開(kāi)發(fā)利用，結(jié)合交通體系將城市各項(xiàng)功能優(yōu)化配置，也為公共休閑空間建設(shè)提供了更多的土地資源，這些都體現(xiàn)了以人為本的城市經(jīng)營(yíng)理念。

2 站域綜合體開(kāi)發(fā)模式

盡管“24 h活力城市”的城市設(shè)計(jì)理念要求城市各個(gè)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)工作、居住、服務(wù)、購(gòu)物、娛樂(lè)等各項(xiàng)功能比較集中的綜合布置，確保市民個(gè)體在可認(rèn)知范圍內(nèi)具有良好的城市氛圍體驗(yàn)和活力感知，但結(jié)合城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，在城市范圍內(nèi)應(yīng)形成若干城市職能中心，即所謂的“大尺度分工，小尺寸綜合”［5］。以站域綜合體為核心的區(qū)域功能綜合體，一般來(lái)說(shuō)都是城市重要的職能中心。因此，各站域綜合體的開(kāi)發(fā)根據(jù)軌道交通站點(diǎn)區(qū)域位置，主要可分成市中心商業(yè)型綜合體、城鄉(xiāng)結(jié)合部交通樞紐型綜合體以及新城發(fā)展型綜合體三大類。

2.1 市中心商業(yè)型綜合體

結(jié)合軌道交通市中心站點(diǎn)開(kāi)發(fā)的站域綜合體，一般來(lái)說(shuō)承擔(dān)著重要的商業(yè)職能中心角色。在市中心站域綜合體的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)以辦公、商業(yè)、酒店以及娛樂(lè)等城市功能設(shè)施為主，以住宅、交通、休閑等城市功能設(shè)施為輔。同時(shí)，由于市中心用地緊張，市中心站域綜合體開(kāi)發(fā)模式應(yīng)為垂直型開(kāi)發(fā)，即將城市功能垂直分層分布在地下、地面和地上的不同空間上，在占用有限土地資源的前提下，構(gòu)建緊湊、高效、有序的功能綜合建筑體［6］。此外，還應(yīng)規(guī)劃建設(shè)地下步行系統(tǒng)與周邊既有物業(yè)聯(lián)通，擴(kuò)大站域綜合體的商業(yè)輻射范圍，并實(shí)現(xiàn)地上、地下人車分離的高效交通組織模式。法國(guó)巴黎德方斯新城東區(qū)四季商業(yè)中心、美國(guó)亞特蘭大市桃樹(shù)中心就是這類站域綜合體的典型代表。

2.2 城鄉(xiāng)結(jié)合部交通樞紐型綜合體

結(jié)合軌道交通城鄉(xiāng)結(jié)合部站點(diǎn)開(kāi)發(fā)的站域綜合體，一般來(lái)說(shuō)承擔(dān)著重要的交通樞紐職能中心角色。在城鄉(xiāng)結(jié)合部站域綜合體的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，應(yīng)以交通接駁城市功能設(shè)施為主，以辦公、商業(yè)、住宅、娛樂(lè)等城市功能設(shè)施為輔。該類站域綜合體應(yīng)著重設(shè)置大型P+R(駐車換乘)機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)、公共汽車和出租車接駁站等交通接駁設(shè)施，以吸引郊區(qū)市民更多地采用軌道交通作為出行方式，充分發(fā)揮軌道交通在城市交通體系中的骨架作用。新加坡大巴窯鎮(zhèn)地鐵綜合體就是這類站域綜合體的典型代表。

2.3 新城發(fā)展型綜合體

結(jié)合軌道交通新城站點(diǎn)開(kāi)發(fā)的站域綜合體，一般來(lái)說(shuō)承擔(dān)著促進(jìn)新城發(fā)展的重要職能。在新城站域綜合體的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，在以住宅為主要城市功能設(shè)施的前提下，應(yīng)結(jié)合新城產(chǎn)業(yè)布局，統(tǒng)籌設(shè)置辦公、商業(yè)、娛樂(lè)等功能設(shè)施，實(shí)現(xiàn)24 h活力新城，緩解市中心交通壓力。新城土地資源較為豐富，因此新城站域綜合體開(kāi)發(fā)可采用網(wǎng)絡(luò)型開(kāi)發(fā)模式，對(duì)軌道交通站點(diǎn)200 m范圍內(nèi)的土地實(shí)行較高強(qiáng)度的開(kāi)發(fā)，結(jié)合各項(xiàng)城市功能綜合規(guī)劃建設(shè)建筑群落，以此為重要觸媒推進(jìn)新城發(fā)展。新加坡盛港新城綜合體就是這類站域綜合體的典型代表。

3 主要存在問(wèn)題

3.1 重視不夠，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

政府及有關(guān)單位對(duì)軌道交通站域綜合體開(kāi)發(fā)的重要性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有將車站開(kāi)發(fā)與區(qū)域更新發(fā)展緊密地聯(lián)系起來(lái)。在軌道交通項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)和實(shí)施階段，僅僅關(guān)注車站的交通功能，失去同步開(kāi)發(fā)建設(shè)的機(jī)遇，而站域綜合體再開(kāi)發(fā)則造價(jià)高、難度大。

3.2 土地分層利用尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)《物權(quán)法》第136條指出，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”。2008年1月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》，明確提出鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地上地下空間，這意味著土地分層出讓和利用已有法律和政策支持。但是，如何分層、如何估價(jià)、如何登記等工作由于缺乏具體法定流程，具體實(shí)施尚無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際操作存在較大的不確定性。

此外，站域綜合體分層利用中涉及基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、住宅等多種用途，根據(jù)國(guó)家土地政策以及《物權(quán)法》有關(guān)要求，基礎(chǔ)設(shè)施用地采取劃撥的供地方式，而商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用地采取招拍掛的供地方式，站域綜合體難于做到一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)，不便于站域綜合體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一實(shí)施。

4 相關(guān)建議

在不突破既有政策法規(guī)的前提下，為推進(jìn)我國(guó)站域綜合體開(kāi)發(fā)進(jìn)程，建議我國(guó)的站域綜合體開(kāi)發(fā)模式為“分開(kāi)立項(xiàng)、分開(kāi)投資、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施”，并做好以下幾點(diǎn)工作。

4.1 政府成立站域綜合體開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)小組

站域綜合體開(kāi)發(fā)對(duì)城市發(fā)展具有舉足輕重的作用，且只有隨著軌道交通同步建設(shè)才能做到外部性效益最大化，因此政府應(yīng)高度關(guān)注。由于涉及政府國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)、人防等相關(guān)行政審批部門，因此建議由市政府牽頭，各委辦局參與，成立開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)小組，推進(jìn)有關(guān)工作。

4.2 與軌道交通項(xiàng)目同步開(kāi)展立項(xiàng)工作

由于站域綜合體屬于基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、住宅等多種屬性混合的項(xiàng)目，投資分別來(lái)源于政府財(cái)政資金和企業(yè)投資資金，其中政府財(cái)政投資的軌道交通項(xiàng)目應(yīng)在國(guó)家發(fā)改委立項(xiàng)審批，企業(yè)自主投資的住宅、商業(yè)等項(xiàng)目應(yīng)在市發(fā)改委立項(xiàng)備案。為下一步的統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一實(shí)施創(chuàng)造條件，站域綜合體與軌道交通項(xiàng)目的立項(xiàng)工作雖然分開(kāi)進(jìn)行，但應(yīng)同步開(kāi)展。

4.3 在軌道交通項(xiàng)目前期做好站域綜合體規(guī)劃

根據(jù)日本及香港等地區(qū)站域綜合體開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，在軌道交通項(xiàng)目規(guī)劃、可研階段做好站域綜合體的統(tǒng)一規(guī)劃、論證工作，對(duì)站域綜合體的業(yè)態(tài)類型、開(kāi)發(fā)規(guī)模等進(jìn)行整體策劃，并形成站域綜合體項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)，以指導(dǎo)下一階段的設(shè)計(jì)工作。

4.4 在軌道交通項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段做好站域綜合體的一體設(shè)計(jì)和投資劃分工作

在軌道交通項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段，結(jié)合總體策劃方案，委托軌道交通業(yè)主單位對(duì)站域綜合體開(kāi)展統(tǒng)一設(shè)計(jì)工作。根據(jù)設(shè)計(jì)方案，按照功能劃分基礎(chǔ)設(shè)施工程部分和商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性工程部分，并編制對(duì)應(yīng)部分的投資概算。

4.5 根據(jù)站域綜合體設(shè)計(jì)方案編制經(jīng)營(yíng)性用地出讓書(shū)

站域綜合體涉及兩部分用地，其中軌道交通項(xiàng)目用地屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施用地，由國(guó)土部門直接劃撥獲取，同時(shí)編制站域綜合體經(jīng)營(yíng)性部分用地的出讓書(shū)。土地分層估價(jià)可按照既有規(guī)定，委托評(píng)估確定。為保證站域綜合體開(kāi)發(fā)質(zhì)量，出讓條件需明確:二級(jí)開(kāi)發(fā)單位應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，深化設(shè)計(jì)工作，并委托軌道交通業(yè)主單位隨軌道交通站體統(tǒng)一實(shí)施。

4.6 建立嚴(yán)格的投資管理流程

站域綜合體開(kāi)發(fā)資金需求量大，且資金來(lái)源于軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金和企業(yè)自主投資資金兩大類。為保障開(kāi)發(fā)進(jìn)程、確保站域綜合體與軌道交通項(xiàng)目同步實(shí)施，有必要建立起合理的、多種融資渠道組合的資金保障體系，同時(shí)規(guī)范投資管理流程，嚴(yán)格控制兩種來(lái)源資金流向，做到專款專用。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，站域綜合體開(kāi)發(fā)對(duì)現(xiàn)代城市發(fā)展具有舉足輕重的意義，政府應(yīng)給予足夠的重視，與軌道交通站點(diǎn)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一實(shí)施，構(gòu)建城市重要商業(yè)、交通樞紐以及新城發(fā)展等職能中心。

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