體育行政主體多元化發展趨勢及實現途徑

葉向真 (華南師范大學南海學院體育教研室，廣東 佛山 528225)

體育行政主體多元化發展趨勢及實現途徑

葉向真 (華南師范大學南海學院體育教研室，廣東 佛山 528225)

分析了我國體育行政主體理論的現狀：體育行政主體形成了向多元化發展的趨勢，從體育行政訴訟實踐和當前社會公共體育行政管理模式探討了體育行政主體多元化的必要性，并提出了體育行政主體實現多元的途徑：法律、法規、規章授權予和體育行政機關委托體育非行政機關代理是2種有效實現途徑。

體育行政主體；多元化；途徑

1 我國體育行政主體理論現狀

我國體育行政主體多元化論理的研究是基于行政主體理論之上的。當前有行政法學者對行政主體的概念雖略有不同的，但普遍認為“行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。”這種傳統觀點的行政主體概念具有以下特征：①它是享有行政權的組織；②它是能夠以自己的名義行使行政權的組織；③它能獨立承擔因行使行政權而產生的法律后果；④必須是一定的行政機關或接受法定授權的組織，而不是個人。按照體育行政主體與行政主體實體意義與形式意義相統一的標準，體育行政主體的含義可以這樣表述:“體育行政主體指體育事務中的行政機關、行政組織，享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，并能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任”。也就是國家體育行政機關和行政法律、法規授權的體育組織為我國體育行政主體。

由此可見，從當前我國體育行政主體的概念及其特征和類型情況來看，我國有學者把體育行政主體的范圍界定為單一國家體育行政機關或者行政法律、法規、規章授權的體育組織。然而隨著我國體育事務實踐的開展，這樣的體育行政主體理論是嚴重滯后的，現已開始有越來越多的學者對體育行政主體理論提出新的觀點，其中體育行政主體多元化是重要部分，從而體育行政主體形成了向多元化的趨勢發展。

2 行政主體多元化的必要性

1)體育行政訴訟實踐要求體育行政主體多元化 體育行政訴訟需要明確體育行政法律關系中的主體，體育行政法律關系的主體也就是行政法律關系雙方當事人，分為體育行政主體和體育行政相對方，2者享有的權利和承擔的義務是不同。在體育事務實踐中，有學者提議把體育行政主體與體育行政訴訟的被告劃上了等號，對體育行政主體概念的確定和對體育行政主體資格的確定都來源于《行政訴訟法》中對體育行政訴訟被告的確認。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第89條第7項規定國務院領導和管理體育工作；《體育法》第4條明確規定,國務院體育行政部門是主管全國體育工作行政機關。國務院其他有關部門有相應的管理體育范圍的職權。縣級以上地方人民政府體育行政部門……主管本行政區域內的體育工作。《憲法》和《體育法》的這2條規定明確了我國的體育事業是政府主管型的一項公共事務,對該項事務依法進行管理或提供服務的主體是行政主體,許多地方立法也明確了這一點。如果按照上述學者對我國體育行政主體在體育行政訴訟被告的確定，體育行政主體就有兩大類：體育行政機關和法律、法規授權的體育組織。這就會出現體育行政主體訴訟被告在體育行政主體界定中并未體現，沒有在體育行政訴訟被告的范圍，大量體育社會公共組織的行政管理活動難以受到司法的有效制約，相關體育事務參與成員的合法權益也因之而缺乏切實的保障。

因此，據我國現行體育行政主體理論，體育行政訴訟的被告必須得是體育行政主體，對于不是“法律、法規授權的體育組織”，不具有體育行政主體資格而不能被認定為行政訴訟被告進而不受法院的司法審查，導致了大量的體育行政相對人得不到行政法上的權益救濟。所以從體育行政訴訟角度上來看，體育行政訴訟實踐要求體育行政主體能出現多元化，以讓更多的體育行政相對人得到行政法上的權益救濟。

2)當前社會公共體育行政管理模式要求體育行政主體多元化 首先，隨著體育事務和產業市場經濟化的發展，使社會體育團體等組織的公共行政管理的主體地位得到凸現出來。國家行政屬于公行政，但公行政并不等于國家行政。公行政除了國家行政以外，還包括其他非國家的公共組織的行政，如公共社團(律師協會、醫生協會等)的行政以及公共企事業單位(國有企業、公立學校、研究院所等)的行政。 在體育事務社會實踐中，政府確實是這些活動的核心主體，但隨著社會的進步，國家體育行政管理及服務型政府的發展要求的多元化。政府宏觀調控與體育產業市場自主調節、統一指導與社會體育團體組織規章自治，提供公共體育服務產品與公眾日益強烈的體育產品需求等矛盾關系的處理，促使體育行政方式越來越豐富，傳統意義上的政府體育服務職能已經發生變化，政府不得不把更多體育服務職能交給社會體育行政主體和代理體育行政主體來承擔。這樣公共行政管理就從政府行政的管制中走出，體育參與者能夠根據自身的業余興趣愛好來選擇參加體育活動，民間自發形成了很多活動體育組織，如各種娛樂性質的體育俱樂部、戶外運動自發組織、私人社交體育團體、景點體育旅游團體等。據不完全統計，我國共有體育社團50272個，團體會員109877個，個人會員2330多萬人。

其次，政府體育行政職能的轉變以及法治的開展為體育參與者自治的發展提供了必要的準備。在我國，之前長期的計劃經濟體制下，單一國家體育行政手段，體育公共領域變得泛化，政府利用公法權力手段對體育行政活動進行強制控制，實行高度集中、全面控制的政府體育管理模式。這一模式弊端一定程度顯現出來：第一，政府體育行政職能與體育管制滲透于社會體育生活的每個角落，以致政府體育行政部門變成“全能運動員”，而現實政府體育行政部門又沒能力滿足社會體育參與者日益增長的體育服務產品的需要；第二，體育行政管理方式呈現單一化，行政命令是管理社會體育事務最主要的方式，從而造成政府體育行政管理進入復雜社會生活的局面，以致體育行政管理進入行政管理的“泥潭”而不能自拔。實踐證明，單一的體育行政命令方式無法滿足體育參與者日益多元化的公共體育產品需求。 因此，在我國體育事務實踐中，體育行政改革理應同政府行政職能的改革同步，在面對社會公共體育服務產品需求的增加，一方面要加強政府的體育行政能力，同時“抓大放下”；另一方面，要在保障公共體育服務的前提下，提供合理精簡機構，把一部分的權力下放給社會，并承認其行政主體地位，讓其承擔社會義務和責任。綜上所述，社會公共體育需求的擴大以及政府體育職能的調整，促進我國體育事務單一的管制行政向多元的體育服務行政過渡已是當務之急。

3 體育行政主體實現多元化的途徑

1)通過法律、法規、規章授權 這里所述實現方式并不是傳統的體育行政主體理論的簡單“法律、法規、規章授權”，而是進一步的行政主體資格廣泛和擴張。筆者主要闡述的是通過立法機關對行政主體多元化問題的詮釋得到實現，通過政府體育行政機構撤銷其原有管理過細的職能，充分發揮其組織的自主能動性，使治理方式按市場規律發展，趨向更加合理，通過法律法規授予社會體育組織以管理職能。如“針對體育協會1套人馬、2塊牌子，體育行政機關與體育社團二而為一的實際，應該從實證法的角度出發，以司法解釋的形式明確體育協會的行政主體地位，亦或在修改體育法時對此做出更加明確規定。” 所以通過立法機關全方面手段對體育行政的社會化與體育行政主體的多元化做出干預。讓非國家體育行政機關也成為了我國體育行政職能的承擔者。

2)體育行政機關委托體育非行政機關代理 體育行政機關尋找非行政機關代理其行使國家行政職權主要基于：一方面，我國政府在體育公共服務領域的投入長期不足，難于滿足社會大眾對體育公共產品和服務的日益增長的需求，政府提供的體育公共服務，必須商業性組織和社會體育組織代理行使參與體育公共產品和體育公共服務的供給職能，以達成政府行政目標；另一方面，非體育行政機關組織本身在有效的競爭環境中，能夠提高工作的效率，這樣避免政府體育行政的公權力成本的浪費。行政機關尋找的非行政機關的組織、團體代理承擔行政任務，我國法律上仍然認為行政機關才是行政主體，毫無疑問其代理行政機關的行為主體組織也應有行政主體資格。

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[編輯] 洪云飛

10.3969/j.issn.1673-1409(N).2012.02.044

G80-05

A

1673-1409(2012)02-N132-02

2011-10-25

葉向真(1984-)，男，2006年大學畢業，講師，碩士生，現主要從事體育教育方面的教學與研究工作。