分稅制背景下央地財政分配關系的“隱性博弈”問題分析

楊 俊

(浙江財經學院財政與公共管理學院,浙江 杭州 310018)

一、問題的提出

改革開放以來,隨著市場化和分權化取向的改革不斷推進,自身獨立的利益已經日益蘇醒和強化的地方政府,與中央政府在目標函數、價值偏好和利益取向上的差異逐漸顯現,這不可避免地加劇了央地政府間博弈的內在動力。財政是各級政府運作和施政的基本條件,“猶如政府生命之血液”[1]。財政自主性程度反映了各級政府實際權限的大小和治理能力的強弱。政府總是希望自己能夠支配更多的財源;中央政府想盡量集中財源,辦它認為對國計民生至關重要的事情;地方政府希望盡量縮小對中央財政的貢獻以謀取地方利益。一般而言,中央和地方之間的博弈,主要體現在財政領域及與之相關的職責領域,核心問題是各級政府間的征稅比例、上下級政府間的撥款方式以及上級政府對下級政府的財政控制程度等方面的緊張和競爭[2]。

1994年的分稅制改革是基于中央財政汲取能力相對下降的現實,在中央應該集中財權與財力以更好地實現國家意志的價值取向下進行的。這一政策目標的實現,是通過中央與地方財權與事權的 “剪刀差”①這里指分稅制改革形成了財力向上集中而公共服務、社會管理的義務和責任逐級下放逆向運動的局面。 若無特殊注明,該段文字的數據均引自翁禮華所著的 《共贏的博弈——縱觀中國財稅改革》(經濟科學出版社2008年版)一書。而產生的中央財政 “結構性剩余”和地方財政 “結構性赤字”得以實現的[3]②地方財政在中央集中財力后,地方財政支出壓力加大,即地方政府存在較大的“ 結構性赤字” ,地方政府承擔了70%以上的公共支出,但其財政收入僅占45%左右,“結構性赤字” 約25 %。中央財政收支分別占全國的55%和30%左右,中央財政開始出現“ 結構性剩余” 約25 %。國家發改委宏觀經濟研究院課題組:《公共服務供給中各級政府事權財權劃分問題研究(下)》,《經濟研究參考》2005年第26期,第9-10頁。。為彌補地方的財政缺口,中央政府設計了 “轉移支付制度”,該制度在照顧地方已有的利益格局的同時,實行 “抽肥補瘦”方針,以實現財政平衡、公平和效率。但是,社會主義初級階段的國情決定了我國在財力分配問題上 “僧多粥少”的狀態,轉移支付就因為中央政府財力的總體盤子仍然偏小,支持各項事業發展的職責繁重,而無法根本緩解由于事權與財權分離所造成的地方財政困難。

分稅制給央地政府間在財政分配關系上的博弈提供了新的制度環境,這其中引人關注的是此時的博弈大量處于 “隱性博弈”狀態。所謂 “隱性博弈”,是指相對于采用公開競爭、協商、對話,仲裁等規范形式,具有穩定的、可預測的互動行為模式,以及正常程序進行博弈形式,利益主體往往以非規范、非程序、試探性和模糊性等行為方式追求實現自身利益訴求的博弈形式。由于 “隱性博弈”具有極強的實用性和低成本特點,既可以有效地實現自己的利益訴求,又可以規避或擺脫正式的規約、律令、程序、原則和意識形態要求等方面約束,經過精細的利害計算和趨利避害抉擇,反復的試錯與修正,最終成為一種在實際運行中廣泛存在的博弈形式。

關于政府間在財政分配領域中隱性博弈,國內外學界已經有近似的概念表述和分析,諸如“體制外因素”、“非正式制度 “、“機會主義”、“靈活博弈”、“潛規則”“變通”[4]、“選擇性執行”[5]、“共謀現象”[6]等分析概念,都在一定程度上說明了分稅制背景下央地政府間隱形博弈的特點。然而,這些概念和分析偏重于政府行為分析,并沒有重點關注這些行為產生的制度背景和行為的內在邏輯。本文的研究運用了制度——行為分析框架,通過探討政府間財政分配關系中的隱性博弈產生和存在的特定情境,實現對這種行為方式于內在邏輯較新的解釋和預測。本文的理論思路來源于行政組織學的有關文獻以及我們在Z省地方政府及其財稅部門的調研心得體會。典型性案例主要來自于Z省原財政廳廳長、地稅局局長 (1993年——2003年在任)所著的 《共贏的博弈——縱觀中國財稅改革》一書,該書詳盡記述了作者以當事人的身份所參加的重大財政政策的醞釀和決策的過程,披露出地方政府對中央有關財政政策的真實態度和實際貫徹情況,向我們展示了財政分配關系上央地政府間的隱形博弈情形。

二、現象的分類描述

根據相關文獻的描述和我們田野調查的體會,分稅制的形成和運行過程,其實就是一個充滿了規制和反規制的隱性博弈過程。

(一)過程描述① 這里指分稅制改革形成了財力向上集中而公共服務、社會管理的義務和責任逐級下放逆向運動的局面。 若無特殊注明,該段文字的數據均引自翁禮華所著的 《共贏的博弈——縱觀中國財稅改革》(經濟科學出版社2008年版)一書。

1.在改革開放后的上世紀80年代,地方政府巧妙地運用 “分灶吃飯”財政體制的制度空間,運用自行減免稅、藏富于 “企”、興辦地方企業、搞地方保護、增加預算外收入等方法來實行地方財政利益最大化。最終造成中央財政 “不得不屈尊下求,向地方借錢 ‘要飯'過日子”。中央政府的財政窘境為分稅制改革埋下伏筆。

2.1993年中央下了分稅制改革的決心后,其具體方案的形成和貫徹,央地政府間經過一番極為劇烈的博弈過程。1993年7月底,財政部拿出的分稅制收入的劃分方案,便受到發達省份的強烈反對,地方政府對增值稅和消費稅的劃分設計尤為不滿意,財政部有關領導于8月組織力量在北戴河研究一個月,最終拿出一個兼顧中央和地方利益的妥協的方案——上劃 “兩稅”比上年增加部分以1∶0.3返還的政策,照顧了地方的既得利益。在收入劃分問題上,中央決定不能再讓后,央地政府間博弈的重點轉移到基期年的確定問題上。財政部要求以1992年為基數年,地方政府則要求以1993年當年為基期年。廣東理由最有力,假如,以1992年為基數,其結果不僅沒有把鄧小平南巡講話成果包含在內,也使得廣東難以完成鄧小平南巡要求廣東20年內趕上 “四小龍”。當中央從宏觀政治方面考慮,同意以1993年當年為基期年后,方案迅速通過各種渠道向外擴散。獲得信息的各省為了自身的利益,紛紛付諸行動,拼命增收,以提高基數。通過有限的幾個工作日的加班和動作,全國居然有4個省市9月份當月增長就超過100%。

3.分稅制財政體制改革后央地政府間利益博弈。分稅制改革后,地方開始動腦筋,千方百計增加自己的收入。包括挖掘地方稅潛力;對公有制企業進行轉制破產;“經營城市”,開辟以賣地作為第二財政的房地產財源;在非稅收入上下工夫,等等。這樣,從1995年到2001年間中央財政收入占全國財政收入比重不增反降,一直徘徊在50%。發現自己失利的中央政府,再次進行了旨在提高中央財政占有比重的 “所得稅共享改革”。對此,地方也有應對策略。就是在基期年和收入基數施展各種手段,不惜為之一搏。中央與地方在出口退稅財政負擔比例上也是反復博弈。為鼓勵出口,國家在改革開放后,實行財政補貼的出口退稅政策。隨著出口退稅激增,中央財力難以承受的迅速增長的出口退稅款。而當2003年中央又一次調整出口退稅政策后,地方政府開始又以各種手段限制和驅逐純外貿企業。為了維持平衡,中央政府只得在2005年調整了中央與地方的財政負擔比例。

(二)典型類型

根據對研究文獻和實證材料的綜合分析,央地政府間財政分配關系中的隱性博弈的參與雙方,即地方政府和中央政府有關部門的典型表現分類如下:

1.地方政府的典型表現。其一,“軟抵抗”。當中央政策違背自己的利益情況下,在執行過程中,地方政府往往在執行中央政策的同時,有時會通過采取對中央政策的 “層層截留”、“曲解規則”、“補充文件”、“改頭換面”等各種手法,化解中央政策的力度。其二,“打擦邊球”。中央推出的政策一般都是方向性、原則性的,地方政府在執行這些政策時,傾向于利用中央政府的授權和自由裁量權,在不越過自身擔當底線的前提下,進行 “合理犯規”,最大化限度地保護或滿足自身利益。其三,“另辟蹊徑”。在地方的財政收入中,除了分稅制下地方應得部分外,還存非預算收入、預算外收入部分和其它 “灰色”收入部分等其它的來源。地方政府往往采取將預算內收入轉化為預算外收入,出讓土地使用權、銀行貸款、“亂收費、亂罰款和亂攤派”、拖欠工程款等各種途徑,獲取相當比重的財政收入。當前,地方政府在財稅上 “另辟蹊徑”的一個突出表現是通過惡意透支政府信用盲目追求發展速度,造成數額寵大的地方政府負債。第四,“表演比賽”。為爭取財稅資源、發展空間和優惠政策,地方政府偏好向中央示好或 “哭窮”,向中央部門提出種種利己的要求、以求減少上解中央的財政或取得中央政府更多財政補助。譬如利用信息的收集和整理權虛報數字應付上級部門的考核,“經常跑部”,利用 “駐京辦”進行游說、尋租,等等。

2.中央有關部門的典型表現。第一,“相機處理”的財政政策決策模式。所謂相機處理是指中央政府根據不同的時機、環境有差別地決定對地方授權的內容、程度和方式。這一決策模式經常性表現為:中央往往利用自己的 “制定規則的權力”的權威地位,單方面地調整和修改府際間分配比例和分配方式,使分配結果有利于自己,或者是把一些理應中央全部或部分承擔的事權要求地方出全部或配套的資金,即所謂的 “中央政府無經費式指令性項目”[7]。第二,中央對待地方政府完成中央布置任務的表現,呈現出一種有所優先側重的 “差序”的菜單排列和彈性處理模式。這一方式首先表現在中央政府對各地實行區別對待,對各地政策執行優惠不同政策。其次,中央政府認為必須貫徹執行的重大政策,往往采取 “泛政治化”的責任實現機制,要求地方下級政府以及職能部門全力執行[8]。而對于地方政府的某些 “搶先出牌”或 “打擦邊球”行為,只要在一定的制度和政策空間內,同時又取得了地方經濟的穩定和發展,中央政府就會在一定程度上容忍和默認。第三,在周期性的 “宏觀調控”里,不得不使用 “硬性”行政手段。地方政府總是采取各種途徑追求經濟發展和財政收入,甚至于不顧中央的相關要求,這使得經濟發展經常陷入嚴重失衡或過熱狀態,最終導致中央的宏觀調控出臺。但是地方政府并不愿意積極執行中央一系列相對溫和的,以經濟手段和法律手段為主的調控措施。而當地方政府對中央經濟調控的 “陽奉陰違”導致的社會經濟問題越來越嚴重情況下,中央政府最終不得不選擇一些 “硬性”的行政手段來調控經濟。最近幾年中央政府的房地產調控政策便是這一邏輯的充分體現,當利率、稅收、法律都遏制不了房地產過快上漲時,頗具行政手段意味的 “限購令”、“約談地方部門領導”等不得不出臺……

三、生成機理分析

政府間在財政分配領域中隱性博弈,就政府部門和個人而言,都可以理解為在特定的情境下一種理性的選擇,研究者需要做的是對這種行為選擇的學理分析。

(一)分稅制改革價值取向及其現實影響

分稅制改革成功地實現了提升中央 “兩個比重”的既定目標,為更好地實現中央的各項意志和職能提供了財政支撐。但分稅制設置的中央財政轉移支付額度,由于總是處于相對稀缺狀態,不僅使得被 “抽肥補瘦”的發達地區產生相對剝奪感,也使得欠發達地區常常抱怨來自上級政府的轉移的財政款項不敷使用。與此同時,現階段我國地方政府發展地方經濟社會和民生事業的繁重任務,社會轉型時期矛盾集中凸發期所形成對財政支出的依賴,政績考核的內在要求①中央以隱性承諾的方式,用政績(產值、速度)來考核地方政府官員,導致地方政府官員的 “晉升競賽”。參見:周黎安:《晉升博弈中政府官員的激勵與合作》,《經濟學研究》2004年第6期,第33-40頁。等,都加劇地方政府的 “財政饑渴”。當地方政府無法通過正常途徑解決問題,他們會本能地通過開辟新的財政攫取領域和手法來實現利益。這使得中央政府在財政蛋糕的切塊上,每每處于不利地位。中央政府于是往往借助政策制定者的地位,強制變更游戲規則。而這又會導致地方政府開始新一輪 “上有政策,下有對策”的游戲。

(二)垂直的政治管理體制和經濟相對分權的張力存在

中國的政府間關系是一種集中體制,地方隸屬于國家,在行政上不具有相對獨立性。同樣,地方政府組織也屬于國家行政組織的范疇,本身沒有獨立的行政事務,其管理行為受上一級行政組織的監督。然而,由于中國是一個超大型社會,中央政府必須依靠多級地方政府來實際運作政策執行的各個環節,這就造成地方政府擁有廣泛的政策執行自由裁量權,同時由于中央政府因為監督成本和信息劣勢,難以全面監督地方政府的政府職能履行情況。這樣產生了中央集權與地方事實上的分權雜糅并存的局面。由于中央政府的力量非常強大且具權威性,而地方政府則處于被動和從屬的地位,當中央政府的政策與地方利益沖突時,為了自身利益,擁有不對等的事權責任、一定的管理權和處置權、以及過大的行政自由裁量權的地方政府,往往會借著與中央信息不對稱的掩蓋,將正式的博弈遁形,搞起 “上有政策、下有對策”的游戲,通過對中央政策的歪曲或某種程度的討價還價來達到自己的目的。

(三)新舊體制的雜糅

中央政府當然需要經濟發展快、產出水平高的地區能夠多為中央財政作貢獻,但理論和實踐經驗都證明,重視發達地區的積極性才能有效率地做大蛋糕,這樣,使得分稅制改革不得不以維護地方既得利益和財力為前提。分稅制改革這種既要改革舊體制,又要照顧舊體制的 “兩難困境”中的漸進式的制度變遷,使得中央與地方財政關系中不規范的局部調整措施大量存在,稅收制度和稅收政策始終處于修修補補的不穩定狀態,從而導致了我國轉移支付制度的日益繁復和新舊體制的雜糅[9],制度邊界和制度約束的模糊和混亂,以及績效評價困難和監督機制難以健全。這些都為隱形博弈提供了廣闊的空間。

(四)新稅制正常運行所依賴的制度體系及其運行環境尚未真正確立

中國現行的法律體系沒有對什么是 “地方性事務”作出明文闡釋,到底哪些是地方的 “獨享權力”、“專屬事務”,哪些與國務院及其各部門的 “共享權力”和 “同擔事務”,地方與中央同享權利劃分比例,都并不很明晰。從權力結構上,上下級政府間職責同構、授權不清[10]。分稅制改革在制度上承認了地方政府具有一定的財政自主權,但這種分權并不是正式的法律制度,而是運用非正式的、不穩定的制度性管理來維系的 “行政性分權模式”。這為財政分配關系中政府間的隱性博弈創造了可能空間。由于中央與地方的事權邊界不清、交叉重疊、缺乏法理規范,操作上存在很大的隨機性。處在利益的博弈漩渦之中的中央與地方,就可能利用這些空子,去爭取能夠得到更多的財政收入,盡量把自己要承擔的責任推卸給對方。事權糾葛的過程實質上就是中央與地方之間圍繞事權各自應承擔的份額以及所需要配套的資金而展開的進行隱性博弈過程。

四、方向性的矯治建議

央地財政關系間的隱性博弈如同老子在 《道德經》里所形容的 “水”一樣:“以其善下之”,“而攻堅強者莫之能勝”——盡管處于隱性狀態,但效果和影響是顯性的。這種博弈具有其內在的必然性和一定的合理性,但從根本上說,其結果最終嚴重侵蝕了中央的財政收益,干擾了國家意志的貫徹,耗損了經濟效率,帶來了體制失信、腐化與道德風險。通過分析隱性博弈的表現及其原因,可以為我們矯治這種博弈提供了啟示:

(一)打破以進一步中央財政集權來解決 “亂象”的思維模式

“中央政府符合自覺性假設,地方政府符合盲目性假設”,是我國學界的頗具代表性的觀點之一[11]。針對當前財政領域的一些混亂和失范等 “亂象”,許多文獻認為中央權力的力度和手段不夠,傾向于用一個更強大的權力行為來補救財政分權產生了一系列等社會經濟后果。對此,必須進行辯證的分析。在處理中央與地方財政關系中,實行擴大中央財政收入,先集中后轉移的策略,這是必需的。因為中央政府不僅僅考慮國家經濟的增長,全體國民福利水平的提高,而且還要考慮中央政權的穩定,地區均衡發展。但在考慮到中央財政集權的益處時,也應該注意到高度財政集權政府存在諸多弊端的問題。從實證角度上看,許多國家的財政實踐表明,收入征管上的靈活性和自主權是使地方政府對轄區居民更負責任、更有效率地提供公共商品和公共服務的關鍵性因素。在當代中國,建國以來的財政集權所帶來的效率缺損,以及財政放權所帶來的地方發展經濟積極性的經驗教訓都很豐富。從規范角度上講,理論研究已經表明,中央政府理性未必全面優于地方政府,在處理中央與地方的關系時是有可能損害國家整體利益①譬如布坎南對“仁慈的政府”的假設的質疑;哈耶克提出的中央政府可能存在的 “致命的自負”;特里西的“政府偏好誤識”等理論,都試圖證明中央政府不可能是全知全能或無限理性的。中國的理論界對改革開放以來財政分權的重大正面效益也給予了非常積極的評價。。毛澤東反復強調的發揮中央與地方 “兩個積極性”;鄧小平對國家體制主要弊端是 “權力過分集中”的批評;以及我們現在提出的 “轉變政府職能”、“有限政府”等政治建議,從某種意義上說,都是正確認識權力過分集中弊端后形成的科學結論。

(二)對地方利益訴求 “同情地理解”② “同情”不是 “遷就”,“同情于一種學說與贊成那一種學說,根本是兩件事。”參見:馮友蘭:《中國哲學史》(全二冊)附錄,北京,中華書局1961年。基礎上的積極進行激勵地方政府 “買賬”(buy-in)的改革

政府總是本能地希望自己能夠支配更多的財源,這就是中央與地方爭奪財政利益展開博弈的根本原因。問題的關鍵不在于博弈,而在于隱性博弈。上世紀90年代以來,中國經濟和財政收入快速增長,分稅制功不可沒。在經過分稅制的同時,必須看到:其一,隨著經濟社會的轉型,地方政府的獨立性和自主權已經迅速擴大,傳統的治理方式在處理中央與地方利益關系的功能與作用已呈遞減態勢,而新的行之有效的控制手段沒有真正完全建立。當中央政府以行政方式進行財政集權時,就會產生地方政府采取體制外的非正常途徑來進行利益表達與索取的隱性博弈行為。其二,地方政府的自主性和自利性恰如是一枚硬幣的兩面,沒有自利性,自主性的發揮也沒有激勵。地方政府追求自身的財政利益,也有著一些 “把激勵做對”正面效應和 “搶先出牌”后的創新效應,對此也不可忽視。其三,保證地方政府健康的重要性。如果地方財政僅僅只是 “吃飯財政”,或者不對地方政府提供可自主決定的有效稅源,那么,從長期來看,治理地方非規范競爭行為的努力是不可持續的。因為它無法抑制地方政府尋覓非制度化斂財渠道的訴求。在此情境下,需要對地方利益訴求 “同情地理解”基礎上建立地方利益表達機制與平衡機制,完善分稅制體制,進行積極激勵地方政府 “買賬”的改革,這里的關鍵在于把握財政中央集權與分權的 “質”、“量”和 “度”,處理好中央與地方在事權與財權的分配關系,保證中央必要的集中統一和地方的積極性,實現中央與地方相互之間的有效溝通和理解,以顯性博弈取代隱性博弈

(三)充分注意以意識形態為核心的非正式規則里在制度環境中的作用

“制度是一個社會的游戲規則,更規范地說,它們是決定人們的相互關系的系列約束。”“制度是由非正式約束 (道德的約束、禁忌、習慣、傳統和行為準則)和正式的法規 (憲法、法令、產權)組成的。”[12]意識形態是最重要的非正式制度安排,它通過提供給人們一種世界觀、價值觀,并內化為人的行為準則、行為習慣而對人們的行為產生深刻的制約作用。意識形態是我國重要的政治優勢和控制機制。在我們現階段正式制度供給不足的原因還在于中央和地方的財政稅收與事權體制的改革,不只是一個經濟問題,也是一個政治問題,事關方方面面,必須采取的是慎之又慎的態度。就當前我國政府間財政關系來說,意識形態還具有以下的特殊效用:首先,激勵作用。我國的意識形態不僅可以蘊涵其他非正式制度的內容,而且可以在形式上構成正式制度的理論基礎或最高準則,可以滿足地方政府政治信仰、政治忠誠等方面效用和利益追求。其次,約束效用。當地方政府對績效的偏好不同與中央政府時,意識形態也是一種實實在在的硬約束。第三,監督作用。中央政府監督的成本可能過高,而一些政府行為后果的衡量又缺乏客觀尺度,中央政府如何控制好地方官員使其忠實服從中央意志,保證其對中央政策的忠實執行和政策精神的準確貫徹,以及對地方實際情況的準確及時向上傳遞,只有靠意識形態信仰。第四,意識形態信仰可以克服地方政府的 “道德風險”。意識形態可以喚起民眾和地方政府 “對統治合法性的信仰”,從而促使人們自覺地選擇遵守制度規范,放棄機會主義策略。正是意識形態的這些重要作用和特殊功效,要求我們尋求進一步加強意識形態建設,建構起強大的信仰力量的方法,為建設既能夠保證中央的必要控制,又能夠實現中央與地方 “兩個積極性”財政體制提供文化、心理和道德支撐。

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