我國食品安全治理系統存在問題與改進對策*

陳 玥，趙聲馗，朱 琳

(昭通學院政史系，云南 昭通 657000)

隨著一些食品安全事件的曝光，民眾對于食品行業的信任度下降，在無奈和無助中接納、猜疑甚至恐慌，這對于社會的和諧是一種威脅。因此，如何規范食品市場、溝通食品信息、保證食品安全已然成為社會安全的重要內容。由于食品本身的特殊性，完善一個良好的治理體系，建立成熟的治理格局對于當代中國社會來說，無論是對于民眾生存、民族發展還是食品貿易成熟、與世界接軌都至關重要。由于理論界關于建構一個完善的治理體系之論述已然豐富，我們在此主要是居于現行治理體系中的問題做”打補丁”的工作。

一 當前食品安全治理系統存在的問題

對食品安全的治理是規范食品產業鏈、促動食品安全的重要保障體系。這個體系包含法律強制體系、標準規范體系、管制懲處體系和信息溝通體系等幾個相互聯系、相互作用的方面。如果居于這幾個方面來審視我們現行的治理體系的話，確實客觀地存在著一些弊端。

(一)法律法規強制體系不完善、罰則過輕。對于食品安全的法律治理，我們已經建立了相關的法律法規。最具權威性、最符合新形勢下消費者對食品安全需求的就是《食品安全法》。可是第一，該法對于整個食品生產鏈條的把握不完善，對食品生產、經營階段的規定比較周全，對于產業鏈源頭即種植、養殖和儲存等環節中的食品以及與之相關的食品添加劑、飼料添加劑的生產、經營或使用卻有所疏漏。這就有可能使得人們鉆法律的空子，逃避法律的制裁。而法律對于違反食品安全的主體來說是一種強大的威懾力，對于廣大的民眾來說是有力的”保護傘”。第二，食品安全法律和行政法規及部門規章之間有待整合。為彌補法律制定中的局限，各級行政主管部門在出臺新的條例或管理辦法進行規約完善的時候可能出于自身利益的權衡而較少考慮與其他部門的對接而各自為陣，難免產生矛盾和不一致。第三，罰則過輕，這導致了食品安全方面的機會主義，也成為了食品安全的一個痛點。雖然《食品安全法》對于消費者權益的保護規定了”十倍賠償”的規定，但不足以對企業和商家造成致命的打擊，甚至還會留下變本加厲彌補損失的后患。在食品安全問題上，對于食品生產者違法的處罰大多是查封加工點和停業整頓等，主要責任人多數以罰代法逃脫了法律的制裁。中國社會科學院民營企業競爭力研究課題組在研究中曾經做出了這樣的結論:“在中國現階段，民營企業的誠信度與其競爭力的高低之間不存在明顯的正相關關系?！边@不僅說明了沒有健全的體制，無論人們怎樣強調道德、誠信都是沒有用的，而且也恰好印證了由于對不誠信的處罰，尤其是法律的處罰力度不夠才出現了食品安全方面的機會主義，帶來了食品安全治理的諸多尷尬。

(二)標準規范體系不完善，地區差異大，與國際接軌有一段距離。食品生產標準規范作為衡量食品是否安全的尺子，有效建構了防范食品不安全的城池，可在現實執行中仍然存在著如下一些問題:

第一，標準缺失、滯后。目前我國的兩萬多項國家標準中，農業方面的標準只占10%左右，采納國際標準的少之又少［1］。標準滯后主要是指食品安全標準跟不上食品生產行業的發展水平，總是追著食品不安全的步子跑。比如新的農藥、獸藥、包裝材料和新的食品添加等東西在不斷使用中超越原來的標準。于是，食品安全標準似乎是在民眾對于這些藥物使用的“試對”和”試錯”中尋找根據，沒有一個足夠強大而超前的風險預期。

第二，食品標準總體水平偏低，與國際標準差距巨大。以有機氯農藥殘留標準為例:我國現行標準是70年代為解決當時的高殘留水平而制定的，這樣一來，“我國居民自膳食中攝入六六六的量是美國的84倍，日本的15倍;滴滴涕攝入量是澳大利亞的16倍，美國、日本的24倍”［2］。

第三，國內食品和出口食品標準不統一，出口食品安全水平高?！?006年，日本從中國進口的食品抽檢不合格率為0.09%，2007年上半年我國向歐盟出口食品的不合格率為0.2%”［3］。這種不統一固然有許多的原因，但這也直接說明，對于食品安全的治理不是“不可為”，而是“不去為”。

第四，標準混亂。最典型的是對于綠色食品的使用。有的企業沒有經過認證便使用“綠色食品”標識;有的直接將其作為包裝使用;有的“綠色食品”標識超期服役，市場上假冒綠色食品比例竟達80%。

(三)管制懲處體系機構眾多，但效果不好。我國目前現行的食品安全監管機構包括衛生部、商務部、國家技術監督局、農業部、輕工業局、進出口檢疫局、工商局、國家環境保護總局、國家食品藥品監督管理局等，管制范圍涵蓋了農產品生產環節、食品生產加工環節、食品流通環節、消費環節、監督環節、組織協調環節和依法查處等環節。但從已經發生的食品安全事件中卻可以看出管制懲處中的漏洞和失職。以瘦肉精事件為例，瘦肉精在培養“健美豬”的過程中要過幾個必須的關口:由藥品監督管理局、工商局管理的瘦肉精藥品生產企業;由農業部管理的飼料企業和養殖主體;由經貿委管理的屠宰企業;由質量監督檢驗檢疫局和工商局管理的豬肉市場。從成本分析來說不可能是這些握有公共權力的機構都被”尋租”了，只可能是大家有對食品安全進行管制的權力，可是誰也沒有動真格地去對待，除非出現重大的食品安全事故。

(四)信息溝通體系堵塞混亂。食品產業是一個嚴重的信息不對稱行業，“食品安全問題的本質是信息不對稱下的逆向選擇”。為此，治理食品產業，促動食品安全，最核心的問題是保證信息的暢通。信息的暢通包含了監管部門與生產企業的信息溝通、政府與民眾的信息溝通、監管部門之間的信息溝通、權威信息(比如科研機構)與各部門和民眾的溝通等方面。但在現實層面，我們卻看到了信息的混亂和堵塞。第一，消費者甄別安全信息非常困難。作為普通消費者來說，獲取食品安全信息的途徑和通道有認證體系標識、政府發布的權威信息、媒體傳輸的相關資訊、自己積累的食品安全知識?？墒乾F有的認證體系標識眾多，諸如“QS標識”、“HACCP食品安全管理體系認證”、“ISO14000環境管理體系認證”、“ISO9001/ISO2000國際質量體系認證”等，不具備專業知識的普通消費者甚至連這些體系的名字都難以記住，更不用說把握其中的各項規定。再加上花樣百出的包裝，消費者在購買的時候顯得無所適從難以下手也是必然的了。第二，媒體報道信息不準確和失真，民眾難以把握真實信息。媒體在食品安全監管方面通過“爆”，做出了出色的貢獻和努力，但是由于受到市場法則的束縛，難免為了追求吸引公眾的注意力而有失真和不準確的地方。第三，權威信息發布嚴重滯后。監管部門對食品安全事件的介入總是晚于媒體進入角色，最重要的原因就是握有信息的權威機構的責任缺失。

二 多維度監管模式的建立

鑒于食品這個行業的特殊性，建立相關的治理體系需要考慮諸多的因素。這些因素從主體上分析包括握有政治資源的政府、生產加工者、流通者、消費者、中間者(專家等);從利益博弈角度分析包括政府、生產加工者、民眾的利益訴求;從投入產出角度分析需要對經濟、社會兩種后果進行綜合考量;從管制角度出發既要顧及食品政策、法律，還要顧及安全食品的衡量標準和檢測機構;從空間上來說既不能夠忽視區域存在的各種差異，還要看到國際準則;從時間上來講既要照顧歷史的因素，更要尋求未來的發展。為此，這個監管系統必須是多維度的、立體的和高效的，它的建立也并非一日之功，一蹴而就，更不是對現行系統的簡單否定和徹底打翻。我們只能從當前的形勢和現有的治理系統出發來審視，通過資源的整合、恰當的干預、科學的機制來完善。

(一)強化第三方監管。在現有的食品安全治理體系中，包含了市場的自我治理(其主體是食品供給者和消費者)與強制性第三方治理(其主體是以公共權力形式存在的代表政府的監管部門)。在這個治理模式中，食品安全市場的自我治理只有在“食品交易范圍狹小的小社區能夠利用它們自己的信息體制，在食品安全上達到自我治理，不需要外部力量”［4］。這就是說當市場范圍突破自我治理的范圍時，食品安全的治理就需要增加強制性第三方的外部參與，即政府部門憑借著自己擁有的權力優勢對食品生產者的行為進行約束，對食品消費者進行信息傳遞以矯正市場的失靈。但是，“政府的監管強度隨著制度約束的加強而遞增，當制度的約束是完全的，政府也將選擇對食品供給者實施完全的監管。但當制度約束不完全時，政府的監管積極性也不完全，傾向于同食品供給者進行一定程度的合謀”［5］，從而出現”反公地悲劇”，使握有公共資源的部門在該出手時不出手，在觀望、等待中當看客，致使寶貴的公共資源成為擺設而白白浪費掉，食品安全監管中出現諸多的執法分裂錯位和執法真空。以至于“記者干了質檢的活，微博干了媒體的活，有關部門干了跑龍套的活”［6］。這就說明，如果約束機制不完善的話，政府在食品安全的監管方面會偷閑甚至會利用公共權力和資源去“尋租”而導致監管失靈。當市場和政府雙重失靈的時候，既沒有政治資源、又缺乏真實信息資源的消費者便成為了最大的受害者。為了切實保護處于食品生產鏈條弱勢中的消費者，必須在食品安全的治理體系中引入一個居于中間立場的不受行政體制和經濟利益鉗制的社會組織來對食品安全進行監管。這個第三方監管組織的主體就是具有非營利性、自治性和非強制性的食品行業協會。

該協會通過社會法律支持、政府資金扶持、自身能力和公信力建設而成熟，最終能與食品提供者和政府進行雙向博弈，實現食品安全主體各方面均衡。該協會之所以能夠在食品安全鏈條中進行多方博弈，主要在于食品行業協會的人往往是由農民或者是食品生產經營者居于自愿的原則組合起來的，他們既是協會的成員，也是生產經營的主體，在利益上高度一致;為了確保食品生產經營者的長遠利益，往往需要制定科學完善的食品行業標準來規約生產經營者的行為，對產品質量進行有效控制，提升產品的競爭力，保證食品安全，這樣，利益與責任達到高度統一。而為了保證規約的效力，還可以通過影響立法進程來實現對產品質量的保證和提升。

(二)建立完善的追溯制度。追溯制度可以確保對食品整個產業鏈條的控制而成為食品安全管制的重要制度。經濟發展水平高的國家制定食品安全措施的共同特征之一就是強調產品的溯源性以實現全過程控制，重視從農田到餐桌的“無縫”結構?？墒牵谖覈?，農產品的追溯體系幾乎還是空白。這意味著面對食源性食品安全事件，找不到禍源，這一點和發達國家完善的追溯制度差距很大。為了構建國內的食品安全市場，縮小與國際標準的差距，消除食品對外貿易中的重重壁壘，必須對追溯制度趕緊“補課”。

鑒于農村市場的分散狀況，需要各部門把監管執法重心向農村下移，管理力量與力度向農村、農民傾斜，攜手建立聯動機制，統一配合，信息共享，各司其職，把住食品源頭、生產、流通和消費的各個環節，加大對生產和流通領域的執法力度，同時把握執法檢查與經常性教育引導相結合的原則，為此我們提出以下建議:一是加強農藥、獸藥治理，對市場上售賣的相關藥品進行檢查和促動其規范使用。二是加強農村食品生產小企業、小作坊的監管，為其設立質量檔案并加強檢查督促。三是在農村培育推行食品安全店鋪，嚴格進貨渠道、規范儲藏要求、完善銷售方式、自覺依法經營。四是加強對農村餐飲業的治理，對于食品衛生和食品質量安全給予更多監管。

此外，還需要落實食品安全監管部門職責、權力和義務，嚴格落實責任制和責任追溯制，杜絕出了事才有人管、檢查滯后的管理現象，真正形成有法可依、有章可循、統一高效、安全和諧的食品安全治理新局面。

(三)建立科學的食品安全風險分析機制。食品安全風險分析機制是國際上已經成熟并且得到公認的方案，通過建立專門的食品檢測實驗室，實現食品安全“從‘應試學生’向‘出題老師’角色的轉變”［7］。該系統包括了食品安全風險評估、食品安全風險管理、食品安全風險交流三個相互作用的方面。主要目的在于通過對食品的科學分析從而對其中可能存在的風險有一個科學的把握，使民眾準確地了解和掌握食品安全的相關信息、使監管部門及時迅捷地出動斬斷食品不安全的利劍，從而把食品安全監督關口向前推移，防患于未然，改變食品安全監督慢拍的現象。但是面對“國務院領導了解食品安全問題的信息既非來自于農業部長、也非來源于衛生部長，而是來自新聞媒體的報道”［8］的現實，我們只能說我國的食品安全治理系統中風險分析機制是一個短板，克服這個短板對于順利解決食品安全事件有著積極的意義。蘇丹紅事件沒有體現風險評估機制而任由媒體炒作和三聚氰銨污染奶粉事件中“在中國的食品安全監管的歷史上，空前的第一次基本上遵循了風險分析框架”，最終導致的結果是不一樣的。這兩個事件從正反兩個方面說明立法敦促風險分析機制的建立是居于對經驗和教訓的總結。

在這個分析體系中，我們需要特別強調兩點，第一點是政府信息發布的自覺性與主動性不夠，所以從事食品安全風險評估工作的科學家的獨立性工作和獨立性人格就顯得尤其重要。由于他們所提供的信息對于政府各方面的工作以及公眾的選擇和判斷起著至關重要的作用，因此在對風險評估分析有偏差的時候，專家要有足夠的道德勇氣做到對任何權勢都不妥協、不迎合、不屈服，客觀公正地發布科學的研究結論。第二點是風險管理是否能夠到位，風險交流是否及時準確，這是風險分析體系能否順利實施的重要條件。

倘若這個分析機制能夠順利實施的話，那么在食品安全方面就可以做到讓人們在公開、透明的信息中進行自主的選擇。這不僅是公民安全防護、公民意識成長的的需要，也是一個社會走向理性、成熟的必由之路。

(四)建立第三方質檢公司，并對食品安全負連帶責任。這個質檢公司是獨立于甲、乙雙方的第三方質檢機構，通過對各種食品提出自己的認證和一系列的后續跟蹤監督，確保食品生產過程中嚴格按照質檢要求進行，并對自己的認證負完全責任。一旦發生食品安全事故，質檢公司負連帶責任。在這種體制中，因為有嚴重的后果監督，所以質檢公司也不敢輕易出具相關的合格報告和頒發各種認證證書，可以保證食品的名符其實。

總之，民眾最終消費到安全的食品，實際上是一個多方力量參與治理的過程。通過治理應凸顯出這樣的狀態:一是每一個部門之間不再是各自為陣，而是實現了信息共享，高度協調;二是各個部門通過對食品安全的聯合治理實現食品生產中量與質的統一，保證食品生產的可持續發展;三是通過多元治理主體的協同作用，實現由單一的行政管理向市場規律、社會力量和行政手段聯合發力的格局;四是轉變外在他律型的治理模式而成為內在自律型的治理模式。

［1］趙永平.中國農產品直面“綠色壁壘”［N］.市場報，2002－04－24.

［2］醉珊.農藥殘留的危害有哪些［EB/OL］.金農網，2008－11－11.

［3］姜微波.健康吃，放心買［M］.北京:中信出版社，2009.

［4］［5］秦利.基于制度安排的中國食品安全治理研究［M］.北京:中國農業出版社，2011.

［6］陳新焱，周馮燦.證書大國為何是質檢小國——第三方質檢公司夾縫求生［N］.南方周末，2012－04－29.

［7］徐俊.我國食品安全科技發展現狀［A］.中國工程院醫藥衛生部.中國食品安全——挑戰、問題、認識和辦法［C］.北京:中國協和醫科大學出版社，2008.

［8］陳君石.我國食品安全問題的特點和應對措施［A］.中國工程院醫藥衛生部.中國食品安全——挑戰、問題、認識和辦法［C］.北京:中國協和醫科大學出版社，2008.