城市軌道交通運營行業監管模式研究

蔣玉琨

（北京地鐵設計研究所，100082，北京∥教授級高級工程師）

管理模式的優劣，決定了管理的水平。我國城市軌道交通行業發展迅猛，可以預見，城市軌道交通行業的運營管理也必將要經歷一個由量變到質變的飛躍過程，將由各城市通過摸索建立的、具有各地特色的管理模式逐步過渡到適合整個行業健康、有序發展的管理模式。因此，在當前城市軌道交通行業發展的關鍵時期，及時探討運營管理模式的選擇問題，不僅必要，而且十分重要。

1 城市軌道交通運營管理現狀

我國城市軌道交通歷史最長的北京地鐵1號線已運營了40多年，上海和廣州的城市軌道交通線網也初具規模并積累了一些運營管理經驗。但與國外發達國家大城市的軌道交通運營管理水平相比，仍存在較大的差距。長期以來，我國城市軌道交通的發展模式是：線路建設由地方政府出資，項目由國家發改委審批，建成之后由所在地方政府組建運營公司負責運營管理。我國大規模的城市軌道交通建設是在21世紀，因此從普遍意義上講，大多數城市的工作重點是在建設而不在運營。從建設和運營兩方面發展水平比較，我國城市軌道交通的規劃和建設無論從規模還是技術水平已逐步與國際接軌，而運營管理則相對較弱。目前雖然由國家交通運輸部負責統一指導我國城市軌道交通的運營管理，但各城市間仍然各自為政，運營管理水平自然體現不出整體實力。目前，我國僅有上海、北京、廣州、香港等少數城市具有運營管理經驗，更多的城市因為剛開通一兩條線路或尚處于運營籌備階段，所以大多經驗不足。

2 城市軌道交通運營管理性質

城市軌道交通運營服務是政府通過運營企業為廣大市民提供的大眾化的城市公共交通服務產品，既具有公共產品的共性，又有行業本身的個性，如系統復雜、投資大、投資回收難等。因此，城市軌道交通的運營管理具有3個明顯的特征。

1）市場調節功能有限。市場調節手段是在自由競爭條件下，依靠的是“價值規律、供求關系和優勝劣汰”等基本法則，主要應用于有形產品市場。而公共品市場，特別是城市軌道交通運營管理這樣的公共產品市場，因其自身性質而使市場失靈：一是準入門檻高，一般企業進不來；二是不以盈利為目的，企業也不愿意來。因此該市場不得不由政府進行調節。

2）企業自主經營有相當難度。一般來講，企業是市場的主體，企業本身具有強烈的利益動機，因此企業的經營必須是自主經營。但在公共服務這個特殊市場中，因為企業經營不以盈利為主要目的，同時又要維持企業自身的發展和員工的生存，所以很難說企業是在自主經營，只能是在政府的政策范圍內壓縮開支，保障供給。

3）政府必須介入。向市民提供公共產品是政府的基本職責，實際上是政府通過財政的二次分配來實現的。首先，考慮到城市軌道交通的效益具有極強的正外部性，會帶來下游產業和相關地區大量的社會效益，因此，政府應堅持執行低票價政策，并向運營企業提供一定的補貼；其次，政府作為投資主體，當然應該對城市軌道交通資源配置的合理性、投入的有效性進行監管，因此，政府應監管運營企業的運營管理；第三，作為城市軌道交通公共服務受益者——市民的代表，對政府提供公共服務產品的數量、質量，包括安全性、便捷性、舒適性和環保性等具體指標，也應該進行必要的考核和監督。

3 政府的監管模式

政府既是城市軌道交通的主要投資方又是公眾利益的代表，因此，政府一定要對城市軌道交通的運營企業及運營管理進行監管。關鍵是如何使監管更加有效化、常態化。常見的政府監管模式有以下幾種：

1）政策性管理。行業管理部門發布行業規劃、政策、標準和規范；企業依法自主經營，其運作執行結果通過日常的干部考核、指標考核等反映，政府不干預企業自身的具體運作。這種模式適用于市場較為成熟、企業與政府價值取向較為一致的情況。如目前國資委對國家級的產業部、委、協會等都是采用這種政策性管理。

2）直接監管。行業管理部門除政策管理之外，下設監督執行部門（如工商行政部門、稅務部門和道路交通執法部門等）直接對企業運作的情況進行控制和監督。這種管理模式的特點是：系統相對簡單、法規明確、政策界限清晰等。直接監管模式對行業的規范力度大，見效也快，但政府部門行政成本較高。

3）間接監管。行業管理部門制定政策法規，宏觀指標由統計報表考核；而具體的專項考核監督（如工程監理、財務審計、企業產品認證等）委托第三方中介機構進行監督和評價，評價結果作為行業主管部門調整政策的依據。間接監管模式適用于系統復雜、專業性強、難以簡單判斷或直接管理成本過大的場合。

4 可供借鑒的監管模式

在對城市軌道交通進行監管的過程中，發達國家積累的相對成熟的經驗是：在統一的政令、標準的指導下，企業自律和政府監管相結合的管理體系。企業自律是基礎，常態下多用企業自查、自檢、自審、自改的模式，而在階段和結點上多用政府或第三方監管手段。

4.1 美國監管模式

在美國，聯邦公共交通管理局（FTA）是政府對城市軌道交通實施管理的部門。指導城市軌道交通建設和運營全生命周期管理的法規，是1995年由該局發布的、后又于2005年修訂的《對固定軌道交通系統安全監督》（美國法典第49章CFR659部分）。對城市軌道交通建設工程和運營管理單位而言，FTA除規定一系列企業自律條文之外，還通過選擇或指派專業的監督機構實施政府監管。FTA委托第三方按照標準進行，并對最后的監督報告進行審議和評估。每年FTA還要就安全監督項目的情況向國會匯報。城市軌道交通的運營企業在內部審計的基礎上，還要接受3年1個周期的系統安全項目計劃審計。如果FTA判定某些項目不符合法規要求或企業沒有盡最大的努力爭取，FTA將撤回分配給該地區、該企業使用資金的5%～100%。

4.2 英國監管模式

在英國，2006年正式頒布了《鐵路及其他軌道交通系統（安全）規則》（ROGS），明確要求：建設單位和運營單位在建設周期和運營周期內，必須開展安全保障工作，識別并評估運營風險，采取相應的風險減輕措施；正式運營前政府主管部門要審查建設單位及運營單位的系統保障工作，審查合格后頒發安全證書。需要說明的是，在進行一系列檢查、審核過程中，ROGS規定了獨立合格組織人員（ICP）的條件和職能。

所謂ICP，實際上就是區別于政府和直接責任人的獨立第三方。在城市軌道交通設計、建設、運營過程中，如果運輸系統發生重大變動（如信號系統技術改造等），或顯著提高現有風險，或出現重大安全風險，則需要通過區別測試和風險測試進行安全認證。如基礎設施新建、改建，車輛設備更新改造等，政府主管部門將需要確定書面安全認證計劃，委任ICP進行安全認證，并保證ICP順利執行認證。

英國的鐵路管理辦公室（ORR）是負責所有鐵路系統管理工作的政府機構。其主要工作之一是：通過對軌道交通運營前的承建商和運營中的運營商進行審核以及發放運營和安全認證書，實施對行業的監管。在運營期內，證書持有者每年必須向ORR提交報告，ORR有權進行核查，證書的有效期最長不超過5年。在證書到期前應由運營商更新所有子系統的證書，由ORR下設的鐵路檢驗機構（HMRI）或獨立第三方根據相關法規作出的審查、評估報告，說明運營商的安全管理體系是否持續有效，各系統安全、效能是否已達到相應的等級。最后由ORR負責審核、批準、發放新的認證書。由此可見，通過第三方實施的行業監管在軌道交通運營管理中發揮的重要作用。

實際上，在德國、日本等相對發達國家的法律條文中也不難找到類似的管理規定。在城市軌道交通行業的安全、效率和資金等管理問題上，采用企業自律、政府直接監管與第三方機構進行專業監督相比，很顯然，委托第三方機構進行專業化的監督和評價這一監管模式使得政府的決策更加客觀和縝密。

5 政策建議

針對我國城市軌道交通迅猛發展的需要，并參照國外相對成熟的管理經驗，提出以下建議：

1）城市軌道交通行業的政府投資大、社會效益好，一旦出現問題，社會影響巨大，因此，政府對該行業必須高度重視，并實施有效的監管。

2）城市軌道交通行業的運營生命周期長、系統復雜、涉及的方面多，政府部門除進行政策性指導和直接監督檢查之外，有必要引入第三方監管的模式使監管走入更加科學化、常態化的軌道。

3）加快城市軌道交通行業第三方監管的制度建設和組織建設。在制度建設方面要明確主管部門、運營商和第三方咨詢機構的職責、權限、工作范圍和工作程序；在組織建設方面則要規范咨詢機構的獨立法人地位、獨立資金來源、經過考核的個人從業資格和認可的法人執業資質。第三方咨詢機構獨立完成評估、認證工作并承擔相應的經濟、法律責任。政府有關部門對其建立相應的考評激勵機制，對工作認真負責有成績的予以鼓勵，對業績較差、出現重大失誤的應予以批評或降低資質直至取消執業資格。

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