城鄉(xiāng)二元分治運行的經(jīng)濟邏輯和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)重建

黃興年(濟南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，山東 濟南 250022)

城鄉(xiāng)二元分治運行的經(jīng)濟邏輯和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)重建

黃興年(濟南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，山東 濟南 250022)

戶籍制度阻礙著勞動力的城鄉(xiāng)和地區(qū)自由流動，這是與市場經(jīng)濟優(yōu)化配置資源的要求背道而馳的，但目前各城市卻依然以各種不同的理由和措施強化戶籍制度以限制人員的自由化流動。這種反常現(xiàn)象的根源在于城鄉(xiāng)和地區(qū)分割的行政化戶籍制度使得城市居民集團(tuán)獲得了巨大的戶籍紅利，也意味著農(nóng)民的權(quán)利受到了歧視，諸如壓低農(nóng)民勞動、農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)村資源的價格，導(dǎo)致城鄉(xiāng)要素剪刀差以不同形式存在甚至擴大，既嚴(yán)重扭曲了農(nóng)村資源的配置，又事實上破壞和瓦解著農(nóng)村既有的以行政強制為基礎(chǔ)的治理結(jié)構(gòu)。必須培養(yǎng)適應(yīng)資源不斷流動市場化社會的農(nóng)村社會經(jīng)濟主體，以便以此為基礎(chǔ)構(gòu)建新農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)村社會經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

城市導(dǎo)向；權(quán)利歧視；城市戶籍紅利；成本分?jǐn)?/p>

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)增長成就舉世矚目。扣除價格因素的1978～2007年真實農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長高達(dá)7.14%，從1397億元增至9905億元；糧食總產(chǎn)量從1978年的3.048億噸增至2007年的5.016億噸，年均增長1.85%[1]。早期的研究認(rèn)為，這些成就的取得是農(nóng)業(yè)制度改革促進(jìn)了勞動力和土地資源的優(yōu)化配置，以及農(nóng)業(yè)科技投入和農(nóng)產(chǎn)品征購價格提高等多因素所致[2]。到1984年，99%的生產(chǎn)隊實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)業(yè)制度改革的效率很快被消耗殆盡。但中國農(nóng)業(yè)卻依然延續(xù)了較快的增長勢頭，而這種增長是在各級政府實質(zhì)性改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的投入有限，且違背經(jīng)濟學(xué)所強調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展邏輯，即產(chǎn)權(quán)明晰和市場要素按照價格信號自由流動以達(dá)到優(yōu)化配置。這種反常現(xiàn)象是經(jīng)濟學(xué)現(xiàn)有理論所難以解釋的矛盾。那么，是什么經(jīng)濟邏輯和內(nèi)在機制支撐著中國農(nóng)業(yè)的長期增長，其對中國農(nóng)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會經(jīng)濟治理結(jié)構(gòu)將發(fā)揮什么作用？這是本研究的中心所在。

首先，現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為資本、勞動力和其他資源按照價格信號自由流動，會促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。前提是制度賦予廣大居民無障礙自由遷徙和工作的權(quán)利，以便將市場運行的理論邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣嵺`。盡管戶籍制度著限制農(nóng)民的自由遷徙和定居，農(nóng)業(yè)卻連年大豐收，且工商業(yè)也發(fā)展迅速，30a的經(jīng)濟發(fā)展成就世界矚目。這種現(xiàn)實導(dǎo)致不少地區(qū)和一些專家認(rèn)為要繼續(xù)筑高農(nóng)民進(jìn)入大中城市的門檻，而這種門檻是以提高城市居民的素質(zhì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級給其他地區(qū)創(chuàng)造有利的發(fā)展條件為名提出的。例如，規(guī)定全國高校大學(xué)生可以進(jìn)京滬的條件和高校名錄，以及非戶籍居民只有具備某種水平的知識技術(shù)、資本、財產(chǎn)規(guī)模，才有資格申請成為城市合法居民等[3]。這種狀況只能說明一個基本事實，即城鄉(xiāng)分治的制度使得一部分人獲得額外利益，筆者將這種額外利益稱為戶籍紅利，而支撐這一紅利的基礎(chǔ)則是城市戶籍的排斥者，主要是農(nóng)民，尤其是農(nóng)民工。

其次，市場價格信號的客觀真實有賴于市場要素產(chǎn)權(quán)的明晰。但長期的以行政手段管制農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊，土地名義上是集體所有，但在多數(shù)地區(qū)是有名無實，農(nóng)村行政組織往往能夠只根據(jù)上級政府的指示和利益偏好管理農(nóng)業(yè)及其農(nóng)村資源，導(dǎo)致農(nóng)民對土地等資源的經(jīng)營往往難以從長計議，根源在于其根本不知道其所承包的土地何時會被重新分配或調(diào)整或征用。盡管從農(nóng)業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)收的高度管制經(jīng)濟向大包干的全面過渡，目的在于交換穩(wěn)定的稅收和農(nóng)民的政治擁護(hù)，原來被嚴(yán)格管制的剩余索取權(quán)被重新賦予農(nóng)民[4]，使得農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得以釋放。但問題在于這種政府管制放松所得到的剩余索取權(quán)，具有很大的不穩(wěn)定性和可變動性，因為政府隨時可根據(jù)需要調(diào)整這種剩余索取權(quán)，甚至直接改變承包土地的性質(zhì)、形式和數(shù)量，即難以完全消除大多數(shù)轉(zhuǎn)軌國家政府以“掠奪之手”強化管制的制度難題。這2個違背經(jīng)濟發(fā)展邏輯的難題一直橫亙在中國農(nóng)業(yè)運行過程中，理應(yīng)導(dǎo)致中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長期停滯，但實際情況卻是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展成就讓世界驚詫。這種反常現(xiàn)象是產(chǎn)權(quán)理論難以解釋的，根源何在？揭示其運行邏輯將有助于解決中國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村治理效率低下問題。

1 產(chǎn)權(quán)管制、城鄉(xiāng)二元分治阻礙農(nóng)業(yè)要素的優(yōu)化配置

長期以來，中國農(nóng)村資源要素配置均存在不同程度的管制，即無論是土地、山林、草場、水面，還是人力等均直接、間接地受到行政權(quán)力的控制，致使其在很大程度上只有按照政府偏好進(jìn)行流動、配置，目的在于利用這些資源更好地服務(wù)或服從于政府所追求的政治、社會與經(jīng)濟目標(biāo)，而現(xiàn)行的二元分割的城鄉(xiāng)體制則將這種資源要素的控制制度化，實質(zhì)便是用行政手段、政策對主要資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管制。為此目的，各級政府對此均有比較嚴(yán)密的政策規(guī)定，以便通過政府直接或間接控制的產(chǎn)權(quán)更好地完成政府所追求的目標(biāo)，在現(xiàn)實生活具體表現(xiàn)為政府能夠以最有利的方式征用農(nóng)村資源，諸如政府征用農(nóng)民土地僅支付象征性價格，而出售給農(nóng)民的產(chǎn)品、服務(wù)則無一例外均為高價。政府之所以能夠如此，根源在于政府直接控制著農(nóng)村主要資源的交易范圍、權(quán)限以及利益分配方式，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民個人往往只能在限定的范圍行動或選擇，而對于超出政府限定范圍的交易行為與資源配置方式則一定會受到經(jīng)濟、行政，乃至司法的打擊，致使農(nóng)民難以真正按照自己的偏好去利用資源以謀取利益最大化，這一特征表明產(chǎn)權(quán)管制使得農(nóng)民以及農(nóng)村經(jīng)濟組織追求利益最大化只能以特殊方式完成，這一過程不可避免地會導(dǎo)致租金耗散問題。對此，Cheung[5]最早在1974年提出了產(chǎn)權(quán)管制的2個命題：當(dāng)合約一方的收入索取權(quán)被完全或部分地剝奪時，除非該權(quán)利被完全授予另一個人，否則轉(zhuǎn)移收入將趨于耗散。給定非專有收益的存在及其耗散趨勢，利益有關(guān)各方都會努力在約束條件下讓租金耗散最小化。基于此，Demsetz[6]認(rèn)為當(dāng)產(chǎn)權(quán)受到管制而不能買斷時，就會強調(diào)非價格競爭方式而不是強調(diào)價格機制。也就是說剩余索取權(quán)被限制時，出高價也不一定能找到賣者，從而促使人們不得不為生存而競爭租金，只有依靠非市場的家族、行政干預(yù)等個性化手段，導(dǎo)致各方均難以獲得穩(wěn)定的最大化收益。這必然會使得資源要素的配置及其相應(yīng)的財富分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，而這種變化的方式和結(jié)構(gòu)取決于各方的利益博弈。在我國社會經(jīng)濟發(fā)展中，對農(nóng)業(yè)資源要素管制的放松以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元分治，在很大程度依然只是對農(nóng)村及農(nóng)業(yè)資源要素產(chǎn)權(quán)管制方式的變化，并沒有從根本上明晰農(nóng)村土地等核心農(nóng)業(yè)要素的產(chǎn)權(quán)，從而直接影響著農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變化的方式和路徑。這二者之間存在著相互影響和支撐關(guān)系，并在一定時期內(nèi)會繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，但其效率會不斷耗散；若一直持續(xù)下去，必然會威脅到農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)與和諧。

1.1 城市偏向的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略需要農(nóng)村廉價資源的支撐

1.1.1 壓低農(nóng)村要素價格成為實現(xiàn)城市短期利益、官員政績追求的內(nèi)在需要

在目前分灶吃飯和政治集權(quán)體制下，地方政府主要是對上負(fù)責(zé)而不是對下，但這并不表示普通百姓在其中不起任何作用，而是發(fā)揮著重要的作用，主要是百姓對官員追求目標(biāo)的認(rèn)同程度高低直接影響著官員實施其目標(biāo)的成本和效益，也會成為影響其升遷的重要砝碼。而政績考核的核心指標(biāo)是地方官員能否創(chuàng)造出更多的GDP，為本級和上級財政貢獻(xiàn)更多的收入，也會在很大程度上給當(dāng)?shù)鼐用駧斫?jīng)濟實惠。因此，地方政府每年要保證GDP的高增長(否則很有可能會在政績考核中被一票否決)，根據(jù)GDP等指標(biāo)的排名，在同一行政區(qū)域內(nèi)GDP增加最快官員的政治地位也會隨之上升。為出政績，存在一種內(nèi)在的追求GDP高增長的激勵，從而形成了一種基于上級政府評價的“自上而下的標(biāo)尺競爭”[7]。這在很大程度上決定了政治組織在激勵機制的設(shè)計上更多地采用相對績效，而非絕對績效評估，在我國現(xiàn)實政治生活中，具體表現(xiàn)為地方官員的職務(wù)升遷更多地是依據(jù)相對績效。因此，為了在地區(qū)競爭中拔得頭籌，不同地區(qū)或部門之間不可避免地會采取各種的“以鄰為壑的手段”，其中最典型的就是形形色色的地方保護(hù)主義，結(jié)果便是地區(qū)分割和諸侯經(jīng)濟，每一個行政區(qū)域就相當(dāng)于一個獨立的工業(yè)園區(qū)化企業(yè)，地方政府則是這個企業(yè)的直接經(jīng)營者。這一企業(yè)以土地、政策優(yōu)惠為資源，以資本為客戶，以GDP為營業(yè)額，以地方財政收入為利潤。但地方官員的任期是限的，在這有限的時間內(nèi)，為了使GDP和財政收入快速增長，最為簡單和最快捷的辦法便是吸引更多的資本來投資，要讓越來越多的資本來投資，前提是資本能夠獲得更高的利潤率。而地方政府幫助資本提高利潤率的主要辦法便是降低資本經(jīng)營所需要的各種要素的價格，其中地方政府能夠控制的主要要素是土地及不受戶籍保護(hù)的農(nóng)民工。在現(xiàn)實生活中，地方政府基本上都對資本提供遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家規(guī)定的優(yōu)惠政策和措施，諸如土地超低價格甚至是零地價，以及對資本壓低、拖欠、克扣農(nóng)民工工資及惡劣的工作環(huán)境的默許，個別的甚至直接動用警察等強制力對農(nóng)民工要求增加工資的活動進(jìn)行彈壓；勞動法規(guī)定的勞動者應(yīng)該享受的各項權(quán)利形同虛設(shè)，具體表現(xiàn)便是在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的地區(qū)存在著數(shù)量眾多的“血汗工廠”，體罰和虐待農(nóng)民工的現(xiàn)象并不少見，但基本上都沒有受到應(yīng)有的處罰；至于在企業(yè)之建立工會以保護(hù)農(nóng)民工利益的行政努力也常常是只打雷不下雨。這種反常現(xiàn)象具體表現(xiàn)為許多企業(yè)和地方政府都以不同形式將勞動用工標(biāo)準(zhǔn)至少不高于中國勞動法的SA8000當(dāng)作跨國資本強加給中國的新興貿(mào)易壁壘，加以反對[8]。這種特征導(dǎo)致農(nóng)民工的工資經(jīng)常被拖欠，身份證被企業(yè)強制扣壓，致使企業(yè)能夠在很大程度上用非市場手段剝奪農(nóng)民用腳投票的最為基本的權(quán)利：48.1%的人有過出門打工但拿不到工資的經(jīng)歷，其中30.6%的人100～1000元的工資沒有拿到，15.7%的人1000～5000元的工資沒有拿到，1.6%的人5000元以上的工資沒有拿到，全國農(nóng)民工被拖欠的工資逾1000億元，而為索回這1000億元欠薪，需要付出至少3000億元的成本。拖欠農(nóng)民工的工資甚至成為了企業(yè)的經(jīng)營戰(zhàn)略[9]。司法解釋規(guī)定無故拖欠者僅需交2.5%的罰金，一個拖欠農(nóng)民工工資600多萬元的企業(yè)主，經(jīng)過農(nóng)民工多年的追討，甚至是司法介入，該企業(yè)主也僅被罰款10000元[10]，顯然無法彌補農(nóng)民工討薪的成本。

1.1.2 戶籍制度成為壓低農(nóng)民勞動力價格的內(nèi)在依托

公安部門一直在研究進(jìn)一步深化戶籍制度改革的意見和辦法，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，并將逐步放寬大中城市戶口遷移限制；戶籍改革意見已頒布2a了，具體方案則主要是總結(jié)現(xiàn)有的地方戶籍改革經(jīng)驗以在全國推廣，卻受到了其他相關(guān)部委和一些地方政府的重重阻力。這表明戶籍改革一直徘徊不前的根源在于部門既得利益和部門立法使得戶籍制度及戶口遷移制度成為了“替罪羊”，而附加到戶口上的各種利益、隱藏于戶籍制度背后的各種制度才是根本所在[11]。這些制度化利益主要有哪些呢？

(1)戶籍紅利成為壓低農(nóng)民勞動力價格的主要表現(xiàn)形式 1958年1月9日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的中華人民共和國戶口登記條例，成為延續(xù)了半個多世紀(jì)的城鄉(xiāng)戶籍制度的基礎(chǔ)，這種制度事實上賦予了城市政府對外來人員采取歧視措施的特權(quán)，使得戶籍和戶籍人口的權(quán)利存在先天性巨大差異，而這一權(quán)利差異便形成了城市的戶籍紅利，也是受限制人口必須承擔(dān)的成本。這意味著只要是外來人口，尤其是缺乏組織和法律保護(hù)的農(nóng)民工，必須額外交納各種費用和購買各種許可證，這就為諸如公安、衛(wèi)生檢疫、文化教育、工商等眾多部門找到了搭便車收費的制度基礎(chǔ)和途徑。流入地和流出地都會以不同名義收取名目繁多的費用，致使農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)需要辦多種收費化證卡，且各地各機構(gòu)自行制訂標(biāo)準(zhǔn)。以北京市為例，主要有：暫住證每人188元，其中證件工本費8元，管理費180元，一年一辦，甚至是一區(qū)一辦；勞動就業(yè)證一般是每年205元；雜證雜費，外出前在流出地辦務(wù)工證、婚育證，幾元幾十元不等；在流入地辦健康證每人80元，住處衛(wèi)生費每月每人20元。更有甚者，要求農(nóng)民工支付高額保證金、管理費[12]。這些收費在各地的標(biāo)準(zhǔn)盡管不一，但大多數(shù)城市長期維持在500～1000元之間，即使是在政府號召大力建設(shè)和諧社會的今天，每個農(nóng)民工每年實際繳納數(shù)量也不少于500元。按照每人每年500元的最低標(biāo)準(zhǔn)，2億農(nóng)民工每年至少也得向城市額外交納1000億元的費用。這在很大程度上激勵了有關(guān)機構(gòu)隨意采取強制性措施加大對外來人員進(jìn)行收費和罰款的力度，為小集體和個人找到了一條快速致富的路子，也為一些本應(yīng)該撤消的機構(gòu)和淘汰的冗員找到了繼續(xù)存在甚至發(fā)展壯大的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)后盾；同時也使得城市能夠依靠戶籍從制度上嚴(yán)格限定不同居民所能從事的工作性質(zhì)、報酬和社會待遇的差異。現(xiàn)實中，暫住證、社會保障、醫(yī)療、上學(xué)和就業(yè)等方面的行政限制政策均是農(nóng)民融入城市無法跨越的障礙，無一不需要農(nóng)民工交納額外的許可費。而城市眾多的政府管理機構(gòu)，諸如公安、教育衛(wèi)生、工商、計劃生育、城管等，均可以不同形式和手段對農(nóng)民進(jìn)行檢查、收費和罰款，強制要求農(nóng)民交納各種各樣的手續(xù)費或罰款，實際上就是“打工許可費”；但對農(nóng)民所希望提供的技術(shù)培訓(xùn)、維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利和降低收費的政策性服務(wù)卻沒有實質(zhì)性行動。這表明城市對農(nóng)民只享有無限的權(quán)利，卻基本不承擔(dān)任何義務(wù)；自然，高額收費和罰款也為許多機構(gòu)的膨脹和更多的冗員享受豐厚的工資奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。從而事實上使得絕大多數(shù)農(nóng)民根本不可能落戶城市，因為許多城市政府機構(gòu)，例如，北京、上海勞動部門的政策明確能夠提供農(nóng)民從事的行業(yè)和工種主要是那些是城市居民不愿意干的“臟、苦、累、險”且工資低廉的工作；相反，環(huán)境、待遇和社會地位較好的工作則留給當(dāng)?shù)鼐用瘢辉S外來者參與競爭；其次，農(nóng)民及其子女在城市的生活受到諸多門檻的限制，上學(xué)、就醫(yī)、社會保障和民主選擇權(quán)等基本上將農(nóng)民排除在外，即使是想臨時性地享用低水平的公共服務(wù)，也必須額外交納幾千甚至幾萬的所謂自愿贊助費，至于社會保障和民主選擇權(quán)，即使是農(nóng)民額外交納費用也不能享受。正是這種行政隔離使得戶籍紅利能夠長期存在，也使得中國成為了世界的廉價加工場。這種現(xiàn)狀使得許多人無力供給子女接受高等教育，只能復(fù)制出越來越多的廉價勞動力，例如，目前中國的流動人口主要集中于16～40歲之間，人口總量在2億左右，農(nóng)民工是主體，其中不少是第一代農(nóng)民工的子女，初中以下文化程度占80%以上，素質(zhì)和技能普遍低下，在許多城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部形成了低層次經(jīng)濟圈和生產(chǎn)鏈。致使企業(yè)更有動力依靠廉價勞動力替代現(xiàn)代設(shè)備和技術(shù)，依賴價格競爭加大出口和開拓市場。低層次的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必然會進(jìn)一步鞏固資本的強勢地位，成為一些農(nóng)民工過勞死及大量職業(yè)病患者只能等死的直接根源，而農(nóng)民工被拖欠的工資每年逾1000億元，即使國家總理出面為農(nóng)民工討薪，也沒有能真正解決農(nóng)民工工資拖欠問題，甚至有愈演愈烈之勢。而延續(xù)這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)自然就不需要更多的高技術(shù)人才，導(dǎo)致受過高等教育者的就業(yè)空間日益被壓縮，大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為當(dāng)今社會迫切需要解決一個日益嚴(yán)重的問題。

(2)限定農(nóng)民的就業(yè)范圍創(chuàng)造降低勞動力價格的市場環(huán)境 一些城市對農(nóng)民工進(jìn)行總量控制及職業(yè)工種限制，實行先城市后農(nóng)村的用工制度，也就是說只有在城市戶籍居民難以滿足需要的前提下，才會有限制地雇用農(nóng)民。如上海市規(guī)定，用工單位必須先公開招聘本市的勞動力，招聘不足經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)方可招用外來勞力。上海對農(nóng)民工具體限制的行業(yè)和工種為金融和保險、各類管理業(yè)務(wù)員、調(diào)度員等共計20多個工種。《武漢市使用外來勞動力管理規(guī)定》將行業(yè)工種分為可使用、控制使用、禁止使用外來勞力3類進(jìn)行管理。深圳、北京、鄭州等大中城市都有類似的限制規(guī)定[13]。由于就業(yè)歧視的存在，農(nóng)民工群體應(yīng)有的權(quán)益得不到保障，成為城市的邊緣人。

(3)權(quán)利歧視為壓低農(nóng)民勞動力價格創(chuàng)造制度基礎(chǔ) 目前，戶籍差異僅僅只是一種表面形式，核心是附著在城市戶口之上的各種權(quán)利和利益歧視，涉及勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多制度的城鄉(xiāng)分割，實質(zhì)就是制度只是保護(hù)擁有城市戶籍的居民，而沒有戶籍者則完全被排斥在外，和城市居民所享有的一切權(quán)利沒有任何關(guān)系，如果農(nóng)民等外來者想臨時性地享用，則必須交納額外的費用。這種制度化歧視使得資本能夠采取一切措施對待城市非戶籍居民，尤其是農(nóng)民工，超長勞動時間、惡劣的工作和生活環(huán)境、超低的工資標(biāo)準(zhǔn)等，根源在于不受城市地區(qū)的政策保護(hù)，根本沒有用手投票的權(quán)利，而用腳投票的權(quán)利也受到了很大的限制，那便是城市政府強制性地規(guī)定農(nóng)民工必須辦理諸如暫住證、衛(wèi)生檢疫等證件，并會隨時進(jìn)行檢查或抽查，一旦被查出沒有辦理有關(guān)證件就會被處罰，而只有進(jìn)入工廠才能夠有效地避免被罰款。這樣地方政府就用行政手段將大量的受到限制的農(nóng)民工控制在工廠內(nèi)，有些企業(yè)主還強行扣留農(nóng)民的身份證、交納保證金，半年、甚至是1a才發(fā)一次工資，從而事實上導(dǎo)致了農(nóng)民工在進(jìn)入工廠后在一定時間內(nèi)喪失了用腳投票的行動自由，不得不接受資本的超強度的勞動，而農(nóng)民工的工資水平在相當(dāng)長的一個時期上漲極為有限；同期，城市工資整體水平至少上漲了3倍和生活必需品價格上漲超過1倍的背景下，農(nóng)民工的工資水平實際上是相對下降的，從而使得城市能夠在農(nóng)民工持續(xù)低收入的背景下獲得比較豐厚的收益。

據(jù)近期國家統(tǒng)計局服務(wù)業(yè)調(diào)查中心的調(diào)查，13.60%的農(nóng)民工目前最希望政府在維護(hù)正當(dāng)權(quán)益方面給予幫助，13.53%最希望政府能降低各種費用，12.56%希望政府能提供勞動技能培訓(xùn)。農(nóng)民工最希望得到的這些幫助城市政府機構(gòu)基本上都沒有提供類似服務(wù)，根源在于其認(rèn)為若提供這些服務(wù)，只會增加自己的支出而沒有回報。但實際情況則是，按照現(xiàn)行的稅收制度的規(guī)定，如果一個外來農(nóng)民工在城市就業(yè)，每月收入1500元，一年則有18000元，這一假定符合目前外出2億農(nóng)民工的實際收入水平。而廉價的農(nóng)民工卻給城市社會保障體系建設(shè)奉獻(xiàn)了巨大的財力，甚至可以說是農(nóng)民工夯實著城市社會保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)：

2004年國務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)查報告顯示，珠江三角洲地區(qū)的農(nóng)民工工資在12a間，僅提高了68元，而當(dāng)時全國農(nóng)民工的工資水平基本上都處于400～600元之間，為了計算的便利，這里取中位數(shù)500元作為一般工資水平，并近似地將68元看成是12a來全國民工工資的平均增幅。換句話說，1992年農(nóng)民工的平均工資為482元，這一水平明顯高于當(dāng)時有些偏低的國有企業(yè)職工的平均水平，可以認(rèn)為是一個合理水平。從1992年到2004年，我國消費物價指數(shù)上升了91.36%。在保證民工實際收入不變的情況下，2004年民工的平均工資也應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)與物價指數(shù)相同的升幅，達(dá)到922元。以此水平(922-500=422元)計算，從2004年到2010年，全國每年大約有2億農(nóng)民工，全年收入損失為422元×10×2億=8440億元(僅以農(nóng)民工一年工作10個月計算)。而2004年全國職工平均年工資收入的16024元，若按農(nóng)民工的收入僅為城市居民平均收入的60%計為9614元，低于11064元的“農(nóng)民工合理年收入”的實際情況。即使在2010年仍然按11064元計算企業(yè)和政府應(yīng)該給予農(nóng)民工的養(yǎng)老保險支出，其規(guī)模為1694(11064×0.85×2×(0.08+0.01))億元，實際上這是廣大農(nóng)民工本應(yīng)獲得的社會保障收益，卻被城市輕易地獲得。

因此，兩項合計農(nóng)民工總共損失勞動收入10134(8440+1694)億元；若將所有這一切全部合計，為10134+1000=11134億元，完全可以將這一龐大的數(shù)據(jù)看作是城市居民每年得到的戶籍紅利。自然，城市因居民因城鄉(xiāng)權(quán)利差異而獲得的這一數(shù)量龐大的額外收益，使得廣大農(nóng)民日益形成了被剝奪和二等公民的思想意識；而在物質(zhì)和權(quán)利上農(nóng)民工難以突破城市設(shè)置的過高門檻的社會經(jīng)濟現(xiàn)實，更增強了農(nóng)民二等公民的挫敗感以及對自己身份認(rèn)知的絕望，不得不將農(nóng)村及其土地作為養(yǎng)老的歸屬以及社會保障的載體，基本上不可能對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其經(jīng)營活動進(jìn)行大規(guī)模的投入，尤其是隨著第一代農(nóng)民工逐步退出城市產(chǎn)業(yè)工人的行列而成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力之后，新生代農(nóng)民工大多數(shù)往往只是在戶籍上還保留農(nóng)民的身份，但既不會從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，也大多沒有意愿繼續(xù)回到農(nóng)村當(dāng)農(nóng)民，不可避免地導(dǎo)致更多的新生代農(nóng)民工對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)生更強的疏離感，甚至?xí)?dǎo)致農(nóng)業(yè)既有的以家庭承包為基礎(chǔ)的經(jīng)營模式缺乏勞動力而喪失存在的社會根基；在很大程度上也意味著農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)不得不改變其既有的運作方式和存在基礎(chǔ)。

1.2 農(nóng)民集體成為城市偏向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村政策的被動接受者固化了農(nóng)村要素的畸形配置

農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品供給、生產(chǎn)以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)品銷售的保障體系建設(shè)、農(nóng)民的教育和就業(yè)等重大社會、經(jīng)濟問題，農(nóng)民及其集體基本上都沒有發(fā)言權(quán)，這些政策的出臺在很大程度基本上都是為了滿足城市居民集團(tuán)的利益偏好和實際需要，致使廣大農(nóng)民幾乎在社會生活的每一個方面所擁有的發(fā)展機會、權(quán)利以及享受的相應(yīng)資源均同城市居民存在巨大的差異，核心就是城市居民享有過多的優(yōu)質(zhì)資源與制度化排斥農(nóng)民的權(quán)利。這種制度化安排在很大程度直接影響到政策對城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活態(tài)度的差異。在現(xiàn)實中的一個重要表現(xiàn)就是農(nóng)產(chǎn)品的市場價格，例如最近的豬肉、副食品價格上漲，從中央到各地城市都制訂了一系列的用行政和經(jīng)濟手段限制價格上漲的具體行動措施；相反，當(dāng)牲豬供給過剩而價格大跌、農(nóng)民損失極為嚴(yán)重時，各地基本上都采取了聽之任之的態(tài)度，至多是象征性提高產(chǎn)品的收購價格，以免所有農(nóng)民被市場淘汰。這種狀況在很大程度上導(dǎo)致了如今農(nóng)村與城市之間的資源、產(chǎn)品交易幾乎都存在著剪刀差，具體表現(xiàn)為農(nóng)民工、農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)業(yè)資源等都為低價格；相反，城市提供的電力、化肥農(nóng)藥和金融服務(wù)等價格總是持續(xù)上漲，從而輕易地將農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)資源轉(zhuǎn)移到了城市，其結(jié)果必然是農(nóng)村資源配置的畸形化，其深層根源在于現(xiàn)實的經(jīng)濟發(fā)展模式仍然是以城市為中心的經(jīng)濟趕超戰(zhàn)略的延續(xù)，必須以高投入加以支撐，沒有廉價農(nóng)村資源的持續(xù)供應(yīng)將難以為繼。

從上述分析中不難發(fā)現(xiàn)，在維持城鄉(xiāng)分治的情況下，要真正讓農(nóng)村資源優(yōu)化配置和促進(jìn)農(nóng)村社會治理的良性發(fā)展，必須從平衡城鄉(xiāng)居民的社會經(jīng)濟權(quán)利入手，以便讓農(nóng)村資源要素以及農(nóng)民個人能夠在全國范圍內(nèi)自由流動，大幅度減少農(nóng)民數(shù)量，從而提高農(nóng)民的社會經(jīng)濟地位，方可重新建立農(nóng)民對自己身份的認(rèn)同，以此推動農(nóng)村社會經(jīng)濟的健康持續(xù)發(fā)展。

2 均衡城鄉(xiāng)居民權(quán)利以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展與要素配置的優(yōu)化

青壯年大量外出打工日益淡化了農(nóng)民同土地、鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系，使得既有的以行政強制為依托的鄉(xiāng)村治理基本上喪失了可以仰仗的支撐基礎(chǔ)，難以為繼成為必然。與此相對應(yīng)的則是由于農(nóng)民承包土地的細(xì)碎化，至多能起到糊口的作用，致使大量的鄉(xiāng)村青年勞力和知識精英階層、資金不得不單向性地流向城市，而競爭力較弱的資源則被留在農(nóng)村，鄉(xiāng)村發(fā)展的‘空心化’在城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略下成為必然，而既有的行政化治理模式的運行成本膨脹且效能低下則進(jìn)一步銷蝕著其社會基礎(chǔ)。根源在于流動并沒有導(dǎo)致農(nóng)民地位提升以及享受城市居民的生活優(yōu)越性，使得城市生活參照系的絕對優(yōu)勢對未流動農(nóng)民內(nèi)心逐漸產(chǎn)生、并積聚起一種“不斷增強的受挫感”；而現(xiàn)實更使得未流動農(nóng)民的“期望-收益比”變得更加無法彌合。美國學(xué)者古爾[14]認(rèn)為，帶給社會動蕩或變革“最根本的原因不是貧窮而是相對剝奪感”。“相對剝奪感”是一種“現(xiàn)實與期待的負(fù)面差距”、一種典型的“忿忿不平”。當(dāng)前，廣大農(nóng)村正在發(fā)酵而迅速膨脹的“相對剝奪感”，是引發(fā)社會沖突的根源之一，直接導(dǎo)致農(nóng)民對現(xiàn)有權(quán)威政治的疏離和文化認(rèn)同的下降。

囿于未被城市生活所接納而回流鄉(xiāng)村的流動農(nóng)民，他們固有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土秩序已被遺棄，而現(xiàn)代城市文明規(guī)則和秩序尚未接受或內(nèi)化，因此他們成為“好的沒有學(xué)好，壞的學(xué)了不少”的鄉(xiāng)村特殊群體。他們的行為方式嚴(yán)重沖擊著鄉(xiāng)村社會秩序，在一定程度上造成了鄉(xiāng)村既有社會秩序的失范，其表現(xiàn)形式就是既不認(rèn)同現(xiàn)有的政治權(quán)威，也無力建設(shè)新的被農(nóng)村社會接受的權(quán)威或規(guī)范。需要采取措施改變這種狀況。

2.1 調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略以促進(jìn)城鄉(xiāng)居民社會經(jīng)濟權(quán)利趨向平等

只有平衡城鄉(xiāng)居民的權(quán)利，才能從根本上解決農(nóng)民的被剝奪感及對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民個人身份的認(rèn)同問題，在此基礎(chǔ)上才有可能逐步建設(shè)適應(yīng)新形勢的農(nóng)村社會經(jīng)濟規(guī)范和相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)；同時，要轉(zhuǎn)變政府職能，即從直接參與經(jīng)濟建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愂袌鲋黧w創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境，促進(jìn)人口和各類經(jīng)濟要素的合理流動，減少農(nóng)村人口，讓那些樂于從事農(nóng)村社會經(jīng)濟建設(shè)活動者成為農(nóng)村社會的主體，并在基礎(chǔ)上重構(gòu)農(nóng)村社會治理結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.2 培育鄉(xiāng)村治理的依靠載體和獨立的個體

目前，廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，基本上沒有農(nóng)民可以順暢地制度化地反映其利益需要的渠道以及依托組織載體，除民主選擇村主任等比較間接地參與鄉(xiāng)村治理以及所謂的一事一議外，在其他方面農(nóng)民基本上無法也無力參與鄉(xiāng)村治理活動，其利益訴求的滿足程度主要取決于鄉(xiāng)村干部的偏好。根源在于現(xiàn)行體制沒有一個制度化的方式能夠?qū)蝹€農(nóng)民的利益訴求直接或間接傳遞到鄉(xiāng)村治理中，因為在一些地區(qū)民主選舉往往只是給村干部的合法性，使得鄉(xiāng)村干部能夠自由地配置幾乎所有的鄉(xiāng)村資源，從而讓村民自治事實上是鄉(xiāng)村干部自治。這樣的鄉(xiāng)村治理機制運行成本高昂以及農(nóng)民參與治理渠道的缺乏導(dǎo)致農(nóng)民參與的積極性降低。而改變這種局面的根本措施是一方面降低鄉(xiāng)村治理機制的運行成本，另一方面則是以農(nóng)民自愿結(jié)合的方式組建農(nóng)民合作社，既作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和市場經(jīng)營活動的主體，又使其成為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的依托組織。只有農(nóng)民自己的合作社才能夠真正反映農(nóng)民自己的利益訴求并采取措施爭取，同時能夠與違反其利益的機構(gòu)、主體進(jìn)行相對平等的博弈。當(dāng)然這需要政府的物質(zhì)和政策支持，如提供更多的公共產(chǎn)品，培育和壯大農(nóng)民合作社，改善農(nóng)民的受教育狀況等。

2.3 建設(shè)適合農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的渠道以及機制

(1)明晰政府行政權(quán)力是鄉(xiāng)村治理機制健康運行的前提 長期以來，鄉(xiāng)村的主要資源如土地、山林、礦產(chǎn)和水資源等基本上都是由行政權(quán)力直接、間接強制性分配的，在很大程度上排斥了農(nóng)民的參與，形成了一批圍繞著這些資源配置的既得利益者以及相應(yīng)的運作機制。要落實法律賦予農(nóng)民的民主權(quán)利，就必須科學(xué)徹底地界定清晰政府行政權(quán)力運作的范圍、形式以及承擔(dān)的義務(wù)，具體是做好3個方面的工作：一是維護(hù)農(nóng)村社會、經(jīng)濟和政治秩序運行的公平、公正和公開，主要手段是利用司法方式解決各種矛盾、糾紛，一般不宜采用行政強制手段；二是為農(nóng)村的基本規(guī)劃以及相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供必要的技術(shù)、財政和信貸支持；三是保障國家各項法律、政策在鄉(xiāng)村治理中得到貫徹落實。

(2)重建農(nóng)民的社會身份以培育公民社會的堅實基礎(chǔ) 在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元體制下，城市的高收益吸引著農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源，如青壯年、資金和其他資源單向性流向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展的凋敝；同時，進(jìn)入城市的農(nóng)民工由于得不到平等待遇，有極為濃厚的被剝奪性，很難以正常心態(tài)、行為參與社會、經(jīng)濟和政治活動。因此，徹底解決這種畸形狀況的根本措施是盡快打破二元分割體制，采取政策措施保障城鄉(xiāng)居民能夠享受相同的權(quán)利和發(fā)展機會：一方面是盡快打開城門，讓在城市連續(xù)工作3a年以上者自然成為城市居民(當(dāng)然，政府必須加大投入以便進(jìn)一步降低農(nóng)民融入城市的生產(chǎn)、生活和社會成本)，從而減少農(nóng)村人口數(shù)量，為農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營及提高農(nóng)民的社會經(jīng)濟地位奠定內(nèi)生性基礎(chǔ)；另一方面加大對農(nóng)村的投入，以外生形式較大幅度地提高農(nóng)民的經(jīng)濟和社會地位，從而增強農(nóng)民對自己社會身份和角色的認(rèn)同，促使其從進(jìn)一步增強自己經(jīng)濟和社會地位的角度提高其在整個社會以及地區(qū)發(fā)展中的話語權(quán)，而不是只是將農(nóng)村作為自己社會生活的中轉(zhuǎn)站和養(yǎng)老地，激發(fā)眾多的農(nóng)民積極主動地參與鄉(xiāng)村治理活動。

(3)建設(shè)農(nóng)村新型社區(qū)以搭建鄉(xiāng)村治理的依托平臺 在廣大農(nóng)村地區(qū)建設(shè)諸如希望家園之類的社區(qū)，具體內(nèi)容和形式是依靠國家資金投入，以及市、縣(區(qū))財政、民政部門、對口幫扶單位、村民投工投勞投資、農(nóng)村撥付的土地山林、社會募捐款物以及農(nóng)民個人交納的少量集中養(yǎng)老費用等多重來源，組建以廣大農(nóng)民為主體的開放型農(nóng)村合作性的互助基金組織，其積累的資金主要有2種用途：一個是以貸款的方式支持農(nóng)民從事經(jīng)濟開發(fā)活動，收取本息以壯大互助基金規(guī)模，逐步取得互助基金規(guī)模擴充與農(nóng)村經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展之間的良性互動；另一個用途則是用于建設(shè)希望家園之類的社會組織以作為農(nóng)村新型社區(qū)的基本載體。其功能主要有二：一是低成本地承擔(dān)農(nóng)村的養(yǎng)老和兒童養(yǎng)護(hù)的日常工作，如以少量資金建設(shè)或租用場地作為集中活動的場所，同時結(jié)合農(nóng)村的低保、醫(yī)保等制度建設(shè)，定期、不定期地派遣醫(yī)務(wù)人員、自愿者和專職兼職服務(wù)人員上門服務(wù)，解決老有所醫(yī)、所養(yǎng)問題；這樣既能夠解決老人的生活問題，又能夠讓這些集中起來的老人相互照顧，并以集體的力量照顧或培育留守兒童，解決外出打工者的后顧之憂。第二項功能則是讓希望家園成為廣大外出打工農(nóng)民的堅強后盾，主要是組織或雇用必要的人力幫助外出農(nóng)民耕種承包地，減少其后顧之憂；同時，以這種形式推動土地的流轉(zhuǎn)，從而擴大農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營，提高希望家園在廣大農(nóng)民中的影響力和號召力，并以這種影響力和號召力為基礎(chǔ)，吸引更多的農(nóng)民以資金、勞動力等投入希望家園的建設(shè)，以此奠定希望家園作為農(nóng)村新型社區(qū)載體的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)，并使之成為廣大農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實平臺。

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F320.1

A

1673-1409(2012)05-S042-07

2012-01-12

廣東省農(nóng)村政策研究中心研究項目(NYZX201115)。

黃興年(1967-)，男，湖北京山人，博士，副教授，主要從事企業(yè)經(jīng)濟學(xué)和國際貿(mào)易問題研究。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.05.012