對我國建立官員財產公開制度的幾點思考

朱芳金

對我國建立官員財產公開制度的幾點思考

朱芳金

官員財產公開制度是指法定范圍內的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關機關申報自己財產并向全社會進行公開，接受有關監督機關和公眾檢查的法律制度。官員財產公開制度事實上是一種社會公共財產的監測制度。公職人員由于特殊的身份，取得了支配公共財產的權力，只對公共財產進行監測，無法有效防止公共財產流向個體財產。只有建立公職人員的個體財產監督制度，即建立官員財產公開制度，才能從源頭上遏制公共財產非正常地流向官員個人財產。

官員財產公開制度是有效遏制腐敗現象發生的最有力措施之一，它使公共財產公開、透明，讓公共財產在陽光下運行，保證公共財產不能通過非正當途徑流向個體，從而有效遏制腐敗。因此，官員財產公開制度被譽為“陽光法案”。目前我國日益嚴重的腐敗侵蝕著社會肌體，瓦解著權威和社會秩序的基礎，面對社會公眾的質疑，以及基于民主政治發展的需求和權力接受社會監督的必然，我國建立官員財產公開制度是大勢所趨。公眾要求建立官員財產公開制度的呼聲愈來愈烈，特別是2009年1月1日新疆阿勒泰地區紀委公示新任55名副縣級官員個人財產公開申報部分，這一舉措被譽為建立官員財產公開制度的“破冰之舉”；之后，社會公眾給予相當大的關注，對建立官員財產公開制度也抱有更多的期待。然而，為何在我國這一利國利民的制度遲遲沒有建立起來？目前我國建立官員財產公開制度的主要問題以及建立官員財產公開制度的主要途徑是什么？本文試圖對這些問題做嘗試性的分析。

一、建立官員財產公開制度的重要性

自1995年4月中央發布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》以來，有關建立官員財產公開制度的呼聲持續了十幾年，但有關方面卻鮮有建樹。筆者認為無論從民主政治的角度還是從反腐倡廉以及順應民意的角度，在我國建立官員財產公開制度已是大勢所趨。

（一）從民主政治的角度看，要求官員財產公開是民眾政治參與意識增強的反映

公民監督權的實現以公民知情權的獲得為前提。公民的知情權是指公民通過必要的途徑從官方或非官方知悉、獲取信息的自由與權利，包括了解政府官員的道德、能力以及財產等的情況。知情權的存在和實現能夠滿足人們了解政治的愿望和要求。讓公眾了解官員財產狀況并對其進行監督是實現公眾知情權和監督權的重要體現，是民眾渴望行使監督權和知情權等基本政治權利的一種表達，也是一個社會民主政治不斷進步的重要表現。

（二）從反腐倡廉的角度看，遏制腐敗現象是建立官員財產公開制度的主要目標

對官員的財產進行公開，將官員的財產狀況置于陽光之下，接受公眾的監督，能夠使腐敗官員無所遁形。官員財產公開制度被譽為反腐的終極利器，建立官員財產公開制度是世界各國通行的做法。目前，全世界有97個國家和地區建立了官員財產公開制度，實施效果相當明顯。建立了官員財產公開制度的國家和地區廉潔狀況一般普遍較好，反之廉潔狀況一般普遍較差。這一現象說明，實行官員財產公開強化了對官員的監督，在一定程度上減少了腐敗現象的發生。實踐證明，在反腐敗中最有力的措施之一就是使群眾參與監督，而讓群眾監督就必須讓群眾知情，要想讓群眾知情就必須公開官員的財產情況。同時，實行財產公開，可以大幅度降低反腐的成本，提高腐敗的成本。因為，公開其個人財產可使那些腐敗官員形成心理上的障礙，可以抑制其腐敗的動機，從而減少腐敗現象的發生。近年來黨中央的反腐力度不斷加大，一批腐敗高官紛紛落馬，我國反腐敗工作取得明顯成效。但在一部分地區和單位，腐敗現象仍然較為嚴重。因此，為了有效遏制腐敗行為，深入開展反腐敗斗爭，建立官員財產公開制度就成為必然的選擇。

（三）從順應民意的角度看，社會公眾的要求是建立官員財產公開制度的主要動力

當前，官員腐敗問題是廣大人民群眾非常關注的問題，而且人民群眾要求建立官員財產公開制度的呼聲愈來愈高。網上一項調查顯示，對于當前的反腐倡廉工作，90%的人認為有必要建立官員財產公示制度。2008年5月有媒體曾就“公眾最希望政府公開的信息是什么”做了一項調查，結果有77.5%的人選擇了“官員財產情況”。最近幾年的全國“兩會”期間，官員財產公開也是被廣泛關注的話題。越來越多的公眾要求官員公開其財產，折射出人民群眾某種程度上對部分官員的不信任；如果不順應人民群眾的要求，有可能加劇這種不信任，進而損害黨的執政基礎和群眾基礎。因此，順應民意建立官員財產公開制度，符合廣大人民群眾的根本利益和要求，也是增強黨的執政基礎和群眾基礎的要求。

二、建立官員財產公開制度存在的主要問題

（一）部分官員的民主憲政理念淡薄

我國憲法中既有“主權在民”的規定，也有“依法治國”的選擇。憲法規定中國共產黨執政地位的同時，也規定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。由此可知，我國法律控制權力的可行性無論在政治上還是在法律上都已沒有理論障礙，也就是說官員財產公開制度在我國建立的必要條件已經具備。對于“和目前中國主流政治理念沒有任何沖突的地方”的這一利國利民的反腐敗法案何以遲遲出臺不了這個問題，余小瑩對反對官員財產公開制度的論調進行了匯總，即“隱私權維護論”、“監督無效論”、“得不償失論”、“立法條件不具備論”[1]。但筆者認為其根本原因應該是政治性的而非技術性的。在一國之內理論上不存在障礙但遲遲無法確立的制度，主要原因只能是思想障礙[2]。換句話說，導致一個制度無法生成必然有主客觀多種因素，但在目前狀態下，影響制度生成的主要是主觀因素。

現代國家多數選擇制定憲法，實行憲政。在一個政治架構中推行憲政，必須要具備多種條件，其中制度性條件是容易促成的，但憲政之行的關鍵是思想性條件。雖然人民主權等憲政理論的宣傳和研究在我國已持續多年，但由于眾多原因，民主憲政理念在國民的思維過程中還無法成為一種習慣。而民主政治的浸潤度決定著公民參與憲政社會的能力，決定著政治家對國家治理傳統的改革力度和方向，決定著現實權力控制者的政治判斷能力和勇氣。官員財產公開制度的建立是一場深刻的政治文化革命，甚至“僅僅是建立官員財產公開制度這件事中所包含的象征意義，就足以構成對任何一種前憲政的政治文化的強烈震撼和巨大沖擊”[3]。如果權力的擁有群體對基本的民主政治理論缺乏了解，那么其有可能不愿意去建構這一體現并推動政治文明進程的制度。

（二）既得利益群體的抵觸

假使民主憲政理論在公眾中特別是在官員群體中達到理想的認知度，官員財產公開制度的建立就一路坦途了嗎？其實也未必，我們還須分析“政治中的人性”問題。人類并不總是理智的，即使對于政治和法律，“沖動和本能”等非理性因素也影響行為的主體取向，“人往往在感情和本能的直接刺激下行事”[4]。中國人民大學政治學教授楊光斌認為，“根據公共選擇理論，政治行為中的個人是有利己心的，以追求自身利益最大化為目標，個人參與政治活動是從交易活動中尋求和創造自己獲利的機會，人不因為擁有一個頭銜而改變其人性，其基本行為動機也是追求個人利益最大化。”“縱然在一個中庸和調和色彩濃厚的政治文化中，個別人也會偏離通行的規范，一個人會受內在需要的驅使去反抗規范”[5]。正因為如此，一項調查顯示，93%的調查對象認為，建立官員財產公開制度的阻力主要來自于權力的擁有者和腐敗的受益者[6]。一項對阿勒泰和新疆其他一些地市州官員進行的隨機調查顯示：對于建立官員財產公開制度，“反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成”[7]。由此可見，相當一部分官員對財產公開是有抵觸的。一些官員認為公布個人財產侵犯了他們的隱私權。眾所周知，官員是掌握著公權力的政治行為人，在公權力的行使過程中，官員的個人信息自然具有了涉及公共利益的公共意義。恩格斯曾經說過：“個人隱私一般應受到保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發生聯系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而屬于政治的一部分，它便不受隱私權的保護”。顯然社會政治和公共利益的價值高于個人的隱私價值。況且從目前國內外的普遍做法來看，官員不能以個人隱私為由拒不公開自己的財產狀況，公職人員的隱私權讓位于公共利益是通行的做法，國內理論界和社會輿論在這一問題上達成了共識。除去個人隱私的原因，真正反對建立財產公開制度的是一些既得利益群體，這個群體反對的原因其實也不難理解，因為一旦進行財產公開，那么他們中的一些人要面臨丟官丟財的命運，所以他們不遺余力地進行反對。

三、建立官員財產公開制度的主要途徑

建立官員財產公開制度已提出多年，公眾也普遍支持。但如何建立這一制度，或者是建立官員財產公開制度的途徑是什么，對此社會公眾還沒有形成共識。筆者認為，建立官員財產公開制度必須適合中國國情，遵循先易后難、循序漸進的原則，既不能裹足不前，又不能一蹴而就。具體途徑如下：

（一）財產公開制度逐步建立和推行

先建立黨內領導干部財產公開制度，試行一段時間，充分發現存在的問題和不足，進而制定國家官員財產公開的法律，這是現實可行的辦法。2010年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于領導干部報告個人有關事項的規定》，雖然這個規定中沒有財產公示的內容，但是也放棄了原來申報信息保密的內容；并且第二十一條指出，各省、自治區、直轄市黨委和政府，需要擴大報告主體范圍或者細化執行程序的，可以根據本規定，結合各自工作實際，制定具體實施辦法。這說明各省可以根據這一規定，自主決定財產申報的具體實施辦法，及是否進行財產公開，其中鼓勵試點的意味非常明顯。

（二）財產公開的范圍和方式要逐漸擴大和放開

先進行部分財產公開，然后進行全部財產公開。借鑒新疆阿勒泰模式，實行公開申報和秘密申報兩種不同的方式，這是我國目前情況下比較可行的方法。官員個人的財產可以先行公開，家庭成員的財產狀況進行秘密申報，這樣既可以減少風險，減少推行的阻力，也可以有充分的時間完善配套制度。如此既減少了推行的阻力又可回應社會大眾的期待，讓公眾對未來真正建立起比較完善的領導干部財產公開制度滿懷信心。

（三）領導干部財產公開的主體范圍要逐漸擴大

先進行重要官員財產公開，然后再逐步推行到全部官員財產公開。由于官員財產申報的公開和審核需要大量的人力物力，而且底層公務員掌握的權力較小，出現權錢交易的機會也少，因此，先進行主要官員的財產公開，進而推廣到全部官員，是經濟而現實的方法。

（四）先完善配套措施再全面公開

一些學者認為，不必考慮配套措施的完善與否，應該盡快實行全面的財產公開，其主要論據就是西方國家實行財產公開的時候也沒有這些配套措施，一樣可以運行。但是，我們不可忽視的一個問題是，西方國家開始實行財產公開時的國際環境與當前大不一樣。在全球化、信息化的今天，不完善相關的配套措施就實行全面的官員財產公開，必然會導致大量財產向國外轉移，甚至出現“只打蒼蠅不打老虎”現象[8]。因此，在金融實名制度、不動產登記制度、防止資金外逃制度、國際反腐敗合作制度等配套制度還沒有完善之前，不應該推行全面的官員財產公開。

總之，從長遠來看，在我國建立官員財產公開制度是歷史發展的必然趨勢，也是主動回應社會公眾關切的重要體現。目前由于種種原因，在我國全面建立官員財產公開制度還存在一定的困難，必須結合我國國情，在保持社會和諧穩定的前提下，循序漸進地推行，既不能裹足不前，也不能一蹴而就。但是只要領導者能夠拿出足夠的政治決斷，加上健全和完善的體制機制，積極穩妥地推進，最終我國一定會建立起官員財產公開制度。

[1]余小瑩：《我國公務員個人財產申報制度建設研究》，2007年四川大學碩士學位論文，第29-31頁。

[2]李小紅：《中國公務員財產公開制度的現狀及建構障礙》，《江蘇警官學院學報》2010年第4期。

[3]王宗文：《權力制約與監督研究》，遼寧人民出版社2005年版，第459、460頁。

[4][英]格雷厄姆·沃拉斯著，朱曾汶譯：《政治中的人性》，商務印書館1995年版，第13頁。

[5][美]羅伯特·A·達爾著，王滬寧、陳峰譯：《現代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第164頁。

[6]聞兵：《官員財產申報制度阿勒泰“吃螃蟹”》，《記者觀察》2008年第7期（下）。

[7]潘從武、賀占軍：《官員財產申報制度——新疆阿勒泰地區的破冰之旅》，《黨政干部文摘》2008年第10期，該文摘自2008年9月11日《法制日報》。

[8]袁東生：《我國實行官員財產公開的路徑分析》，《山東社會科學》2011年第2期。

（作者系湖北省委黨校2010級碩士研究生）

（責任編輯 張婭）