解決民生問題的路徑研究綜述

王 光 榮

（天津社會科學院 社會學研究所,天津 300191）

解決民生問題的路徑研究綜述

王 光 榮

（天津社會科學院 社會學研究所,天津 300191）

切實保障和改善民生是我國當前的重大現實問題。學術界就解決民生問題的路徑提出多種觀點，可以概括為政府轉型與公共政策、體制改革與制度創新、公共產品與民生財政、道德理念與法制保障四大路徑。聯系實踐繼續深入研究這些路徑和提出新路徑，最終形成立體的路徑圖式，是未來研究的重要方面。

民生問題；路徑圖式；政府轉型；體制改革；法制保障

民生問題錯綜復雜，如何解決民生問題是富有學術價值和實現意義的挑戰性課題。部分學者圍繞解決民生問題的路徑積極探索，各種觀點紛紛呈現。回顧和梳理這些觀點，明確各種觀點及其相互關系，清晰地展現研究概貌，必然推進解決民生問題路徑的研究和創新。

一、政府轉型與公共政策

政府是公共政策的制定者和執行者，公共政策是政府的主要管理方式。保障和改善民生需要相應的公共政策，因而也需要政府轉型，二者密切聯系，有些學者以一方面為主展開研究，有些學者將二者結合起來研究。

政府轉型是政治學研究中早已提出的觀點，解決民生問題，進一步彰顯了政府轉型的價值。學者提出政府轉型的四種目標。（1）服務型政府。有學者認為，破解民生難題的路徑便在于公共行政轉型，建立和完善公共服務體系。公共行政轉型就是要強化公共精神，提升公共服務能力，突出和強化政府的社會管理和公共服務，把關注民生、重視民生、保障民生作為政府的基本職能。[1]也有學者認為，政府應實現由“官本位”政府向“民本位”政府的轉變，由管理型政府向服務型政府的轉變，由“對上負責”向“對上、對下負責”一致性的

轉變，由GDP政績指標向包括改善民生在內的政績指標的轉變，堅持“民生為本”、“民生為重”、“民生為上”的民生理念，將發展成果更多地體現在保障民生和改善民方面。[2]另有學者指出，改善民生是服務型政府的第一責任，各級政府必須踐行以民為本、民生為先、民生為重、民生為上的執政理念，樹立起“為民辦實事”的政績“標桿”，實現公平、效率與民生的有機結合，以統籌兼顧凸顯民生利益，促進民生的動態和持續發展，建立和完善民生發展的共建共享機制。[3]（2）善治政府。有學者從治理理論的視角出發，提出轉變政府執政理念，實踐“執政為民”的理念，推進政府“善治”等改善民生路徑。[4]另有學者進一步明確善治政府的內涵，指出要解決好現階段的民生問題，必須把握正確的政府責任導向，建設一個集陽光政府、有限政府、法治政府、誠信政府、親民政府、民主政府、自律政府、和諧政府、服務政府綜合交叉的善治政府。[5]（3）民生型政府。有學者從政治角度思考民生問題，提出要建設民生政治和民生型政府。民生政治就是以改善民生為政治目標，以民生問題作為政治決策、政治職能和政治資源配置的重心，以民生為準，把民生的改善、國民的福祉作為衡量發展的最高標準的一種政治模式。政治合法性的支撐來源于民眾生活質量的提高，這是民生政治的時代特征。建設以民生為本位的民生型政府，是民生政治的內在要求。[6]（4）責任型政府。有學者借鑒西方國家有關政府執政理念，結合我國民生現實，提出當前我國政府執政理念創新的關鍵在于以民生為導向，堅持以人為本，建立責任政府，實現社會公正。[7]也有學者認為，民生問題事關民眾利益，涉及到民眾的基本權利和社會發展的公正，關系到國家的穩定與發展。民生問題通過市場無法實現有效的供給，個人更無力解決，解決民生問題是政府公共服務的核心目標。當前我國民生問題凸顯在于政府責任缺位造成的公共服務缺失。轉變政府職能，完善政府的公共服務是解決民生問題的關鍵。[8]

學者們主張公共政策應轉向改善和保障民生。（1）公共政策應以改善民生作為價值目標。有學者指出，公共政策作為對全社會價值資源最有權威的分配工具，有責任和義務通過政治過程所作出的選擇和分配辦法的制定來解決公共問題，以實現公共利益的最大化。進入民生發展新時代，社會公共利益的最大化實現就是要保證不斷改善民生、不斷提高民生質量，實現人的全面發展，因此這就是現代公共政策的基本價值目標。[9]有學者從宏觀層面指出，以民生為價值取向的公共政策已成為我國和諧社會建設的自覺選擇，日益深化的體制改革、不斷完善的法律政策和科學發展路徑，推動著政治資源配置、財產權利和發展機會走向公平正義，彰顯出我國公共政策維護民生的價值追求。[10]有學者從具體的民生相關政策層面指出，保障和改善民生應該成為政府制定公共政策的合理價值選擇。應著重從調整收入分配制度、完善社會保障制度、推進城鄉基本公共服務均等化方面入手，推進公共政策制定更加注重社會公平、保護基本民生。[11]（2）應以民生政策評估政府政績。有學者指出，應將民生政策及其效果作為政績評估的指標。民生在地方政府績效評估指標體系建構中占有重要地位。以民生為視角，建立科學的符合中國國情的地方政府績效評估指標體系，在其內容設計中要將城鎮居民人均實際可支配收入及增長率、恩格爾系數、人均居住面積、居民社會保障和社會福利享有度、居民就業率、城鎮登記失業率、醫療及社會保障覆蓋面、困難群體救助范圍、義務教育普及率、生態環境和歷史文物保護度等關乎民生的指標體系放在重要位置。當前我國地方政府績效評估民生指標體系的建構，還存在著制度不完善、信息不對稱、主體缺位和價值扭曲等障礙。因此，必須以科學發展觀為指導，在地方政府績效評估指標體系建構中不斷提升關注民生、保障民生和改善民生的地位。[12]

綜合以上觀點，民生問題有政府方面的原因，解決民生問題是政府重要職責，因此政府必須轉變為更有利于解決民生問題的政府。從不同的角度和理論基礎所提出的四種目標，有一定的差別，但是都是把保障和改善民生放到首位的政府模式。至于政府究竟轉向哪種政府模式，用哪種概念表述更為準確，還需要聯系中國國情等因素進行考量，隨著政治學領域對政府轉型問題研究的深入，將會有相對確定的結論。公共政策作為政府改善民生的主要手段，應以民生價值為制定依據，以改善民生作為價值目標，這些觀點指出了公共政策的方向和要求。對于保證公共政策的民生方向的條件和機制，需要深入研究。政府和公共政策的關系十分密切，在已經分別研究的基礎上，聯系起來作更系統的研究，可以使這一路徑更加清晰。

二、體制改革與制度創新

體制改革和制度創新是我國改革的重要內容。實踐的發展不斷要求進行相應的體制和制度的改革和創新。學者們提出圍繞保障和改善民生進行體制和制度的改革和創新。

（一）改革和創新體制。有學者認為，民生問題的解決需要從主體意識、價值取向和社會原則的轉變上形成共識，并進行相應的社會體制改革和制度創新，從而達到公平、平等、和諧、幸福的社會主義小康社會新境界。[13]另有學者認為，將改善民生上升到基本制度安排的層面，將改善民生的中近期目標定位為建立起一個初級的民生保障體系，以民生為基本著眼點合理安排公共投入和優先順序，將改善民生同經濟發展方式的轉換有機地結合在一起，才能突破民生問題的困局。[14]也有學者指出，當代制度選擇就要體現以人為中心，社會發展應當以民生幸福為本。讓人民群眾在良善的社會制度安排中共享社會發展的成果實現最大幸福。[15]還有學者認為，由于種種原因，特別是體制機制的缺失和不健全，致使教育、醫療衛生、社會保障等民生問題凸顯，已經嚴重影響了社會的和諧穩定。因此，必須深化改革，建立和完善公共決策機制、公共服務體制、公共財政體制和民眾訴求機制等，以從根本上保障和改善民生。[16]有學者認為，我國民生需求全面升級，四條基本應對思路：高度重視統籌考慮保障與改善民生的制度體系與政策措施，并在國家層面進行頂層設計；高度重視提供穩定的安全預期，以此達到安定民心、提升信心、促進和諧的目的；高度重視促使保障與改善民生的基本制度安排走向定型化，這就要求進一步強化中央政府的制度設計責任，淡化地方“摸著石頭過河”的“創新”；高度重視進一步細化民生指標，包括預期性指標與約束性指標。[17]

（二）創新具體制度。有學者認為，操作層面的具體制度缺陷和不足及其它原因導致了一些關涉人民群眾根本利益的民生問題，制度建設應成為促進民生問題解決的根本著力點。[18]也有學者提出，根據民生問題的新特點，制度是改善民生的保障，應通過擴大公共服務、加強社會管理、完善收入分配制度和又好又快的發展來夯實改善民生的基礎。[19]另有學者提出，應以建設民生制度工程為解決人民內部矛盾的著力點，民生制度工程就是改革收入分配制度、建立城鄉發展一體化制度、健全勞動就業制度、完善保障救助制度和改進社會管理制度等，同時還要注意協調制度建設中的各種關系、克服制度的路徑依賴、努力樹立制度權威、建立健全制度的運行機制，力求將民生制度工程的建設成果加以落實。[20]

綜合以上觀點，原有的制度存在不利于改善民生的因素，而要消除制度障礙，就必須設計出符合民生要求的制度。既需要進行基礎層面的體制改革，也需要操作層面的制度改革。雖然討論中體制和制度的劃分不甚明確，但是體制和制度改革的必要性和方向已經被充分地揭示出來，改革的主體、步驟、條件等問題尚需要進一步研究解決。

三、公共產品和民生財政

公共產品是滿足民生需要的產品，公共產品供給是否滿足民生需求是判斷民生問題解決與否的重要標準。民生財政是公共產品的資金來源，起著調節、分配、支持公共產品供給的作用。

學者們都主張提高公共產品供給，但在供給方式上看法略有不同。（1）改革公共產品供給制度。有學者提出，為社會提供更多免費的公共物品，讓人民真正享有更多的福利和實惠，是解決民生問題的具體體現之一。[21]也有學者認為，民眾對公共產品需求的不斷增長與公共產品供給不足的矛盾是當代中國社會公共領域的主要矛盾，根源在于我國公共產品供給制度的缺陷，迫切需要確立“公平公正”、“公共利益最大化”與“公民權利”的公共福利新價值目標，通過價值文化背景的改善和多元利益主體的博弈均衡，重塑一種新的符合民情民意與“民生本位”價值理念的合理的利益均衡機制與公共產品供給制度，以實現社會多元利益主體的“理性”合作與公共福利的最大化。[22]（2）推行基本公共服務均等化。有學者從公共財政方面提出推進基本公共服務均等化的思路，一是進一步調整公共支出結構，加大公共服務支出比重，壓縮經營性投資，更多地增加包括教育、醫療、社會保障、城市低收入居民住房補貼等社會公共支出，通過基本公共服務緩解分配差距擴大的趨勢，并使社會不同階層或群體都能分享經濟社會發展的成果。二是完善和規范轉移支付制度，逐步加大一般性轉移支付的比重，減少專項撥款比重。三是完善稅制，促進社會公平。如完善個人所得稅、資源稅，以及探索建立贈予稅、財產稅、遺產稅以及社會保障稅等稅種。四是加大財政運行的透明度和社會參與度，使財政運行置于廣泛的社會監督之下，有效發揮公共職能。[23]另有學者從政治學視角分析指出，推行基本公共服務均等化更多地體現為一種民生政治的實質，具有夯實政府行為合法性基礎的功能。從政府行為角度看，實現基本公共服務均等化應注重以下變革：治理理念從重效率到既重效率更重公平的變革，管理模式從“全能政府”向“有限政府”的變革，財政體制從經濟建設型財政到公共財政的變革，績效評估從重經濟GDP到重民生狀況的變革，供給方式從包攬提供到公私伙伴關系（PPP）模式提供的變革。[24]（3）完善公共產品供給方式。有學者指出，由公共物品理論推導出民生政策追求民生服務無差別供給（ 普惠制） 和民生成本無差別分擔，由需求溢出理論推出的民生政策追求民生服務按需供給、民生成本差別分擔，前者與市場為敵，后者與市場為友。比較而言，選擇后者作為我國保障民生的方式更有利。[25]另有論者認為，加強政府的財力支持，并不足以解決基本公共服務的全部問題。基本公共服務均等化政策目標的實現不僅要強調政府投入，還要注重政府治理結構與效能。基本公共服務供求結構的改進應主要致力于改善公共服務供給系統，包括改善知情和參與，平衡供給和需求，強化約束和監督。[26]

民生財政是近幾年頻繁提及的熱門詞匯，意義分歧較大。有學者認為，民生財政是指在特定價值理念指導下依托法制的力量滿足社會民生需求的財政收支活動。民生財政不能簡單地依托增加民生領域的支出、加大民生支出的比例而達致，必須構建一套包括財政預算制度、收入保障制度、支出方式制度、績效管理制度在內的從收支計劃的確定、執行到效果監督的完整法制體系，并著力解決民生財政法制化過程中面臨的權力與權利配置、制度剛性與彈性協調、不同價值之間平衡的問題。[27]也有學者提出通過民生財政推進基本公共服務均等化，要深化相關體制改革，合理劃分中央與地方的事權，合理調整中央與地方的財力分配關系，逐步將基本公共服務事權適當集中到中央，由中央統籌平衡各地基本公共服務標準，并建立全國統一的基本公共服務經費保障機制。同時，按照均等化的方向改革公共服務領域的各項制度，加大對公共服務的投入，尤其是加大中央財政對貧困地區公共服務和基礎設施的轉移支付，逐步縮小各地公共服務和基礎設施的差距，進而解決地區間的基本公共服務均等化問題。[28]有學者指出，民生財政是實現基本公共服務均等化的根本路徑，是發展成果由人民共享的最直接體現。建立民生財政，需要在財政決策上以民生為導向，明確各級政府的民生事權，健全財力與事權相匹配的財政體制，調整和優化財政支出結構，完善財政轉移支付制度，建立充分反映民意的利益表達機制，規范權力運作機制，為財政關注民生提供制度和機制保障。[29]另有學者認為，民生財政建設存在的主要問題是民生資金投入力度不夠、民生資金效益有待提高、民生領域對財政支出的依賴性嚴重、民生支出公開機制不健全。推進民生財政建設，應把握好經濟建設與社會發展的關系、量力而行與適度超前的關系、政府主導和社會參與的關系、增加投入和深化改革的關系。推進民生財政建設的重點包括強化公共財政理念，建立面向民生的公共財政支持體制，優化財政支出結構，逐步提升民生支出比重和質量；完善財政轉移支付制度，促進基本公共服務供給的全覆蓋和大致均等化；健全財政管理體系，提升民生支出管理水平；完善資金投入措施，提高財政投入民生資金效益。[30]

綜合以上觀點，增加并合理分配公共產品和建設民生財政是改善民生的路徑。公共產品由市場還是政府來提供，或者怎樣分擔以及以何種方式提供，尚有不同觀點。

四、道德理念與法制保障

道德理念是社會秩序的基礎，關系到制度的設計和實施。改善和保障民生需要在社會道德理念引導下建立新的社會秩序。法制是強有力的保障，通過法制化監督各種主體履行解決民生問題的職責以及各種制度得以落實。

有學者認為，民生問題不僅是經濟和社會問題，也是道德理念問題。道德與社會秩序之間是一種互動的過程，道德有賴于體現公平與正義的社會秩序的支撐，道德又是公平與正義的社會秩序的前提。解決民生問題不僅是制度問題，還需要仰仗一定的道德理念，進而實現社會秩序的重建，使各種民生問題在新的社會秩序中不斷地調整和解決。[31]有學者認為，民生問題的解決不僅依賴于社會經濟的繁榮昌盛，還需要仰仗于合乎一定倫理秩序的執政理念和制度安排。作為經濟、政治和社會層面的民生問題的價值標尺的民生倫理，是一種以民生問題為倫理實體、以“人性尊嚴”為邏輯起點、以“公民權利”為價值基準、以“公眾參與”為訴求動力、以“國民福祉”為發展境界的綜合倫理。[32]有學者認為應立足民生現實，關切與改善民生問題，構建以民生為生長點的社會主義意識形態。在理論層面，社會主義意識形態圍繞民生利益，把握科學理性與人本價值相統一、關注當下與實現理想相對接、現實“解蔽”與執政辯護相結合以及歸宿與手段合理定位的原則，推進社會主義意識形態的理論創新，永葆理論的生機與活力。在實踐層面，注入公平正義的價值理念、運用易于民眾理解的語言、強化制度設計，創新構建社會主義意識形態的路徑，構架起科學理論與人民大眾的橋梁，發揮社會主義意識形態的批判、引導、凝聚和引領作用。[33]

法制化既保障民生問題的地位，也保障解決民生的實踐。有學者提出，將改善民生法制化，就是要探求“民生”在人類發展中的地位、民生與社會保障法的法哲學基礎、民生與社會保障法的辯證關系等問題，分析既受民生引領和制約，又對民生具有獨特價值的社會保障法。[34]有學者認為，我國多年來一直未能走出民生困境，原因是多方面的，但深層原因就在于法治的缺失。必須高度重視民生法治建設：完善民生立法，以造福民生；強化民生執法，以捍衛民生；堅持司法為民，以保障民生。尤其要健全監督機制，強化責任追究。將民生建設真正納入法治的軌道，才能最終實現民生建設的“五有”目標。[35]有學者提出要重視司法的能動作用，關注民生的重點在于落實和保障社會弱勢群體的基本生存和平等發展，其目的是要實現人權的平等保護。作為現代國家的一項基本職責，關注民生既要重視制度建設，也要注意發揮司法的能動作用，以避免因政府“懈怠”導致公民社會權落空，并推動相關制度的發展和完善。[36]

綜合以上觀點，道德和價值理念的引導有利于從根本上建立解決民生問題的社會秩序，法制在解決民生過程中起著保障作用。隨著社會轉型，道德危機愈演愈烈。在這種語境下，有利于社會秩序的道德理念和價值規范如何建立，是非常需要研究解決的棘手問題。

總之，解決民生問題的路徑是綜合的、多向度的。每項研究雖然只論述某種或某幾種路徑，但是并不排斥其他的路徑。政府、公共政策、公共服務、道德、法制、財政都是民生問題的一個側面，這些側面可以整合成解決民生問題的立體圖式。然而，對于這些側面的相互關系及其結合的模式，或者這些路徑的核心，缺乏專門的研究；對于每種路徑的細節和目標也缺乏細致的闡述。這些路徑的方向已經明確，但是只有路徑的具體細節清晰化，才可以成為可以走上去的路。因此，需要學者們繼續深入探究。

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責任編輯：潘文竹

A Summary of Studies on Solutions to Problems of Livelihood

WANG Guang-rong

（Institute of Social Sciences, Tianjin Academy of Social Sciences, Tianjin 300191, China）

To guarantee and improve livelihood is an issue of real importance China faces nowadays. The academic circles have put forward many opinions on ways to improve people’s livelihood. These opinions can be summarized as governmental reform, reform of public policies and system, innovation in system, public products and finance for livelihood, moral ideas and legal security. Future studies should focus on new solutions on the basis of previous studies.

problems of livelihood; path schema; governmental transformation; reform in system; legal security

F124.7

A

1005-7110（2012）03-0122-06

2012-04-19

本文為國家社科基金重點項目“中國民生問題中的結構性矛盾與社會事業發展”（10AZD021）的階段性成果。

王光榮（1975-），男，甘肅人，天津社會科學院社會學所副研究員，社會學博士，主要研究方向為城市社會學。