高校內控體系建設現狀與對策

○丁愛青 孫 偉

（淮陰師范學院 江蘇 淮安 223300）

隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2020年）的貫徹實施，以及高等教育體制改革的持續推進，特別是當前發展過程中面臨的錯綜復雜的政治、經濟環境，高校亟需借鑒企業內部控制理論，通過建設有效的內部控制體系，提高風險管理能力，提升辦學效益，最終推動我國高等教育向大眾化發展。

一、內部控制體系的含義及要素

借鑒著名的COSO報告并結合高校特點，本文認為，高校的內部控制體系是指由高校黨政領導層、中層管理者及其他人員來建立和落實，旨在有效預防、識別與應對各種管理風險，為實現高校既定發展目標提供合理保證的一套制度和措施體系。通過建設有效的內部控制體系，高校能更好地實現政策法規的遵守、財務信息的可靠、職務犯罪的降低以及運行效率與效果的提高等。高校可以“控制環境、風險評估、控制活動、信息溝通、監控、目標設定、事項識別、風險應對”等八大要素（見表1）為抓手來建設有效的內部控制體系。

二、內控體系建設的三個階段

1、合規型內控

以滿足國家政策法規、行業法規等為特點，強調財務信息的可靠性和遵從各項法規制度。

表1 高校內部控制體系的八大要素

2、管理型內控

要求高校在管理的各個環節和過程中建立健全內控管理體系，將內控活動融入日常工作，執行內部控制體系，評價其有效性，降低不確定因素對管理目標實現的影響，從而實現既定目標。

3、全面風險管理

在充分考慮內外風險及其復雜變化的條件下，制定切實可行的戰略和運行目標，并建立健全全面風險管理體系，通過在管理的各個環節和過程中執行風險管理流程，培育良好的風險管理文化，確保高校實現戰略目標。

以上是高校內部控制體系建設的三個遞進階段：滿足外部監管的“合規型內控”、自發提高運行效率和效果的“管理型內控”、為實現高校健康可持續發展而實施的“全面風險管理”，這三個階段之間的關系如圖1所示。

三、高校內部控制體系建設的現狀

1、控制環境不佳

有些高校領導層尚沒有認識到內部控制的重要性，對風險存在的客觀性、風險管理方法和工具認識不足，其關心的更多是學校規模和層次，相對忽視了日常管理的同步提升和管理者品德素質的提高，導致決策效率和質量低下，人才儲備不足或素質參差不齊。此外，有些學校還存在機構臃腫、管理層級較多、官僚作風較重、溝通不順暢等問題，導致信息傳遞不及時，信息整合能力較弱，對環境和風險的反應較慢。

圖1 高校內控體系建設階段間的關系

2、內控制度基礎薄弱

有些高校管理以“人治”為主，內部集權化較重，重大事項少數人說了算，主觀決策、“拍腦袋”現象屢見不鮮。還有一些高校雖有制度流程，但缺乏對基建工程、設備采購、圖書教材采購、學生用品采購、招生就業以及辦班創收等主要風險點的關注和控制，使得內控體系無法發揮應有的作用。而有些高校的內控體系建設只停留在理念層面，沒有定期進行內控評估，缺乏具有較強操作性的評估方法等，導致內部控制體系流于形式。

3、財務信息失真

高校是以收付實現制為核算基礎的，這不能如實反映資產和負債、收支結余以及現金流全貌情況。隨著高校的發展，基建投資規模逐年擴大，融資渠道越來越多，銀行貸款越來越大，將基建資金與預算資金分開核算，就不能統一反映學校整體財務狀況，同時也容易忽視融資貸款所帶來的財務風險。還有一部分高校不將自立收費、預算外收入入賬，或單列為賬外資金，逃避財政和審計監督，導致財務信息失真。

四、完善高校內部控制體系建設的對策

1、營造良好的控制環境

（1）增強內部控制意識。高校領導層要做內控體系建設的首倡者、執行內控體系的表率者，要健全完善“黨委統一領導，黨政齊抓共管，監察、審計組織協調，部門各負其責，依靠群眾支持和參與”的工作機制，帶頭落實相關政務公開制度，認清內控的主要目的是降低風險，一旦發生風險危機，立即啟動應急處理方案以減少傷害，尤其要著重于事前預防，而非事后補救、檢討、追責。

（2）建立內控責任體系。清晰具體的責任體系是提高內控執行力的基礎。高校的《內控手冊》中應制定自上而下的內控責任體系，涵蓋領導層、管理層、執行層和操作層的內控目標、權利和責任，以及在管控上的相互關系等，確保各負其責，齊抓共管，形成合力，努力構建權責明晰、逐級負責、層層落實的內控責任體系。高校還應構筑“防堵查”三層遞進式的內控體系：第一層次是在重點內控環節中融入牽制制度，建立以防為主的監控防線；第二層次是在常規性會計核算的基礎上，對各個崗位、各項業務進行日常性和周期性的核查，建立以堵為主的監控防線；第三層次是成立一個獨立于被審計部門的審計小組。

（3）優化人力資源配置。一是要深化干部人事制度改革。堅持民主、公開、競爭、擇優原則，大力營造“能者上，平者讓，庸者下”的選人、用人環境，不斷健全干部選拔、任用和退出機制，完善領導干部職務任期、經濟責任審計等制度。二是要加強對重要崗位、重點部位人員的教育、管理和監督，要加強對高校不同層面人員的教育和培訓，不斷提升人員素質，并把內控的真諦深深植入“高校人”的理念中，強化內控文化建設，讓人人都是內控的執行者和責任人，各自都在控制鏈上發揮積極作用。

2、強化制度流程體系建設

制度和流程體系是內控執行的載體和基礎。高校應該在明確責任的基礎上全面梳理內部控制的流程，確定所面臨的內外部風險，明確管控重點，檢查制度和流程體系是否涵蓋所有重點風險管控環節。同時，為了增強《內控手冊》中制度和流程體系的可操作性，各章節中還應包含內控工作的流程圖、流程描述和相關的工具、模板等，并明確闡述相關目的和實施途徑，把內控落到實處。

3、完善內控自評和改進機制

（1）強制性的內控評估是促進內控體系建設和長期健康運作的重要保障。高校應在內控部門的組織下，通過自下而上的自我監控與評價、各部門的自評、對重點內控和風險領域的內外部審計，以及員工內控問卷調查等形式，定期對內控體系運行狀況的有效性進行評價，并形成報告。

（2）持續改進是內控評估的后續步驟。高校應建立相應的持續改進機制，對內控評估中發現的內控設計和執行缺陷等問題進行有計劃的改進，并組織相應的職能部門制定、實施管控改進的計劃，對實施的情況進行跟蹤和評價。

4、優化對下屬部門的管控

（1）明確下屬部門的管控定位是建立高效管控的前提。高校應根據各中層部門的業務特點，明確不同部門的管控定位，并基于不同的管控定位，選擇相應的管控重點。同時，還要加強對下屬部門資金、財務信息以及財務報告的管控，建立完善的信息披露、關聯交易預警、重大投資決策等制度。

（2）加強內部管理控制。高校內部財務應實行會計委派制，逐步推行總會計師制度；實施全面預算管理，嚴格執行財務預決算制度；健全內控責任追究制度；規范教育收費管理，加強預算外資金管理，堅決禁止“小金庫”。同時，還要對以下環節逐步實施全面質量管理，提高預防控制和過程控制水平。一是堅持基建（修繕）項目集體決策制度和按規定報批制度，嚴格按照基建程序辦事，將基建（修繕）工程的項目管理與財務管理分離，實行項目工程款支付“兩支筆”會簽制度。二是設立學校內部采購機構，統一組織實施大宗物資采購，做到陽光采購。加強對邀標、競爭性談判、詢價采購和單一來源采購的管理，規范物資使用、報廢等環節的制度，提高使用效益。三是將各類科研經費納入學校財務統一管理、集中核算，加強對項目管理費、業務費等支出的管理，明確開支范圍和比例，并確保科研經費專款專用。四是嚴格執行國家國有資產管理規定，依法維護高校國有資產的安全，提高國有資產使用效益，防止資產流失。五是完善招生“六公開”制度，不斷擴大公開范圍，規范公開流程，豐富公開內容，使招生工作在陽光下進行。

（3）建立信息溝通系統。一個好的信息交流系統能使高校及時掌握運營管理狀況，為“高校人”提供履行職責所需的各種信息，以保證學校各項活動的順利開展。因此，要建立涵蓋學校全部重要活動的信息系統，及時、全面、準確、規范地提供學校所需要的各種內外部信息；同時要建立暢通的溝通渠道，確保信息傳達的有效性，使所有“高校人”充分理解并執行學校的目標和決定。

（4）積極推進黨務公開。高校應全面提升校務公開制度化和規范化水平，進一步加大校院兩級的公開力度，建立健全各項公開制度，制定校務公開目錄和公開指南，擴大并細化公開內容，豐富創新公開形式，依法保障教職工參與民主管理和監督。

[1]王立彥、張繼東：企業內部控制[M].北京：機械工業出版社，2007.

[2]陳啟東、丁愛青：淺談高校后勤實體的內部控制[J].中國集體經濟，2009（6）.

[3]商業評論網[EB/OL].http://www.ebusinessreview.cn/articlede tail—2071.html，2010-07-30.

[4]百度文庫[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/dda77d2119 2e45361066f581.html，2012-05-08.