我國地方債務風險與對策研究

○詹夢皎 詹正華

（江南大學 江蘇 無錫 214122）

地方性政府債務風險，主要是指地方政府無法依靠正常渠道按時足額償還的可能性，或者說出現債務危機的可能性。地方財政困難和債務危機是當前我國財政領域的一個突出問題，債務風險已成為地方政府財政風險的核心。截至2011年8月15日，在八省份公布的地方政府性債務賬單中，海南省的政府債務率最高，負有償還責任和擔保責任的債務占綜合財力的93.18%，接近100%的國際警戒線。重慶、吉林和海南下轄部分區縣，政府的債務率均超過100%。而審計署2011年6月27日公布的審計結果表明，截至2010年底，全國地方政府性債務余額為10.7萬億元。

近年來，巴西、俄羅斯等國由于地方債務過度膨脹而引發的財政不穩定現象，激化了市場的道德風險，對本國金融危機以及宏觀經濟的動蕩產生了直接或間接的影響，讓人們對債務膨脹的嚴重后果有了更為深刻的認識。不論是發達國家、發展中國家還是轉型經濟國家，都在積極尋找方法正確認識地方債務風險，進而有效地防范地方債務風險。因此，從多角度的視角考察我國地方政府債務風險狀況，有針對性地作出相應的制度安排，對防范和化解地方財政風險，保持地方經濟可持續發展具有重要的現實意義。

表1 地方債務風險評估指標

一、我國地方債務風險的現狀評估

1、地方債務風險衡量的指標選擇

無論是發達國家還是發展中國家，衡量地方債務風險的直接指標一般都包括負債率、債務率、債務依存度、資產負債率、償債率、債務直接償還率等。考慮到地方政府債務風險不僅與債務本身的多少有關，事實上也與地方經濟發展與財政狀況相關。根據“金融粒子理論”，我們認為，為全面反映地方政府的債務風險，有必要從內部和外部兩個方面進行指標選取。外部指標主要在于體現區域整體外部經濟水平和政府本身運行情況進行概括性判斷；而內部指標主要表現地方債務本身所存在的實際狀態。根據指標的適用性、精確性、綜合性、靈敏性、聯系性和可獲得性，從債務的內外部兩個方面我們選取了7個指標來考察地方政府債務的總體狀況，分析地方政府債務的風險水平，以期建立起“內外兼修”的風險評估系統。

風險指標確定后，根據每個指標的具體狀況，確定該指標的風險區間，確定方法主要基于以下幾方面原則：第一，根據歷史上經濟變動或經濟循環的情形，各變量在經濟活動中的作用與性質，以及各個時期政府所采取的宏觀調控政策和經濟發展目標等情況來綜合考慮；第二，參考國內外地方政府債務風險管理的實際和有關研究文獻。根據風險上升趨勢將指標的風險區間分為三個區間：無風險、中等風險、高風險。其中，無風險區間表示財政運行處于安全狀態；中等風險區間表示財政運行已存在一定的風險，但還沒有超越一定的警戒線；高風險區間表示財政運行面臨嚴重的風險可能爆發財政危機。據此，各指標風險區間設定如表2所示。

根據地方政府債務的內外部兩個方面在評估系統中的重要程度，由“德爾菲法”賦予其相應權重；根據7個指標相應警度區間和對應的風險界限值，并通過公式計算出各指標風險系數得分；可將各指標的風險系數得分乘以其對應權重求出各環節風險系數，進而求出地方政府債務綜合風險系數。

由德爾菲法，得出各環節及其內部指標的權重如下：

外部指標 Ai=（0.27，0.23，0.2，0.3）（i=1，2，3，4）；

內部指標 Bj=（0.3，0.35，0.35）（j=1，2，3）；

外、內部指標權重 Ce=（0.4，0.6）（e=1，2）。

根據總結國內外的相關研究結論，結合統計學知識，將各指標的風險系數得分的計算方法進行如下設計。

（1）若指標值所在的風險區間無上限，且某指標是越小越好，那么采用以下方式處理：

某指標值指數=指標實際值/（相鄰風險區間下限-相鄰風險區間上限）*100%

某指標值得分=某指數指標*（該指標對應分數區間下限-對應上限）+對應上限

（2）若指標值所在的風險區間無上限，且某指標是越大越好，那么采用以下方式處理：

某指標值指數=（指標實際值-該指標值所處風險區間的下限）*（相鄰風險區間的上限-相鄰風險區間的下限）*100%

某指標值得分=某指數指標*（該指標對應分數區間下限-對應上限）+對應上限

最后總結可得，地方政府的債務綜合風險得分（即風險綜合評估模型公式）為：

表2 債務風險指標各風險區間

表3 債務風險指標風險區間劃分

表4 債務指標驗證分析

其中，Fi與Nj是指標體系中在各部分的指標數值經過轉換得到的風險賦值。

2、實證檢驗分析

根據國家審計局以及各地政府對地方性債務的統計公報數據，本文選取部分省市的數據代入上述體系，對建立的體系進行驗證。

經過表中的驗證，就綜合指標來看，在進行測算的13個省市中，除重慶、山東省位于中等風險區間外，其余省市均位于高風險區間。通過觀察高風險區間省市的指標不難發現，GDP增長率、財政收入增長率、財政支出增長率均未進入高風險區間；而赤字率（遼寧除外）、債務與GDP比、債務直接償還率都不同程度落入中、高風險區間內（北京赤字率指標除外）。

三、我國地方債務風險的成因分析

我國地方債務風險是多重因素共同作用的結果，既有制度層面的因素，也有管理層面的因素。

1、制度層面的分析

（1）財政體制方面的原因。目前政府債務負擔加劇和政府償債意識淡薄的重要原因之一是政府間事權與支出責任劃分的不明晰和事權錯位的普遍存在。現行財政管理體制是在市場經濟建設初期按照財權與事權的一致性原則構建的。近20年來，政府間事權的調整頻繁，而財權的調整則顯得嚴重滯后。支出的分散化程度較高，但收入的集中度卻日趨提高，地方政府收入（不含中央政府轉移支付）在國家財政收入中所占比重已不足50%，長期的收支不平衡導致地方債規模不斷攀升。

（2）地方政府融資制度方面的原因。由于受我國預算法規定地方政府預算不得列赤字，我國公債法也尚未立法，地方政府融資目前尚無法大規模通過透明度較高的地方公債來實現，而地方經濟建設的錦標賽的現實又迫使地方政府不得不通過大量的地方政府融資平臺來籌資。特別是近幾年來，由于國際金融危機的爆發，地方政府為了配合中央政府實施4萬億經濟刺激計劃和各自利益的考量，短期內籌集資金巨大。由于4萬億投資中的大部分資金都投入到了生產周期長、經濟利益見效慢的基礎行業，如機場、鐵路等，因此依靠投資所得到的收益不能償還短時間內地方政府融資得到的資金，地方政府資產負債表中負債部分因此大量積累。

（3）經濟體制方面的原因。地方經濟體制改革存在很多的不足。由于政府職能轉變落后，政府對經濟、社會微觀領域事務干涉較多，產權不明，導致經濟、社會主體缺乏自我風險約束的能力。而市場化程度低、限制市場準入，保險、擔保、期貨等民間風險經營機構發展緩慢，分散、化解經濟、社會風險的市場機制難以真正形成。由于地方政府大都承擔著大部分改革成本，許多經濟、社會風險直接轉嫁給地方政府勢必造成政府債務的高企。

2、管理層面的分析

（1）政府管理層面。從政府管理的角度看，政府與社會的關系是一種多層委托代理關系。公民是委托方，政府是受托方。政府的活動受公民委托，并接受公民監督與考核。但我國下級政府則主要受上級政府的委派與考核。這種政府間的考核機制極易產生地方政府間經濟的競爭和建設的互相攀比。同時，官僚機構的僵化與人員臃腫、管理松弛等，也進一步促使行政成本居高不下。

（2）債務管理層面。債務管理的效率不高是因為我國地方債務管理落后。地方政府不但缺少對舉借債務的科學論斷和總體規劃，而且債務管理體制條塊分割、各自為政，這也在一定程度上制約了其對債務風險進行有效的量化管理。中央政府和地方政府均缺乏統一的地方債務管理機構和科學的管理辦法，缺乏一套科學規范的信息披露和監督機制，缺少相應的償還機制和決策失誤的責任追究機制，由此加速了地方干部扭曲的負債觀。

四、防范與化解我國地方政府債務風險的對策建議

1、制度層面

（1）完善財政體制，合理劃分財權與事權的范圍。就我國現狀而言，盡快在科學界定政府與市場關系的基礎上，按照公共物品或勞務的層次性理論正確劃分中央與地方的事權，并按照財權與事權的一致性原則進行財權的劃分，進而建立起規范合理的政府間轉移支付制度，是防范與化解地方政府債務風險的根本途徑。

（2）創新地方政府投融資機制。中央政府應該盡快組建相關的地方政府融資、用資的管理監督平臺，對地方政府通過各種途徑得到的融資進行嚴格的評估和審批，與此同時要對地方政府融資后資金的使用實行有效的監控。盡快修改預算法，設立公債法，以實現對政府債務的依法籌措和依法管理，并接受人民的全面監督。

（3）加快經濟體制改革，理順政府與市場的關系。在社會主義市場經濟條件下，政府經濟的行為必須規范合理，應在充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用的同時，理順政府與市場的關系。盡管市場經濟改革目前已進入深水區，改革難度巨大，但進一步深化改革，以解放生產力時不我待。各級政府要有所為有所不為，應通過調整財政支出結構，提高保障能力，減少地方政府債務負擔。

2、管理層面

（1）完善地方政府管理體系。鑒于公民與政府的關系是多層次委托代理的關系，這種代理關系很易產生代理人的道德風險。故完善政府治理結構，地方政府官員的考核制度和任免制度，設立合理的激勵和約束機制，提高公民和社會輿論的監督，是完善地方政府管理體系的首要任務。同時要積極加快推進行政事業單位改革，不斷精簡地方行政結構數量，壓縮地方財政供養人員數量和比例，減少地方財政支出壓力和地方政府債務規模擴大的壓力。

（2）完善地方政府債務管理制度。首先要推進地方政府債務的公開化。從長遠的角度來看，這是促進地方財政穩定的有效措施。債務信息的公開化是建立有效的債務融資監控制度的重要前提，可以幫助政府決策者最大可能的避免債務風險的發生。債務信息不僅應包括地方政府的直接債務和顯性債務，還應包括或有債務和隱形債務。要盡快將地方政府債務納入地方財政預算管理。其次，要建立嚴格的債務投資責任制及健全債務償還機制。建立嚴格債務投資責任制即要通過規范的形式明確責任人應承擔的償債和管理責任。對利用政府資金的項目在論證、評估和設計方面加強評審，使項目決策更加科學化。另外，還要健全政府債務償還機制。要通過大力發展地方經濟，拓寬收入渠道，加快建設步伐，壯大地方財力，從而增強抵御風險的能力，這也是確保財政安全的根本出路。同時，為了緩解償債壓力，還應該按照政府債務余額的一定比例提取還款準備金等。

（注：本論文為江南大學2011年大學生創新訓練計劃的階段性成果，項目組成員：管伊峰、徐靜、許賢、李娜。）

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[2]裴育、歐陽華生：地方債務風險預警程序與指標體系的構建[J].當代財經，2006（3）.

[3]考燕鳴、王淑梅、王磊：地方政府債務風險預警系統的建立及實證分析[J].生產力研究，2009（16）.

[4]牛富榮、寧振華：構建地方政府債務風險監控體系的設想[J].生產力研究，2008（12）.