基于選舉民主與協商民主視野的鎮村基層社會管理創新研究

王道良，童建清

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000）

基于選舉民主與協商民主視野的鎮村基層社會管理創新研究

王道良，童建清

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215000）

選舉民主與協商民主相結合，是我國社會主義民主政治建設中的創新性舉措，也是我國基層社會管理創新的新探索。選舉民主采用的是多數裁定原則，所能維護的只能是多數人的利益，而少數人的利益往往被忽視。協商民主通過公民的共同政治參與、共同決策，追求的是協商一致原則，剛好能夠彌補選舉民主無法保證少數人利益的缺陷。鎮村基層社會管理，在我國社會管理中處于最基礎地位，其原有的社會管理方法在解決新問題時，已經顯得非常乏力。所以，為了維護廣大村民的利益以及確保其當家作主的地位，必須進行社會管理方式的創新，實現選舉民主與協商民主的有效結合。

選舉民主；協商民主；基層自治；社會管理創新

一、鎮村基層黨政組織架構中的民主元素

我國鎮村基層社會管理存在多種民主實現形式。在農村實行村民自治，村委會直接由村民自己選舉產生，選舉過程中采取多種方式，例如差額選舉、競爭性選舉、公開推薦等方式。隨著社會經濟水平的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，鎮村基層選舉民主的程度也在顯著提高。

（一）差額選舉

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規定：“由選民直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額三分之一至一倍。”差額比例的確定，有選舉法和各級人民代表大會來決定。差額選舉克服了以往等額選舉的弊病，大大提高了選民政治參與的積極性。差額選舉把競爭機制引入選舉過程，是我國社會主義民主政治建設的一大進步，不僅為候選人提供了公平競爭的機會，也使得選民可以完全按照自己的意愿選擇自己的代表。實行差額選舉，不僅有利于提高民眾的政治參與度，還可以在一定程度上杜絕選舉過程中出現的“吹風”、“內定”等不良現象。

（二）公推直選

公推直選是我國在基層民主政治建設中的一項創新性成果。公推直選即由群眾、黨員個人、以及黨組織公開推薦，由全體黨員公開直接選舉產生黨組織領導班子。公推直選改變了以往由黨委直接任命或提名黨組織領導的方式。公推直選由2001年在四川的首次運用，到十七大之后各地區的普遍運行，反映了公推直選在基層的良性運作。通過公推直選可以使村民自治與黨內民主有機結合，進而切實地保障廣大民眾當家做主的主人翁地位。在基層實行公推直選，較好地解決了黨組織與村委會爭奪權力的問題，使得村民自治與黨組織成員的產生方式有機結合成相統一的民主機制。公推直選由剛開始的敏感運作到現在的高調實行，表明這一制度是符合鄉村治理的具體實際的，有利于促進基層民主建設。不過，公推直選也存在很多風險，這一制度能否達到預期的效果，還取決于直接參與人員是否公平公正，以及民主制度環境是否完善。

（三）村委直選

1988年，我國《村民委員會組織法》開始試行，到1998年修訂稿正式頒布，我國農村基本上建立了村民自治制度，其中作為村民自治的管理機構——村委會，由選民直接選舉產生。村民自治制度實施以來，已經經歷了很多次村主任選舉，在實踐過程中，村委直選的方式也不斷得到創新，例如“海選”、“一票制”、“兩票制”等都取得了顯著效果，使村民的選舉觀念、政治意識不斷提高。村民為選得符合自己意愿的村主任，都非常珍惜自己手中的一票。不過，很多地區在村委直選過程中也出現了一些不良現象，如“賄選”、“宗族勢力”、“民眾政治冷漠”等，直接影響了村委直選的最終效果。總體來講，村委直選有利于走出鄉村治理的困境，通過民主選舉、民主管理，有利于加強基層民主政治制度建設。

（四）鄉鎮長直選

鄉鎮政府是我國最基層的行政機構，鄉鎮上連接城市，下連接農村，對我國國民經濟的發展起著最為基礎的作用。農村實行公推直選以來，村民自治制度逐漸形成，因而在推進基層民主方面，焦點已經轉向鎮一級政府機關。1999年，我國開始鄉鎮長直推直選試點，被譽為“中國直選第一鄉”的四川省遂寧市步云鄉，首次進行鄉鎮長的直接選舉。現階段，許多專家學者認為，鄉鎮長直推直選忽視了鄉鎮人大的選舉權和決定權，這一制度有悖于憲法和法律的規定，因而，鄉鎮長直推直選應該慎行。不過，鄉鎮人大根本目的是為了保障群眾的利益，而鄉鎮直選也是以符合民意而自居，從根本利益上來講不存在實質性的矛盾。其實，實行鄉鎮長的直接選舉符合國家法律、政策，有利于基層民主制度的完善。

二、鎮村基層社會管理中影響選舉民主和協商民主相結合的因素

（一）宗族因素對民主踐行的影響

宗族是中國文化特有的產物。在封建社會，農村的宗族在地方治理上一度扮演著極為重要的角色。大家族憑借人口、資源、政治上的優勢進行村莊的控制與治理。新中國建立后，宗族作為舊社會的遺留物遭到猛烈的抨擊，在經歷人民公社運動和“文革”之后，宗族的勢力大為削弱，不僅是宗族活動無法開展，其組織也趨于消亡。隨著改革開放的深入，國家對意識形態領域的控制有所放松，使得原本趨于消亡的宗族勢力再度抬頭。從心理上來說，社會個體認祖歸宗，尋找自己的歸屬感并無不可。在寄托個人情感方面，宗族有其存在的合理性，但同時要看到，宗族之影響并不僅限于此，它深刻地影響其所在村落的結構、生活方式、村務治理等方面。錢穆認為：“欲治中國之政治史，必先通中國之社會史。而欲通中國之社會史，必先窮中國之宗法史。”［1］203研究中國的問題，必然要實事求是地抓住其特點分析。因此，我們研究村民自治中的民主問題，就不能回避宗族這一現實因素。在村委會的選舉過程中，來自某一大宗族的候選人通常會獲得成功。這一方面得益于該宗族在人數上的優勢，村民在投票時易受到情感和傳統宗族觀念的左右；另一方面由于受到宗族因素的影響，政治參與往往是幾大宗族內部的協商參與，普通群眾多數被排斥在自治之外。

總體來看，宗族對于民主踐行的負影響還是有限的。盡管一些民眾會受到宗族觀念和人情關系的影響，但隨著經濟發展和文化教育的深入開展，廣大農民在選舉時也表現得越來越理性。宗族雖然對于選舉民主有一定的不利影響，但宗族在推動選舉的公平方面又有其積極的作用。在存在幾個宗族的村落，無論選舉民主還是協商民主往往會由于宗族之間的互相監督而變得規范，也會由于激烈的競爭產生更高質量的領導組織。農民在自治過程中，不僅親自踐行了民主程序，鍛煉了政治技能，同時也深化了對民主的認識，培育了民主的精神。

（二）賄選因素對民主程序的影響

選舉是村民自治的前提條件。選舉是村民委員會獲得民眾支持，贏得治理合法性的重要來源。村委會是村級行政權力的組織載體，在民眾認可的基礎上，行使協調和管理的職能。自《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布以來，上級政府逐漸放松了對地方選舉工作的干預，肯定了農民當家做主的能力。選舉活動在全國各地的農村全面開展。目前，在我國31個省級行政區內，共計有45227個鄉鎮，92.8萬個村委會。［2］93這些村委會的組織和成立，都是在民主選舉的基礎上建立的。但仍有少數地區農村在選舉過程中出現賄選現象。賄選是在選舉的過程中，候選人以賄賂的方式獲取選票的行為。由于村委會干部是由廣大群眾直接選舉產生，因此，村民手中的選票對候選人顯得至關重要。少數候選人為獲選票，不惜違反法律規定，對選民進行賄賂。

賄選之所以能夠在某些地方大行其道，一方面是由于上級政府的監管不嚴，法律懲處賄選者的力度不夠，導致賄選者在利益的誘惑下，罔顧國法，敢于鋌而走險。《中華人民共和國村民委員會組織法》對賄選行為的處罰規定是“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”顯然，這樣的規定對于不法分子并沒有多大的震懾力。二是群眾民主意識的淡薄。對于選舉結果與自身利益的關系認識不清，視選舉為兒戲，視選票為廢紙。在賄選人小恩小惠下，出賣了自己手中神圣的選票。三是社會道德風氣的腐化，輿論監督失效。在人情和利益面前，內在的道德約束作用無法發揮。

（三）政治冷漠對民主進程的影響

政治冷漠是指民眾對社會政治現實缺乏興趣，對政治活動和其他政治符號持冷漠、疏遠的一種心理狀態。具體來說，政治冷漠包括行為和態度兩方面。政治冷漠是相對于政治參與這一概念提出來的，亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中指出，政治現代化發展的三個特征，包括權威的理性化、結構功能化以及參與的擴大化。［3］106亨廷頓特別指出參與擴大化對于國家民主政治的影響，認為傳統國家與現代國家之間的區別在于公民在多大程度上參與并影響政治。我們國家實施的是社會主義民主，同樣需要廣大群眾的積極參與，否則，社會主義民主只能成為一紙空文，無法發揮實際的效用，民主進程也將步履維艱。目前，我國各個社會階層在不同程度上都表現出一定的政治冷漠傾向。村民自治過程中，農民的政治冷漠表現得格外明顯。除了參與制度建設有待完善之外，公民的政治冷漠還有歷史方面的原因，如受傳統政治文化的影響。我國傳統社會是高度集權的封建社會，在這一社會體系中，皇權至高無上，等級壁壘聳立森嚴，政治生活被認為只有社會精英才能參與，而普通百姓居于社會等級的底層，無法參與到政治體系之內，在政治生活中只能仰人鼻息，對上位者只能唯命是從。這是一種典型的“臣民文化”。在農村，由于教育水平的低下，信息的閉塞，以及強大的倫理道德約束，人們對政治產生了疏遠、冷漠，甚至畏懼心理，嚴重影響我國基層民主政治建設的進程。

總之，以上對于民主參與與民主協商產生影響的因素，并不是以獨立的面目出現的，而是互相影響，互相聯系的。宗族勢力的存在，能夠增加賄選的成功率，賄選則將進一步鞏固某一宗族的勢力。此外，農民的政治冷漠，無疑給賄選提供了有利的社會土壤，引導了不良的政治風氣。宗族勢力的影響，賄選現象的出現，則打擊了農民參與政治的積極性，一旦賄選者成功當選，那么農民就會對于選舉喪失信心，加劇了農民政治冷漠的態度。因此，我們在分析農村治理的時候，要把這幾個因素聯系起來考察，才能獲得全面的解決方案。

三、基于選舉民主和協商民主相結合的鎮村基層社會管理創新對策

（一）優化基于社會主義民主的鎮村基層社會管理制度設計

1.以選舉民主創新更好地保證群眾的政治權利

溫家寶在2010年政府工作報告中指出，“要發展社會主義民主，切實保障人民當家做主的權利，特別是選舉權、知情權、參與權、表達權和監督權”。選舉權被放在了五權的首位。選舉權，作為公民的政治權利是個人權利的表現。鎮村基層社會管理中，廣大村民維護自身利益最重要的權利就是選舉權，根據自己意志，選舉鄉鎮政府工作人員或村委委員，以求被選人員可以切實做到全心全意為人民服務。為保障村民的選舉權利，選舉民主就顯得格外重要，只有通過公平、公正選舉，選舉結果才可以得到村民的認可，村民的利益訴求才有可能得到滿足。傳統的一次性選舉，已經很難保證選舉的公正性，以及當下鄉村宗族勢力的存在、賄選、村民政治意識的冷漠等原因，加大了基層社會管理的難度。我國基層自治工作已經開展了幾十年，幾十年的經驗教訓也創新出許多選舉方式，以保證選舉過程和選舉結果的公正客觀。例如，有些地區采取公推直選，即由村民直接推選候選人，然后直接進行選舉；“兩票制”是基層民主選舉的偉大創舉。第一票，即為民意測評，由全體村民或村民代選舉候選人，第二票，即為正式投票，由黨員大會無記名差額投票；競爭性選舉的試點，通過競爭選舉，使候選人與選民面對面對話，可以防止候選人“唯上而不唯下”的弊端，更好地保護村民的民主政治權利。［4］119

2.以協商民主創新更好地保證群眾的社會權利

第一，制度創新以增加群眾的參與權。我國歷來是政府主導型社會，政府權力如果深入到基層社會治理中，往往會造成黨委和村委權力界限不明確，使基層自治工作難以有效進行。當前我國農村主要的社會沖突，是基于農民為維護各自利益而產生的沖突。基層社會管理中，如果政府過多地干預村民自治，就可能會導致群眾與政府之間的矛盾和摩擦。為消除這種隱患，必須進行基層管理體制創新，以協商民主的創新，來限制鄉鎮政府權力界限，即鄉鎮政府在村民自治中只擁有公共服務的職能，同時擴大村民的基層管理的參與權。共同協商、共同參與，不但解決了鄉鎮政府與村委自治組織權力劃分不明問題，還保證了群眾的社會參與權。

第二，信息透明以增加群眾的知情權。現代社會是一個高度信息化的社會，信息對于每一個社會成員具有著極其重要的作用，在基層社會管理領域，村民對信息的掌握量，直接影響著基層自治的成效。［5］27實現協商民主的創新，有利于擴大村民信息來源，及時有效掌握準確信息，以便在具體決策的制定過程中擁有發言權。基層社會管理領域，必須實現信息的公開透明，保證群眾可以在最恰當的時間得到最準確的信息。誠然，如果村民掌握了大量且準確的信息，可以在最短協商時間內作出正確的決定。村民對信息的掌握是基層協商民主得以實現的重要環節；同時協商民主制度的創新，有利于村民在共同協商、民主監督的過程中逐漸地獲取信息。

第三，回歸基層，讓群眾自己管理自己。基層社會管理問題在社會管理中居基礎地位，基層矛盾處理不好，往往會造成地區性不穩定，不利于社會主義和諧社會的構建。近些年來，地區性沖突頻發，像甕安事件、孟連事件等群體性事件的原因，往往是忽視了民眾的力量而過于在意自己手中的權力。村民自治過程中，必須重視群眾的力量，認清權力是來之于民也要用之于民。在基層，真正實現群眾管理自己必須明確基層協商主體，并不是說只有專家學者才可以談論協商民主，而實際上，基層治理的主體必須是且只能是基層民眾。創新協商民主的實現形式，做到基層民眾自己管理自己，切實保障群眾的社會管理權力。

3.選舉民主和協商民主結合，厘清鎮村基層黨政干部責權邊界

第一，堅持責權一致原則。在管理學中，組織的設計必須遵循責權一致原則，即手中的權力應與所負的責任相適應。［6］86我國基層社會管理中，社會管理人員有責無權，束縛了管理人員積極性的發揮，不利于任務的完成，責任制度形同虛設；相反，有權無責必然導致管理活動的無序混亂，瞎指揮。在鄉鎮，必須理清黨委和政府各自的權力界限以及責任區域和大小。黨委作為地方領導核心，其權力和責任應該界定在重大方針政策的制定，領導干部的任命、考核、監督等。鄉鎮政府作為地方社會管理的執行者，主要職能是執行上級黨委路線方針，為促進本地區社會經濟的發展提供適時的公共服務等。所以，黨委和政府之間權利和責任比較明確，但在實際的工作中，兩者經常出現越位或缺位的現象，選舉民主和協商民主的結合可以有效地解決這一現象。通過民主方式，選舉鄉鎮政府主要領導人員；鄉鎮長在選舉過程中逐漸明確自己的責任，認清自己的權力是來之于民必須用之于民，繼而選舉民主有效解決了鄉鎮政府人員權責不一致的問題。在基層，協商民主的有效運行，保障了群眾參與權、知情權、監督權等社會權力。群眾可以利用手中的各種權力，來限制黨政干部的錯位或越位現象。

第二，明確黨委和村委責權。根據我國有關法律規定，農村黨委主要責任在于傳達上級有關農村建設的路線、方針、政策等問題；村委會才是鄉村自治的領導組織。村委委員都是通過民主選舉產生，知民意、解民生可以更好地為本村服務。鎮村基層自治中，黨委工作主要是在宣傳、監督，指導，防止背離社會主義路線以及有損村民利益政策的出臺。選舉民主和協商民主在基層的運用不僅是對廣大村民利益的保護，同時也劃分了黨委、村委各自的權力和責任。明確黨委和村委的責任，有利于村民自治的有效運行，加快了基層民主政治建設。

（二）強化基于社會主義民主的群眾在鎮村基層社會管理中的主體地位

1.還人民民主專政以本來面目

我國是人民民主專政的社會主義國家，其實質是無產階級專政，這與人民民主不相矛盾。因為無產階級專政其表現為：以工人階級為領導，以工農聯盟為基礎的國家政權，其實質就是對多數人的民主，對極少數人的專政。人民民主專政是我國歷史和現實決定的，也是人民群眾的理性選擇。堅持人民民主專政是實現社會主義現代化的政治保證，也是新時代的要求。新時期，我國人民民主專政出現了一些列新的表現，賦予了人民民主專政一些新的內容：實行依法治國、擴大社會主義民主、構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村等等。基層社會管理中，由于群眾政治意識的淡薄，黨政權限不明，以及宗族勢力的影響，在很多情況下，人民民主專政在基層實現起來還存在著諸多困難。在基層應該對哪些人民主對哪些人專政必須明確，民主的對象一般是廣大村民，對極少數破壞村民利益的人進行專政。基層選舉民主與協商民主相結合，體現在人民民主方面，應該為選舉權力應該按照我國憲法的規定，賦予具有選舉資格的人，同時也只有這一部分人有權力參與基層社會自治的各項工作。所以在基層社會管理中，并不是所有的人都擁有民主權力，對于那些危害村民利益的少數人必須進行專政。在基層，只有還人民民主專政的本來面目，才能不斷地推動鄉村經濟的發展，推進基層民主政治建設。

2.還人民當家作主在鎮村基層社會管理中的應有地位

社會主義民主本質上就是人民當家做主。人民當家做主就是按照平等的原則或者少數服從多數的原則共同管理國家事務，即按照人民民主的原則管理國家事務。我國的人民民主具有廣泛性和真實性。大力推進基層民主政治建設，有利于社會主義民主制度的完善，最終實現人民當家做主。在基層，實現選舉民主與協商民主的結合，在確保人民當家做主的同時，也促進了基層社會經濟的不斷發展，人民生活水平的不斷提高。鎮村基層社會管理中，如何實現和保證人民當家做主，是現階段亟待解決的問題。由于基層社會中，民眾政治參與度不高、政治意識淡薄、當家做主的意識不強等原因都制約了基層民主政治建設工作的開展。還人民當家作主在鎮村基層社會管理中的應有地位，首先必須進行文化建設，提高村民的政治素質，讓他們了解村民自治是自己管理自己，通過選舉民主和協商民主，即選舉自己的代表以及自己親身參與到決策的制定，通過參與決策、民主監督等，來維護和實現自己的利益。其次是進行制度建設。制度建設是還人民當家作主在基層應有地位的關鍵環節。這里包括選舉制度建設和協商制度建設，選舉制度的創新是為了保證選舉過程的公平公正以及選舉結果的客觀可信。協商制度的建設，通過鄉規民約的規制、鄉村管理條例等來提高村民的政治參與度，增強村民主人翁意識。選舉民主和協商民主的有效結合和實現，能夠確保人民當家作主。

3.還基層黨群干群關系的和諧本色

當前社會生活中，黨群干群關系是構建社會主義和諧社會的前提。同時，加強黨的建設，也必須處理好黨群干群關系，黨群干群關系的和諧可以促進和諧社會的構建。在基層社會管理中，由于權責不明，造成了鄉鎮黨政與群眾關系不協調，如何還社會主義社會基層黨群干群關系的和諧本色，可以從以下方面著手。

第一，協調黨群干群之間的利益關系。改革開放以來，我國取得的成就顯而易見，但問題也比較突出。貧富差距過大，地區經濟發展不平衡等，這些問題都是利益分配不合理造成的。追求利益和財富，逐漸成為人們生活的目的，但是既得利益群體是不會輕易把自己手中的權力或利益與他人分享，因而在很多問題上經濟利益沖突尤為顯著。比如，強制拆遷、補償不合理，村民收入增加緩慢，教育費用過高等問題都使群眾對黨和國家的信心不足，黨群干群關系趨于惡化。在基層社會管理中，要真正實現村民自治，必須妥善處理黨群干群關系。基于利益分配問題，黨和政府以及村委自治組織必須認識到群眾利益始終高于個人利益，任何政策都必須向廣大村民傾斜。真正做到，一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾去，切實貫徹黨的群眾路線。

第二，提高干部素質，加強黨的作風建設。基層社會管理中，黨員干部通過學習科學發展觀、“三個代表”重要思想，加強干部作風建設等活動，可以有效地提高自身的政治素質，改善黨群干群關系。具體來講，提高干部素質，加強黨的作風建設，首先加強政治學習和理論修養，提高自身素質，提高政策水平。正是因為部分黨員干部自身修養不夠，而導致黨群干群關系的惡化，加強黨員干部的學習是必要的。其次改善工作方式，堅持群眾路線。在基層社會治理中，黨群干群關系出現問題，大多數不是因為路線宗旨的錯誤，而是具體操作過程中工作方法的問題。工作方式與改善黨群干群關系密切相關，最根本的工作方法就是堅持群眾路線，做到全心全意為人民服務。

四、結論

選舉民主和協商民主是民主的兩種重要形式，在基層社會治理中，實現選舉民主和協商民主的結合，是社會管理模式的創新。選舉民主在選舉過程中存在自身難以克服的弊端，實現二者結合，協商民主可以有效地彌補選舉民主所帶來的不良現象，而協商民主的決策，還是要通過選舉民主作出最終的選擇。選舉民主與協商民主的有機結合，是我國民主政治建設過程中的一項偉大創舉，有利于保障人民當家作主，實現人民的利益。鎮村基層社會管理中，二者的有效結合，不但推動了基層民主建設，而且使得村民自治更加合理化、程序化；同時，在處理鄉鎮政府與村委組織關系上，也明確劃分了各自的權責界限，避免了爭功諉過現象的出現；選舉民主和協商民主的結合，促使鎮村黨政干部明確了工作宗旨和工作目的，從而有利于協調黨群干群關系，實現黨群干群關系的和諧。

［1］錢穆.現代中國學術論衡［M］.長沙：岳麓書社，1986.

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［4］王樂夫.論“兩票制”對我國基層民主政治建設的貢獻——以深圳市龍崗區為例［J］.中山大學學報（社會科學版），2000（5）.

［5］范炳良.政府公共危機信息管理［M］.長春：吉林人民出版社，2007.

［6］王曉君.管理學［M］.北京：人民大學出版社，2004.

An Innovation Research on Grass-roots Social Management Based on the Electoral Democracy and Deliberative Democracy

WANG Dao-liang,TONG Jian-qing

(School of Politics and Public Management,Soochow University,Suzhou 215000,China)

The combination of democratic election and democratic consultation is China’s socialist democratic political construction of innovative measures.The democratic election is majority rule,only to protect the interest of the majority.Deliberative democracy through the common citizen political participation is the pursuit of the principle of consensus,and makes up for the defects that election democracy cannot guarantee the interests of the minority. Grassroots social management is the most important part of social management.In order to safeguard the interests of the villagers and ensure their masters’status,the innovation of the social management mode must be carried out to realize an effective combination of democratic election and democratic consultation.

democratic election;democratic consultation;grassroots self-govern;social management innovation

D63

A

1008-2794（2012）07-0027-06

（責任編輯：曹陽）

2012-09-01

王道良（1987—），男，山東濟寧人，蘇州大學政治與公共管理學院碩士生，主要研究方向為政治學理論、中國政府與政治；

童建清（1971—），男，江蘇常熟人，常熟市委辦公室副主任，主要研究方向為中國政府與政治。