我國基礎教育辦學體制存在的問題及政策建議*

● 趙銀生

我國基礎教育辦學體制存在的問題及政策建議*

● 趙銀生

上世紀90年代以來，我國的改制學校影響了各類學校的公平競爭，妨害了教育公平，成為被清理的對象。繼續進行基礎教育辦學體制改革；必須明確政府責任，保證教育公平；不能改變公辦學校性質，明確義務教育公辦學校辦學體制改革的界限；推進非義務教育公辦學校辦學體制改革，強化對改革學校的績效監管，處理好“收費”與公平問題；以辦學體制改革促進各類民辦學校的發展。

基礎教育；辦學體制；改革

一、基礎教育辦學體制改革存在的問題

90年代以來的基礎教育辦學體制改革，雖然改變了我國公立學校經費不足、管理機械、缺乏特色等缺陷，滿足了多層次、多樣化的教育需求，但倍受質疑。基礎教育辦學體制改革存在的主要問題如下：

（一）加劇了教育不均衡，危害了教育公平

基礎教育的改制學校，尤其是義務教育階段的改制學校多是依托公辦名校發展起來，身跨公辦、民辦兩種體制，享有兩種體制的優勢。既形成對傳統民辦學校的市場競爭優勢，又對義務教育公立學校形成生源優勢，打破了義務教育學校均衡發展、公平競爭的局面。又因其利用公共資源實施高收費而遭受社會抨擊。2004年全國“兩會”，蘇州市原副市長朱永新教授拋出《停止名校辦民校》提案，痛陳“假民辦”四弊：使義務教育大打折扣，名校本應由學生公平享有，現在卻只為少數人服務；客觀上推動擇校成風，加重百姓負擔；加劇教育不均衡；遏制真正的民辦教育。[1]公辦學校校長認為公辦學校與改制學校根本不在一個起點上競爭，民辦學校校長們認為政府辦改制學校是“與民爭利”。有的地方，前幾名的初中都是所謂“民辦”的，家長不得不向這些高收費的學校擠。天津市社科院陳柳欽認為：“名校辦民校最大弊端在于影響了教育的公平。沒錢的讀不起高價校心理不平衡，交了錢的嫌收費高不服氣，一旦超出心理承受極限，人們就會把牢騷和不滿指向政府。”[2]杭州的名校集團化也引發社會各界爭議。浙江大學張國清認為，名校依靠當地政府和民間資本的力量，完成自己的集團化、民營化和產業化，實現了從單純提供公共服務的事業性行業向提供公共服務過程中同時追求利潤的產業性行業轉變。有違教育公平性原則，與國家教育事業的基本宗旨相背離。浙江省督學劉力提醒，由于名校集團集中了最好的硬件和軟件環境，既容易吸引到各類名師，也能夠招收到大量優質生源，容易形成“贏者通吃”的局面，從而造成其它學校生存環境進一步惡化。[3]

（二）市場化色彩淡化了政府提供公共教育的責任

在朱永新看來，“假民辦”的“病根”是“地方政府教育財政投入不足”。政府教育投入的不足部分，只能由老百姓來出。受國外新公共管理思潮的影響，在上世紀90年代的中國，“用市場化方式擴大優質教育資源”是一種“改革”的時尚。但由于公共領域是市場失靈的領域，“泛市場化改革”必然導致社會運行失范、引致嚴重的社會民生問題。十年的公共服務市場化改革導致“政府必須提供的教育、基本社會保障等公共服務不但沒有加強，相反有削弱的趨勢。”[4]在我國，市場機制已被廣泛引入公共領域，其規模和深度即使在那些自由市場經濟國家中也十分鮮見。[5]如美國辦學體制改革中的“特許學校”仍然是免費的公立學校。改革是為了引入新辦學主體來激活公辦教育，擴大辦學自主權，增加學校競爭與選擇，提高教育質量。政府繼續在經費上給予保障支持，這與我國學校改制為調動社會資源辦學，解決政府經費投入不足問題有所不同。學校改制后政府逐年減少撥款，使學校把目光延伸到市場，靠高額收費維持運轉，改革的主要目標被掩蓋了。美國的特許學校必須接納所有的學生，包括有特殊需要的學生，以體現教育公平。我國改制學校實施以繳費為前提的對于富有階層的選擇性，政府忽視了維護教育公平的責任。美國特許學校改革“先立法，后運作”，政府淡化了對學校的直接控制，但建立了完善的績效責任制，政府在間接引導、監督考核、規范辦學等方面的任務更重了。[6]我國的改制學校、名校加民校模式，靠占有兩種體制優勢與公辦、民辦學校進行不對等競爭，很難談什么效率和質量的提高。改制學校獲得自主權后，政府對其績效責任重視不夠。

二、基礎教育辦學體制改革的原則

由于改制學校、名校集團化辦學存在一些偏向，對此清理和糾正是非常必要的，但并不是說必須回到過去。我國的基礎教育辦學體制改革仍要繼續進行，但要對改革的原則和路徑進行審慎的選擇。

（一）明確政府責任，保證教育公平

聯合國首次世界教育大會一致認為：“市場規律和競爭法則不適用于教育。教育不是經濟的一個分支。教育過程、教育目標、教育結果或‘教育產品’都不能與經濟相提并論”。政府對教育的普及和提高負有不可推卸的責任。[7]基于以往辦學體制改革的教訓，基礎教育辦學體制改革必須明確政府在保證公共教育投入、維護教育公平方面的責任。不能借市場化為名，推卸政府責任。教育公平是促進社會公平的“最偉大工具”。《全國中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》把促進公平作為國家的基本教育政策，并把推進教育公平的責任放在了政府的肩上。目前，我國基礎教育存在的主要問題是資源總量有限和分配不均衡，應主要靠加強和改善政府調控解決，不能再盲目相信市場，繼續搞教育產業化。

（二）改革不能改變公辦學校的性質

《規劃綱要》明確了深化辦學體制改革的目標任務：健全政府主導、社會參與、辦學主體多元、辦學形式多樣、充滿生機活力的辦學體制。積極鼓勵行業、企業等社會力量參與公辦學校辦學，扶持薄弱學校發展，擴大優質教育資源，增強辦學活力，提高辦學效益。對《規劃綱要》提出的“開展公辦學校聯合辦學、委托管理等試驗，探索多種形式，提高辦學水平”，有些專家認為，公辦學校可以進行混合所有制的創新，比如“國有民營”、“公辦民助”、“民辦公助”等。 對此，國家教育發展研究中心主任張力認為：現在提出的公辦學校的多種形式辦學還是公辦學校，還是不能改變公辦學校的性質。有些專家設想的轉制需要進一步研究。[8]筆者贊同張力的基本觀點，認為維持公辦學校性質是堅持基礎教育公益性的保證。

三、公辦學校辦學體制改革的界限和路徑

（一）明確義務教育公辦學校辦學體制改革的界限

公辦學校辦學體制改革要分清教育階段、分類實施。義務教育具有強制性、免費性、統一性，是國家必須予以保障的公益性事業。其公辦學校辦學體制改革必須堅持公平優先，以政府辦學為主體，促進公辦學校的均衡發展，保證公民平等接受義務教育的基本權利。非義務教育階段的基礎教育也要堅持公益性，但可以適當收費，強調公平競爭。張力認為：《義務教育法》明確規定不允許任何形式的轉制，現在政策收回來是依法辦事。但是，非義務教育階段的體改校、以前的“國有民營”試點將來怎么做？新的口子沒有開，但原有試點是不是一下子全退夠，可能要根據各地情況來定，也要納入今后的辦學體制改革試點。[9]因此，義務教育公辦學校辦學體制改革應控制在公立學校之間，以聯合辦學、委托管理等形式，或以社會捐贈、社會參與等形式吸納社會資源。公辦名校扶持公辦新校、弱校、農村學校的改革可以在保證學校均衡發展的前提下繼續深化。而非義務教育階段的公辦學校應在不改變公辦性質的前提下，采取更為靈活的形式開展制度創新。

（二）非義務教育公辦學校辦學體制改革的設想

第一，采取多種形式聯合辦學、靈活辦學。公辦學校除采取聯合辦學、委托管理推動公辦學校重組整合，吸納社會資源，擴大優質教育資源外，還可以引入民辦學校的靈活機制，在“四獨立”的前提下，探索公辦名校辦民校、委托管理民校以及公辦民助等辦學模式，依法籌措和利用社會資源。政府要推進政校分開，管辦分離，擴大學校在育人方式、資源配置、人事管理、合作辦學、服務社區等方面的自主權，促進學校建立“依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與”的現代學校制度。第二，強化對體制改革學校（簡稱體改校）的規范、監管。加快相關法律政策的跟進，明確界定體改校的責任義務、產權形式；建立國有資產保值增值機制（如公辦民校品牌的回報制度）；根據學校是否謀求合理回報，分類進行扶持和監管；對公辦名校輸出的干部教師以及體改校教師的法律地位做出明確規定，使學校運行有法可依。加強對體改校發展的間接引導和監督考核，規范其辦學行為，促使其履行義務、承擔責任。建立績效責任監管體制，借助第三方實施監控和評價，向家長和社會公開學校情況及辦學業績。第三，處理好體改校的“收費”問題。體改校應該是一種適當收費的優質教育。應允許他們在符合政策條件下合理收費，以增強學校的發展后勁。同時，也要兼顧社會的教育購買能力，加大財政經費補貼和辦學成本優惠，在學校管理、教師培訓上提供指導及協助，緩解學校由于辦學成本而產生的收費壓力，保證基礎教育供給的公平和均衡。香港政府給予直資學校津貼，視其收費及收生人數而定。直資學校必須把一定比例的學費收入撥作學費減免之用，保證學生不因家境貧寒而沒有機會入讀，維護了教育公平，值得我們參照。

（三）以體制改革促進各類民辦學校的發展

辦學體制改革，要通過公、民辦學校互相競爭，彼此激發辦學活力，實現共同發展。國家有責任對公益性民辦學校提供政策扶持和財政資助。非義務教育階段的民辦公助本身就是一種對民辦教育的支持。此外，政府應落實對民辦學校稅收、金融和土地等一系列優惠政策，探索民辦學校教師的事業管理、人事代理、養老醫保險補助等的可行辦法。杭州對民辦學校非營利性教育設施以行政劃撥的方式供地，財政獎補教育質量和聲譽較好的民辦學校，保證民辦學校教師待遇等政策，值得推廣。此外，香港支持津貼學校、直資學校的做法也可以借鑒。津貼學校由非營利的民間團體為居民提供免費義務教育和標準收費的高中教育，主要經費來自于政府津貼。直資學校由政府給予經常性津貼，憑其特色及質量吸引學生報讀，讓家長有更多選擇，也引入良性競爭，促使不同類別的學校互相砥礪。政府在大力支持民辦學校的同時，還應根據民辦學校的特點，依法監督和管理民辦教育。如規范辦學行為，進行績效評估；監督其財務運轉，劃分盈利與非營利類別等等。目前國內有些城市的初中民辦學校和尚存的改制學校曲解《民辦教育促進法》關于“民辦學校自主權”的規定，聯合舉行招生考試，擇優錄取入學，與《義務教育法》免試入學的規定相矛盾，嚴重破壞了中小學校的招生秩序，加劇了當地小學“應試教育”的傾向，必須予以杜絕。

[1]宮靖.江蘇南通義務教育高收費：窮教育為了大城建[N]．上海證券報，2007-1-12．

[2]周潤健，張濤，張建新．天津：斷絕“校中校”教育工作者歡喜家長憂．CERSP，2006-06-14-09：02，來源：新華每日電訊．

[3]杭州名校集團化，是耶？ 非耶？ www．XINHUANET．com 2005-04-08-07：03:27 來源：新華網浙江頻道.

[4]吳敬璉.有人引導人們反市場化并取得了成功[N].北京日報，2006-2-20.

[5]戴聞名，胡潤峰.斯蒂格利茨問診中國經濟：中國神話過分樂觀？[J].瞭望東方周刊,2004-7.

[6]彭虹斌．美國特許學校與中國公校轉制的比較分析[J]．外國中小學教育，2007,（8）．

[7][9]張琳，紀寶成，張力，胡瑞文做客中國網談從國內外看我國教育改革發展三大戰略目標．中國網2010-03-01．

[8]紀寶成.清算教育產業化[N].南方周末，2006-03-24.

*本文為南京大學黃健榮教授所主持的國家社科基金課題“科學發展觀與政府決策能力研究”成果之一部分，亦為作者主持的全國教育科學“十一五”規劃課題《佛山區域教育現代化發展模式研究》研究成果。

趙銀生／南京大學政府管理學院政治學博士后流動站，廣東佛山區教育局

（責任編輯：曾慶偉）