從經濟全球化視角看海關國際合作機制優化

■ 馬永飛 中國海關總署派駐世界海關組織辦公室

從經濟全球化視角看海關國際合作機制優化

■ 馬永飛 中國海關總署派駐世界海關組織辦公室

海關國際合作作為國家外事工作和海關自身發展的重要組成部分，越來越多地涉及到外交、外經貿乃至敏感復雜的國家安全和利益等問題，在經濟全球化背景下其面臨的形勢也愈趨嚴峻。充分借鑒國際先進經驗、準確把握國際合作原則、廣泛推廣MOU等合作機制、整合創新各項合作措施，成為我國海關為國家和海關自身創造更大政治和經濟利益的必然選擇。

一、經濟全球化發展及其對貿易和海關的影響

（一）經濟全球化的主要特征與發展趨勢

2008年中期以來，肇始于美國次貸危機并進一步波及全球的金融危機和經濟延緩，雖然在主要經濟體的大力干預下，世界經濟逐步進入恢復和重生軌道，但是總體轉好的形勢并不明朗，這也再次提醒各國政府和公眾，一個缺乏國際治理框架的金融自由化由此給民族國家主權和經濟帶來的巨大的沖擊和挑戰。危機出現后，貿易保護主義抬頭，貿易摩擦增加，經濟全球化或許會在一定程度上受到阻礙，但隨著各國經濟的市場化趨向，國際貿易將在越來越規則化、制度化的環境下迅速增長，國家之間的生產與消費的融合越來越緊密，經濟全球化深入發展依然是未來世界經濟格局的大趨勢。中國改革開放的歷程，同時也是不斷融入世界經濟體系的過程，2010年中國首超日本，成為世界第二大經濟體和貿易國，這一成效在很大程度上受益于主動參與經濟全球化進程。

具體到海關管理而言，在美國9·11事件后，全球貿易與安全雙重挑戰再次凸現，每個國家海關在全球貿易安全框架中只擁有其中的一部分，甚至在自己的管轄區范圍內也難以單獨建立起有效的管理，僅由一國對在本國從事經營活動的某些大型跨國公司進行調查和管理往往顯得力不從心。避稅地、離岸管轄區的大量出現，加之少數國家間惡性稅收競爭的加劇，以及非關稅壁壘的濫用，不僅增加了各國稅收的征管難度，而且也扭曲了國際資本的流動方向，造成了資源配置的全球性不平衡。為了減少由于市場集中可能帶來的風險，面對世界經濟區域集團化發展趨勢，作為追求持續、穩定、快速發展的我國必須順應時代潮流，“抓住時機，發展自己”，進一步深化改革，充分利用一切有利因素為我所用，采取適宜的對策。

（二）對國際貿易帶來的挑戰與機遇

隨著全球貨物貿易、服務貿易、技術貿易的加速發展，經濟全球化促進了世界多邊貿易體制的形成，從而加快了國際貿易的增長速度，促進了全球貿易自由化的發展，也使得加入到WT O組織的成員以統一的國際準則來規范自己的行為。經濟全球化已經成為世界經濟發展的主流，各國的經濟都必須與之相適應，都必須融入這一主流之中。

時至2011年，雖然世界經濟形勢總體發展看好，但隨著各國大規模經濟刺激政策到期或刺激效應逐步減弱，世界經濟復蘇進程并不平坦，全球性通貨膨脹來勢洶洶。海關總署最新公布的2010年12月進出口預警指數均出現不同程度下調，分別為65.6和58.2，其中對外需形勢的擔憂明顯甚于內需。如今，經過金融海嘯的洗禮，我國進出口總值又成功站到了一個全新的高度，過往的沉淀與積累使我國外貿企業比以往時候更有信心去迎接挑戰，也更有實力奏響轉型升級的時代強音，在世界港口由第一代向第三、第四代港口發展的同時，中國港口的經營模式也由以裝卸倉儲為主向物流中心模式轉型，港口吞吐量連續高增長，截至2010年我國已累計誕生22個億噸大港，其中上海港全年貨物吞吐量達到6.5億噸，連續4年蟬聯世界第一；上海港集裝箱吞吐量破2900萬T E U，也首次超越新加坡港，榮膺世界首位，中國國際物流發展迎來前所未有的機遇。

（三）對海關國際合作提出的最新要求

國際合作作為現代國際社會國家之間相互依存的產物，是各國對外交流、共同發展不可缺少的重要保證。現代世界經濟的一體化和信息化對海關制度提出了新的要求：包括有效的保護知識產權，更快速高效的物流服務，切實加強實際監管，規范進出口行為，維護正常進出口秩序，發揮綜合治理效能，打擊逃套匯、騙退稅、制售假冒偽劣商品等違法犯罪活動和非法侵權行為。新形勢下，這些問題表現更為復雜，信息流動，知識產權交易，電子商務等等形式和內容的變化，這些交易以及這一切都要求一個完善的海關制度相輔助。這既是一個發展路徑的指引，也包含著對未來經濟發展模式和質量的要求，更是協調好對外開放與國民經濟發展整體戰略的需要。在當前國際金融和經濟危機下的特殊挑戰，政府、企業、公眾對海關的通關效率充滿新的期待。

二、外國海關在國際合作上的應對策略

在經濟全球化的沖擊下，歐盟為確保其經濟在全球競爭中保持持續優勢地位，將領土范圍內的27個成員國視為單一市場，統一各項非關稅壁壘、促進通關便利、協同知識產權保護、強化健康和環境控制以及通過外交手段對經濟利益實施保護等等，2001年發布的《歐盟海關聯盟戰略》，一方面推進海關管理程序和待遇標準在歐盟范圍內的趨同化與一致化，并逐步與還沒有加入歐盟的東南歐國家簽署自由貿易協定；另一方面通過跨區域F T A，同美國、中國等非歐盟國家相關海關當局的合作以推進全球層面的貿易及通關程序便利化，并對地中海沿岸國家、拉美地區、南非和亞洲地區施加影響。此外，歐盟還將A E O制度寫入歐盟海關法，自2010年全面開始與其它國家和地區實現互認，對包括進口商、出口商、貨代、倉庫運營商、碼頭運營商等驗證。

美國一方面把推進美洲自由貿易區作為鞏固其“后院”、提高與歐盟對抗能力的主要手段；另一方面，美國還通過跨區域F T A加強對中東地區和東亞地區的滲透，與一些國家 (如馬來西亞、泰國、阿拉伯聯合酋長國)的雙邊F T A談判正在進行中，通過與中東地區的國家簽訂自由貿易協定來控制該地區的石油供應，確保美國能源安全戰略的有效實施。在WC O秘書處，先后有多名美國人擔任司長及以上職務。2001年發生的“9·11”恐怖襲擊事件，極大地震撼了美國社會，打擊恐怖主義立刻成為美國乃至國際的關注重點和核心議題。美國海關提出的集裝箱安全計劃即是其中的一項重要舉措，首先選擇了輸美海運集裝箱數量最大的前20個外國港口實施該計劃，重點將百萬噸級特大海港作為全球貿易體系內的“檢查站”，積極爭取國際海事組織（I MO）的支持與配合，籌劃建立相關管理制度和國際標準，近年來成熟運作后，美國政府削減了相關財政支持。

日本和韓國兩國海關將國際合作與國家發展戰略和外交方略緊密結合。比如，在區域經濟一體化的對象選擇方面，從一開始就強調區域內與區域外并重，甚至更重視與區域外國家的談判，在區域內談判的重點對象是東盟及其成員國。日本作為自然資源缺乏的國家，對外部資源的依賴性很強，因此，貿易立國是日本的基本發展戰略。認識到海關直接負責國際貿易的監管，海關通關效率直接影響到日本企業的海外競爭力，因此，高度重視海關國際合作所能發揮的作用，在WC O等多邊平臺上，日本不僅是最大的援助國，也在全球海關的標準制定如協調制度等發揮著關鍵作用，日本關稅局三分之一的官員從事涉外事務，從人力和人才給予保證。2008年日本提出5年內對非提供40億美元貸款并將開展海關合作，以對抗中國的對非援助攻勢，同時加強與非洲各國海關的合作，對非開展海關技術援助，財務省先后多次邀請非洲國家海關關長召開論壇，討論“一站式邊境站”（O S B P）制度，即兩陸路鄰國在邊境共同設施內實施海關檢查的制度，謀求更大的政治話語權。2008年6月，日本籍官員御廚邦雄當選WC O秘書長，也是日本海關國際合作多年精心準備、大力投入的結果。

新時期，韓國海關愿景是成為“二十一世紀世界最佳海關”，現階段正積極致力于使國家成為東北亞商業中心。韓國海關在多邊海關合作事務中日趨活躍，在地區海關合作中有所作為，擔任2008年至2010年WC O地區副主席，承辦下屆亞太R I L O，從2011年起在WC O設立海關合作基金，努力在情報執法和能力建設上實現“雙管齊下”。韓國海關為確保包括進出口企業在內的供應鏈各方利益，正積極與亞太地區主要國家開展A E O相互認證，以便確保獲取國內認證企業在國外也同樣享受優惠，同時考慮韓國經濟已經進入知識創新階段，對知識產權保護也更為廣泛地參與了國際合作。

三、順應經濟全球化新發展優化海關國際合作機制的設想

（一）服務國家外交和經貿大局，加快雙邊FTA進程，促進多邊事務合作由虛轉實

我國海關在處理國際事務中應當時刻牢記，任何國際執法與業務合作，必須朝著有利于維護我國利益的價值取向上著眼與著力。這是回顧歷史、面向現實、展望未來的一種必然選擇。各級海關單位必須始終保持清醒頭腦和高度的政策敏感性，不斷提高處理突發事件和應對重大、敏感及政治性問題的能力，講求國際合作的實際效益。對于雙邊務實合作，我國海關應當把國別合作與業務合作相融合，加強關際合作成果轉化，拓展交流合作領域，形成重點突出、兼顧一般的立體化對外合作格局，通過高層互訪、行政互助合作與技術交流等合作項目，推動中美、中歐海關在執法、統計、原產地、技術合作、貿易便利化等傳統領域以及反恐、知識產權保護等非傳統領域的合作。

對于多邊事務，我國海關應當繼續發揮國際司、緝私局國際執法合作室、北京R I L O等部門的特點和優勢，積極向各基層海關單位介紹國際海關的先進經驗和成功做法，進一步完善國際合作工作聯絡員、協議評估、聯席會議等機制，有選擇地與我國主要貿易大國和周邊國家海關建立并發展長期、穩定的戰略合作伙伴關系，適當增加駐外官員數量，擴大在國際海關界的“友好同盟”，為我國海關更加深入、廣泛地參加多邊和區域海關合作創造良好的外部環境。

（二）拓展區域合作領域，發揮民間組織作用，加強兩岸三地及對港澳臺民間合作

隨著國際合作領域的不斷拓寬，新的合作形式也不斷涌現，海關區域性國際合作已經被賦予了越來越豐富的內涵。目前，我國海關與4個區域性組織的合作，即東盟海關合作，大湄公河次區域（GMS）海關合作，中亞區域經濟合作（CAREC）下的海關合作以及上海合作組織海關工作組的海關工作，通過APEC平臺，可以秣馬厲兵，做好參與機制性的區域經濟貿易組織的準備，包括多邊和雙邊自由貿易區，以擺脫長期游離在外的局面，最大限度地利用“兩種資源”和“兩個市場”，使我國從貿易自由化中獲取最大化利益。

與此同時，我國應在今后立法過程中更多地體現海關估價、知識產權海關保護、簡化和協調海關手續、法律透明度要求、履行國際義務等，為執法互助、監管互認、數據互換（3M）的國際合作新局面提供有力的法制保障，通過建立具有F T Z性質的特殊區域(如“兩岸經濟合作區”)，或簽訂 CEPA，為促進和深化兩岸經濟合作開辟新的路徑，創造更為寬松便利的合作環境，實現兩岸經濟優勢互補、互惠互利、共同發展。同時繼續加強與港澳臺地區海關的合作力度，促進兩岸繁榮穩定，完善在數據交換、情報交流、聯合打擊走私以及案件協查等方面的合作機制，通過海關學會、保稅區出口加工區協會、口岸協會等民間組織的特殊身份，積極穩妥地與臺灣關稅協會開展非官方交流與合作，大力開展兩岸三地海關的聯系與協調，在加快通關速度、聯合打擊走私等方面充分發揮作用。

（三）以能力建設為重點，立足長遠，建立科學、有效的外事人才培養和使用機制

外交外事工作人員是外交工作的執行者和權益的代言人,在外交外事人員中,外語人才占據了很大比例并發揮著關鍵性的作用。隨著我國經濟的持續快速發展和國際地位的不斷提高，近年來擬與我國深化海關合作、商建自貿區的國家越來越多，然而外交大戰略背景下的外語外事人才培養與現實需求還不適應,人力資源配置彰顯不足和滯后，對此，筆者認為必須做好以下工作：一是建立科學的外事人才培養和使用機制，造就一支相對穩定、精通外語和業務、熟悉國際規則，具有一定外交素養和談判技能的海關國際合作專業隊伍；二是合理配置科研資源，優化談判和預研報告模本或模塊，加快研究和談判進程，積極調動各方力量，為國際合作人才的培養和使用提供長效制度和機制保證。

總之，我國海關應當緊密圍繞物流與貿易發展的需要，創新合作機制，采取靈活務實措施，通過友好交流、相互協調、區域合作執法等多種形式，全方位、多渠道、深層次開展海關國際合作，推動我國經濟社會又好又快發展。