霍爾果斯經濟特區口岸建設與發展

■ 陳 礪 石河子大學

霍爾果斯口岸地處經濟發達的亞太地區和歐洲統一大市場兩大經濟帶的交匯處，是歐亞陸路交通的重要通道，毗鄰資源豐富且市場潛力巨大的中亞地區。2010年5月中央政府召開新疆工作座談會，提出“充分利用歐亞大陸橋交通樞紐的獨特區位優勢，在喀什和霍爾果斯各設立一個經濟開發區，實行特殊經濟政策，將其建設成為我國向西開放窗口和新疆經濟增長點”，并將霍爾果斯特區定位為出口產品組裝加工基地、進出口產品集散地、物流大通道和國際商貿中心。這為霍爾果斯和口岸的建設與發展帶來了前所未有的機遇，面對這一歷史機遇，霍爾果斯口岸應如何建設與發展是值得研究的。

一、霍爾果斯經濟特區口岸建設與發展意義

霍爾果斯口岸地處312國道、連霍高速公路，隴海-蘭新鐵路最西端，距烏魯木齊670公里，距哈薩克斯坦首都阿拉木圖378公里，果霍高等級公路、精伊霍鐵路全線貫通，道路、供排水、通訊、電力、金融、旅游等基礎設施完備、機構齊全，能夠滿足近期10萬人、遠期20萬人的生活需求。經過30年的建設和發展，霍爾果斯口岸基礎設施狀況得到了改善，霍爾果斯已由當初單一的過貨通道向綜合經濟區方向發展，顯示出快速高效的發展勢頭。隨著中哈鐵路在霍爾果斯實現對接，霍爾果斯已成為集鐵路、公路、管道運輸三位一體的國家一類陸路口岸。

2010年霍爾果斯設為經濟特區，霍爾果斯口岸的建設與發展將給新疆創造前所未有的發展機遇，實現進一步擴大向西開放的宏觀戰略部署，對新疆石油天然氣通道的建設、維護和運營以及實現伊犁地區乃至新疆經濟跨越式發展具有重要戰略意義。

（一）建設完善國際運輸通道，進一步擴大向西開放的宏觀戰略部署

將霍爾果斯設為省級特殊經濟開發區，這在新一輪西部大開發中，霍爾果斯口岸將更加凸顯出其作為窗口和大通道的作用。目前阿拉山口口岸已成為全疆乃至全國對中亞和歐洲陸路開放的重要樞紐和平臺，成為國家能源資源陸上安全大通道和經濟大動脈。而隨著精伊霍鐵路建成通車、中哈兩國高速公路的對接以及中亞天然氣管道的建成，霍爾果斯口岸將成為面向中亞乃至歐洲的國際交通大樞紐，并將成為我國西部又一個橋頭堡，在承東啟西過程中發揮著越來越重要的作用。因此研究霍爾果斯口岸建設與發展對于加快新疆對外開放步伐、加速發展通道經濟、逐步融入中亞區域經濟合作、促進新疆經濟增長都有重要意義，也是進一步擴大向西開放的宏觀戰略部署的歷史機遇。

（二）對于新疆石油天然氣通道的建設、維護和運營起著關鍵戰略地位

新疆作為石油煉化基地，搞好石油通道的建設、維護和運營地區十分關鍵。霍爾果斯是“西氣東輸”二線中亞天然氣管道項目的通道，目前土庫曼斯坦與我國簽署了每年提供300億立方米天然氣的協議，2009年中土天然氣管道工程第一期已開始送氣，2010年雙線全部投入運營，正式供應300億立方米的天然氣，這些協議和合作項目的不斷加強和拓展，使地處特殊位置的霍爾果斯口岸起著關鍵戰略地位。2009年中亞天然氣從霍爾果斯成功入境，有力的拉動霍爾果斯進出口貿易。霍爾果斯已成為繼滿州里、阿拉山之后，我國第三個面向中亞及歐州過貨量過千萬噸的國際貿易大通道。

（三）對實現伊犁地區乃至新疆經濟的跨越式發展具有重要戰略意義

這種戰略意義主要體現在霍爾果斯口岸所具備的優勢上。首先自然環境優越，霍爾果斯口岸處于伊犁河谷的平原地帶，氣候溫和濕潤，周邊有許多農牧團場，農業較為發達，這為發展特色農產品提供了自然條件，并對農產品加工業和加工貿易的發展提供了優勢。其次口岸輻射作用強，口岸周邊有哈薩克斯坦首都阿拉木圖，吉爾吉斯斯坦首都比什凱克，烏茲別克斯坦首都達塔什干，因此霍爾果斯口岸對中亞重要國家和城市具有較強的輻射力和吸引力。另外，口岸所在地區文化環境較好，霍爾果斯口岸所在的伊犁哈薩克自治州居民絕大部分為哈薩克族，這與周邊國家居民的文化宗教生活習慣都一致，對雙方經貿往來和物流發展將會產生積極影響，對實現伊犁地區乃至新疆經濟的跨越式發展具有重要戰略意義。

二、霍爾果斯經濟特區口岸建設與發展主要思路

（一）加大重大項目建設資金投入力度

“十二五”期間重大項目建設主要有中哈霍爾果斯國際邊境合作中心、霍爾果斯鐵路口岸、霍爾果斯公路口岸南部新聯檢廳和“西氣東輸”二線中亞天然氣管道項目。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是2006年經國務院批復設立，是我國首個跨國經濟貿易合作區、中哈兩國元首共同簽署的國家戰略項目，主要功能是貿易洽談、倉儲運輸、金融服務、商品展示銷售、舉辦各類區域性國際經貿洽談會等。霍爾果斯鐵路口岸是中方境內精—伊—霍鐵路的終點站，哈薩克斯坦境內是“熱肯特—霍爾果斯”鐵路，2011年底與中國接軌，使其成為全國12個鐵路口岸中現代化程度最高、吞吐量最大、具有口岸功能和現代物流功能的新型口岸。霍爾果斯公路口岸南部新聯檢廳是“中國西部-歐洲西部”（簡稱“雙西公路”）全長8445公里，東起江蘇連云港，從霍爾果斯出境，經哈薩克斯坦到俄羅斯第二大城市圣彼得堡，將成為中亞地區最重要的貨物運輸干線。“西氣東輸”二線中亞天然氣管道項目是西起土庫曼斯坦，途經烏茲別克斯坦、哈薩克斯坦，由霍爾果斯入境，國外全長1833公里。2010年8月實現雙線并行，輸氣能力300至400億立方米，占全國天然氣總量的20%至30%。這些項目的建設將為歐亞大陸的經濟發展起重要作用，因此必須加大建設資金投入力度，保證重大項目建設的順利完成，帶動口岸以及周邊國家和地區經濟的發展。

（二）加強口岸基礎設施建設

霍爾果斯經濟特區將建成未來國際物流中心，而口岸是連接中國與中亞國家的重要樞紐，也將成為繼阿拉山口口岸的第二大經濟大動脈與能源安全大通道以及物流中心，而成為這一重要角色的首要前提是發展口岸基礎設施建設。為此中央財政對特殊經濟開發區建設采取了特殊優惠政策，如給予一定數額資金補助，重點用于特殊經濟開發區的“五通一平”基礎設施建設，比如對于基礎設施貸款給予一定的貼息補助，有效期為10年；中央財政撥款8.5億元用于中哈霍爾果斯國際邊境合作中心資金短缺問題；對于2010-2020年霍爾果斯特殊經濟開發區新增財政收入也全部用于當地基礎設施建設。新疆自治區黨委增加的政策是：由中央財政在未來10年每年安排專項補助資金20億元用于支持特殊經濟區基礎設施建設；在特殊經濟區由中央財政出資30億元設立信用擔保資本金，輔助經濟特區中小企業貸款難的問題；在經濟特區注冊的企業在2020年前予以免征企業所得稅，地方財稅部門稅收減收部分由國家財政轉移支付；經濟特區在2010-2020年稅收中央分成部分全部留在當地，用于經濟特區基礎設施建設。中央和地方財政這一系列撥款和稅收優惠政策，對發展經濟特區和口岸基礎設施建設和發展起到重要作用。

（三）制訂符合霍爾果斯口岸的作業流程設計

根據阿拉山口口岸和滿洲里口岸作業流程，提出符合霍爾果斯口岸的作業流程設計。一是優化平面布局形式，主要是根據霍爾果斯口岸站客貨車輛流程以及口岸站所處地理位置和條件，設計縱列式外包平面布局，即邊檢站、寬軌場、客貨車換輪庫（并列換裝場、物流區）、到發場（并列調車場與物流區）。二是構建信息系統基礎框架，以信息管理為中心，主要聚集海關、出入境檢驗檢疫局、邊檢、外貿代理等不同部門和人員的子系統，設立電子信息服務平臺，對進出口貨物進行不同管理以及信息數據的傳遞，形成完整便捷的信息管理系統，以達到快速通關的目的。口岸信息管理系統的功能是對相關部門提供進出口貨物運行信息及相關單據信息，并可及時實現進出口貨物的預報功能，實現提前預報關和預報檢，尤其是與中亞國家做貿易，提前為海關部門提供貨物相關監管信息與單據信息預報，從而提高貨物通關率方面具有切實重要意義。三是改善外部協作環境，貨物進出口不僅是兩國之間貨物流動，各國內部各部門之間的協作也很重要。在宏觀層面上，政府部門要與中亞國家建立國家層面上的溝通機制，在通關及檢驗檢疫各方面加強合作，制定雙邊或多邊可接受的貿易協議和規范標準，建立面向中亞市場的電子信息平臺，以有利于通關便利化建設。在微觀層面上，各國相關部門之間協調也很重要，對于出口貨物實施集中承運，在裝車地報關和報檢，簡化在口岸站的通關手續，制定口岸運輸協調機制，使口岸站運輸有序通暢。相關通關部門延長通關時間，如中哈雙方通過了自2011年1月1日起，霍爾果斯口岸實行24小時通關制度的決定，陸續開放所有中哈邊界通關口岸，實行晝夜通關制度，車輛排隊等候時間將會大大縮短，承運人可在任何時間辦理申報手續。

（四）建設霍爾果斯口岸大物流中心和商貿中心

霍爾果斯經濟特區在未來幾年里，要建成出口產品組裝加工基地、進出口產品集散地、物流大通道和國際商貿中心。加工基地要與東部地區產業轉移相接軌，從而轉移東部先進技術和引進人才和勞動力。進出口產品集散地的發展可為口岸物流發展帶來機遇，促進國內外貿易發展，從而帶動運輸業的發展和生產性服務業的發展，也為帶動周邊國家經濟發展起輻射作用。而商貿中心可增加消費者選擇商品的機會，口岸基礎設施的建設為商貿中心的發展提供物質保障，吸引內地及周邊國家參與到商業活動中，帶動伊犁及新疆經濟貿易的發展。因此霍爾果斯口岸是國內少有的政策和功能疊加的區域，有全國唯一的跨境經濟貿易區即中哈合作中心和投資合作中心，這些中心的建立為口岸的建設和發展帶來了機遇。在這個區域內兩國可以直通貿易，實現關稅的減免，這為吸引國內外中小型生產企業和外貿企業在口岸投資設廠提供了可能。同時國家為支持合作中心的發展，又建設了配套區，在配套區有保稅區和出口加工區，這些有利的加工區和商貿中心以及政策上的支持，會給口岸帶來豐富的商流、信息流、技術流及人流，為建設霍爾果斯口岸大物流中心和商貿中心提供了機遇。

（五）積極爭取口岸建市

口岸發展要有遠期規劃，而建市是一個地區經濟發展的核心，可吸引先進技術和勞動力，因此口岸應努力利用經濟特區的各項優惠政策，努力發展以便早日建市。近年來隨著伊犁地區經濟快速發展，口岸基礎設施建設也得到不斷發展和完善，口岸的經濟貿易、文化教育以及醫療衛生事業也得到了較快的發展，人口也在不斷增加。口岸應利用霍爾果斯設立經濟特區這一時機，采取相應的優惠政策，吸引疆內外各工商企業入駐口岸，歡迎各國外商投資企業前來投資辦廠，增加勞動密集型企業的數量，增加口岸人口數量。同時積極發展各種文化教育醫療事業，一方面可以保證口岸工作人員的工作生活，另一方面也可以提高基礎設施建設，對于穩定口岸人員流動性和增加口岸人口數也有一定幫助，為及早爭取口岸建市提供條件。

（六）提高換裝效率和爭取實現準軌化

由于國內與周邊國家鐵軌標準不統一，亞歐第二大陸橋的運輸必須經過兩次換裝和多次代理，使鐵路運費大大增加，成本的提高對貿易雙方都是負擔，會影響訂單數量，與其他運輸方式相比存在很大缺點。除了從國家層面上繼續與中亞國家關于鐵軌標準問題進行商議外，另外切實可行的辦法是提高鐵路口岸通關速度，具體措施是提高換裝效率。換裝是不同軌距鐵路之間繼續運行而采取的方法，不僅費時費力費錢，還會造成貨物損壞丟失及存在很多安全隱患。因此很多沿亞歐第二大陸橋的國家在干線鐵路和絕大部分路段實現了準軌化，以便和干線鐵路組成聯運作。如果沿線國家都能積極響應準軌化的要求，雖然前期投入較大，但后期終將持續受益，能夠很大程度上降低成本費用和時間，最終降低進出口商品價格。如果各國能爭取實現準軌化，霍爾果斯口岸站通關時間將大幅度縮減，由寬軌進口車輛周轉流程時間約16小時減少到準軌的11小時。只有當各國實現準軌化的要求，才能實現無換裝無阻礙的運輸，霍爾果斯口岸也才能真正實現高效和快捷的通關目標。

三、霍爾果斯經濟特區口岸建設與發展對策

（一）完善口岸基礎設施建設及配套設施

由于目前霍爾果斯口岸還未建市，基礎設施和配套設施不健全，加之口岸進出口通道狹窄，相應的查驗基礎設施及配套設備不齊全，直接影響到口岸貨物吞吐量和通關效率，造成通關總體效率低下，有些貨物要停滯二十幾個小時才能通關。而且城區用地規模較小，道路系統不完善，通關環境不通暢，對局部環境造成一定影響。其次，通關電子平臺建設急需進一步加強，與國內及新疆其他口岸相比，霍爾果斯口岸在海關報關系統，檢驗檢疫報檢系統以及相應的其他通關信息系統方面仍不暢通，并與國內外在報關報檢電子信息一體化方面仍有很大差距。因此完善口岸基礎設施建設，可吸引相關貿易國加強貿易往來，以及通關信息一體化等配套設施建設以提高通關率，對于口岸實現可持續發展和快速通關起著重要基礎作用。

（二）推進電子口岸建設，改革口岸管理機制

推進電子口岸建設。霍爾果斯口岸應設立報關報檢中心，推動報關報檢電子通關一體化建設，有利于實現進出口貨物的預報關和預報檢，提高通關效率。加強霍爾果斯口岸與其他邊境口岸相關系統的聯網，提高各國口岸內部各聯檢部門的協同配合。其次增加邊境口岸管委會的相關權利。口岸管理委員會主要任務是協調口岸各部門工作，并為各部門工作提供便利。而目前各部門均各自為政，互不往來，缺乏統一協調的部門對其管理，因此可適當給予管委會一定權利，對相關部門進行協調和指導。同時應加強口岸管委會監管力量，制定口岸監督管理體制，由于口岸沒有獨立的行政區劃，在管理上與兵團容易出現交叉和矛盾，因此應加強地方和兵團的溝通與合作，從而提高口岸通關服務效率。

（三）加強與周邊國家溝通合作，促進通關便利化

首先要在宏觀層面上建立國家和自治區政府與周邊國家溝通交流機制，及時與周邊國家在通關方面進行協調與磋商，加強互信與交流，促進貿易往來順利進行；在微觀層面上通關專業機構要積極加強與周邊國家專業機構的交流，建立面向中亞市場的電子信息平臺，促進通關便利化，加強通關體系和管理體系的協調和發展，減少和避免貿易摩擦，具體措施是推動一站式報關報檢機制。二是口岸通關便利化措施與周邊國家對接困難，主要是因為周邊各國經濟發展水平不同所致，與國際通行的一站式檢驗標準相差甚遠，周邊各國檢疫機構不統一，在單證上各國報關憑證的格式和內容不統一，這些都影響通關速度。因此研究周邊國家檢驗檢疫標準和報關單證的相關規定，制定出雙方都可接受的檢驗檢疫標準和報關單證格式是很有必要的，為提高通關效率和通關便利化提供條件。

（四）加快推進物流基礎設施建設，促進口岸現代物流業發展

目前，霍爾果斯口岸已有大型倉儲物流企業11家，面積已達63萬平方米，這些企業主要是當地口岸和烏魯木齊相關企業倉庫。霍爾果斯口岸物流仍局限于裝卸等簡單配套服務，未形成真正的物流產業鏈，并缺乏相應的配套設施，而且口岸的物流、倉儲等基礎設施相對分散，物流企業規模較小，缺乏有效指導和規范。這些問題歸根到底還是缺乏物流方面的基礎設施和相應的規范制度，從而間接影響口岸通關效率的提高。因此加大對物流基礎設施建設和投資力度，以特區經濟及相關的優惠政策為吸引力，鼓勵國內外相關投資者和企業對口岸物流基礎設施進行投資，投資的主要方面是倉儲、貨場等基礎設施建設。同時要加強基礎信息系統建設，以實現口岸物流信息資源共享，同時也可以提升口岸物流信息管理和物流服務水平。最后，口岸相關管理部門應該根據口岸發展的實際需要，制定出口岸引資方面的具體優惠政策，比如鼓勵國內外一些優秀的物流企業和公司進入口岸，培養和扶持一批具有當地特色的大中型物流企業，為建設和發展口岸物流中心創造有利條件。▲

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