透析歐盟征收航空碳稅的影響及應對措施

■ 閆 婭 西北師范大學 丁寶根 東華理工大學

歐盟委員會不顧其他國家的反對以及航空的公司的承受能力，決定于2012年1月1日對國際航空業征收碳稅，其涉及的航空公司包括在歐洲起降的所有航班，共計2000多家。雖然歐盟早在2008年通過的相關法案中就已經決定將航空業納入歐盟的碳排放交易體系中，但是此項決定的宣布依然在全球范圍內引起軒然大波。歐盟征收航空碳稅的由來是什么？其真實意圖又是是什么？此舉將給世界和中國帶來什么影響？鑒于此，作為航空業正值高速發展的中國，應未雨綢繆，提早制定相關的應對措施，迎接航空碳稅時代。

一、歐盟征收航空碳稅的由來

為了在全球范圍內減緩氣候變暖過程，1992年6月4日，在巴西里約熱內盧地球峰會上達成聯合國氣候變化框架公約（UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC），并與 1994年開始實施。聯合國氣候變化框架公約于1997年在東京舉行第三次締約國大會，并在會議上通過《京都議定書》。聯合國氣候變化框架公約第七屆締約國會議于2001年通過落實《京都議定書》，此舉為碳排放權交易提供了法律依據。

歐盟向全球航空業征收碳稅的行為并不是一蹴而就，而是步步為營。從2001年10月《排放交易指令》的發布，到《2003年排放交易指令》的發布，再到2004年《歐盟連接指令》的實施，其目標也由最初的在歐盟范圍內將管制溫室氣體排放法律化并核配排放許可量，變為降碳排放交易體系的范圍擴大至包括電力、鋼鐵、石油乃至航空業等在內的各個領域，以及進一步與聯合履約機制和清潔發展機制相結合，以達到抵消歐盟排放交易制度成員國的排放量，并進一步擴大歐盟排放交易體系的影響從而降低歐盟企業的履約成本。

2006年12月20日，歐盟委員會采納了關于將航空納入排放權交易計劃（ETS）的建議，經過2年的立法歷程，于2008年11月19日通過了《2008年指令》。該指令決定自2012年1月1日起，所有飛往、飛經、飛離歐盟成員國機場的航班均需納為歐盟排放交易體系的管制對象，且不論航空器運營者是否為歐盟籍航空公司。此項舉措標志著歐盟建立了區域性國際航空碳排放交易機制。根據歐盟航空碳排放交易機制，2012年歐盟境內的航空碳排放許可總量計劃以2004年至2006年平均排放量97%為排放限額，至2013年降低至95%。該機制實施期限分為兩個階段：第一階段從2012年1月1日至2012年12月31日；第二階段從2013年1月1日至2020年12月31日。

2011年3月7日，歐盟通過了向航空公司征收碳排放費的決議。根據決議，2012年1月1日起，只要是降落在歐盟區域內的國際航班超過了免費配額的碳排放，都必須為碳排放付費，否則將面臨巨額罰款甚至被停航。

二、歐盟征收航空碳稅的真實意圖

歐盟將航空業納入歐盟碳排放交易體系（ETS），并于2012年1月1日開征航空碳排放稅，此舉遭到中國、美國等多國反對，然而，歐盟卻一意孤行。其實，歐盟此舉不再是單純的應對氣候變化政策，更是一個有長遠意義的政治決定。

歐盟單方面將航空業納入碳排放交易機制，其目的有三。第一，歐盟通過此舉來提升歐洲航空業競爭力。航空業納入ETS后，歐盟航空企業承擔更多的減排義務，而對歐盟外的航空公司而言，無需承擔ETS的相關義務，故在同等條件下，歐盟航空公司的運作成本遠遠高于歐盟外的航空公司，從而處于不利的競爭地位。此外，從2009年開始，亞太地區擁有全球最大的航空市場，且亞太國家的航空市場發展勢頭強勁。歐盟各國希望ETS的碳排放標準來要求世界其他國家航空業，從而使其他國家為高碳排放買單。第二，歐盟要控制其在應對氣候變化方面的領導權，不僅因為低碳經濟是全球公認的引領世界經濟復蘇的新動力，更是因為此領域是歐盟領先于美國的少數優勢之一。鑒于此，歐盟率先搶占航空碳排放市場，以期鞏固其在應對氣候變化方面的絕對領導地位。第三，為其之后的全球性行業擴展戰略打下基礎。一批新興企業在歐盟的碳排放權交易市場的帶動下得到發展，包括碳檢測、報告和核查業務（MRV）、碳交易和碳金融業務，在未來全球碳市場獲得競爭優勢，其在全球碳交易市場中的主導地位將進一步得到鞏固。

由此看來，歐盟征收碳稅的真實意圖是市場機制的領導權和搶奪國際政策，以及對歐盟航空業競爭力的擔憂。

三、歐盟征收航空碳稅產生的影響

（一）對全球范圍的影響

1.將強化歐盟在碳排放領域的領導權。作為第一個實施對外征收碳稅的區域組織，歐盟在國際范圍內強化了進一步的談判和簽訂國際協議的能力，搶占環境道德和法令的制高點，做遠比發動戰爭要高明的無本萬利生意。歐盟征碳稅的真正目的卻是醉翁之意不在酒，積極應對氣候變化無可厚非，歐盟正是利用這一善意的舉動來達到其實現經濟利益的目的以及其在環保領域的全球性領導權。其一，歐盟通過環保在政治上尋求對話；其二，通過這種制度歐盟在貿易方面加大新的制衡手段，并加大區內綠色技術出口能力。包括航空器的制造技術、清潔能源產品的出口。

2.進出歐盟的航空旅客要面臨航空公司轉嫁運營成本的壓力。據國際航協統計，2011年，全球航空業收入預計將達到5980億美元，但利潤率僅為0.7%，同期國際油價已經比先前預計的每桶96美元增加了15%，石油價格每上漲1美元，全球航空公司就要面臨16億美元成本費用的增加。而此時，歐盟單方面開征航空碳排放稅，無異于落井下石，將使開通了歐洲航線的航空公司面臨更大的運營成本壓力。根據評級機構標準普爾估計，航空業參與排放交易體系后，到2020年，每程來回航班成本將增加4.6—39.6歐元，以補償每噸30歐元的額外碳排費，屆時，航空公司將會把碳排放費轉嫁到旅客身上，從而影響世界旅客出行歐洲的意愿。據估算，從東京飛往倫敦的單程碳排放量超過200噸，這筆碳排放費用一旦被轉嫁到每位乘客身上，經濟艙票價就會上漲約40美元。

3.征收航空碳稅的影響可能會蔓延至商業貿易領域。征收航空碳稅將導致航空運輸成本上升，一些外貿企業將不得不為此承擔更多的成本費用。歐盟表面上是針對航空業，但產生的實質效果卻無異于在跨境服務貿易等領域設置了碳關稅壁壘，其產生的影響會沿著產業鏈轉移到貨物貿易領域，那時候不僅是機票價格和運輸成本的問題了，而是外貿企業的利潤空間和生存空間也將受到收窄與擠壓。

4.促進新能源、節能減排技術的研發和應用。對于不分民族、種族和膚色的地球人來講，追求低碳環保的綠色生活，共同推動用可再生能源替代化石能源和鼓勵提高能源利用率，已經是一條必由之路。為應對碳排放和石油價格上漲，各國航空公司也將會加大資金投入，研發新型清潔能源以替代高碳排放的石化能源，并加快節能減排技術的研發與應用。歐盟單方面征收航空碳稅，雖然能夠進一步推動航空運輸和航空工業走向低碳環保時代，但對其他國家來說，是一種不對等的做法。

（二）對我國的影響

1.增加我國航空公司的運營成本，消弱我國航空公司的競爭力。目前，我國航空業國際競爭力還處于弱勢地位，在相當長的一段時間內，中國航空業碳排放總量將會持續上升。歐盟征收航空碳排放稅后，中國或將成為受到影響最大的國家。根據歐盟公布的航空排放法律的規定，免費的碳排放額是根據各個航企幾年前排放的平均值測算，且只有每年碳排放量低于1萬噸的航空公司，才可以免收碳排放費。這對于在歐洲航線羽翼未豐的國內航空公司來說是很不公平的。而據業內人士測算，一架波音777飛機從上海飛往倫敦，單程9233公里，排放二氧化碳222噸。1萬噸排放量，僅夠這家航空公司在上海至倫敦一條航線上來回飛22次，至此，中國飛往歐洲的航班每增加一班，每年就將增加1500萬元人民幣的額外成本。根據中國民航局節能減排辦公室的測算，歐盟一旦開始征收航空碳稅，預計2012年中國的航空企業至少需要支付8億元；到2020年，支付額將超過30億元，9年時間累計約176億元。歐盟航空碳稅將成為我國航空公司開拓歐洲市場的重要阻礙。

2.迫使我國加快碳排放交易制度的確立，推動節能減排技術的開發與應用。我國在更廣泛領域的碳排放制度設計上也會深受啟發，與其被動挨打，不如早日制定自己的碳排放標準，利用廣闊的領土空間和人口資源優勢，來影響和干預世界環境保護格局。歐盟征收航空碳稅的行為將迫使我國加快碳排放交易制度的建立，同時，推動我國航空公司加大節能減排技術的開發和應用。

四、我國應對歐盟航空碳稅的措施

（一）從國家層面來說，要做好以下幾點

1.聯合其他國家，對歐盟的行為進行抵制或起訴歐盟，迫使歐盟讓步。歐盟征收航空碳排放稅是對全球航空業的挑戰，受到影響的國家涉及廣泛，包括美國、日本、俄羅斯等國都極力反對歐盟這樣行為。為此，我國可以聯合其他國家，積極爭取主動權，迫使歐盟推遲征收碳排放稅或給予我國發展中國家的優惠待遇。我國航空協會已經明確表示，堅決抵制歐盟單方面征收航空碳稅的做法。如與歐盟談判不成功，我國可以采取適當的報復性措施，如對歐盟相關國家也征收碳排放稅。

2.我國應盡快制定航空業及相關行業的節能減排政策。當前，雖然很多航空企業在節能減排方面做了不少的工作，但大部分屬于各自為戰，節能減排措施和形式各樣，其產生的效果也不理想，沒有形成一個行業內有效的節能減排體系。為此，政府應該盡快制定相關的符合國情的節能減排政策，如對機構設置、激勵機制、碳排放指標等做出較全面的規定；并建立長效交流機制，發揮政府在資金、技術、人力、信息和管理方面的有事作用，給予航空公司節能減排方面的技術支持和指導建議。

3.在財政政策、市場準入機制等方面給予節能減排工作優惠政策。節能減排工作是一個系統的工程，其投入人力、物力是巨大的，勢必給予一些航空企業帶來沉重的壓力，一定程度上打擊了航空企業的投資積極性。如政府能在財稅方面給予優惠或減免，將減輕企業的資金壓力；政府應建立相關的監督檢查機制，對企業完成減排計劃的情況進行驗收和評估；政府設立節能減排專門基金項目，對推行節能減排的航空公司給予融資支持，以緩解其資金緊張問題。

4.調整能源結構，加快清潔能源及節能減排技術的研發和利用。從我國的能源結構看，具有富煤、缺油、少氣特點，我國的能源結構的這一特點決定了我國節能減排的難度，而研發清潔能源以替代傳統高碳排放則能源能夠有效規避風險。一些發達國家的航空企業很早就啟動了多種形式的清潔能源研發工作，開展了飛機替代能源的飛行試驗并取得成功，這些為我國航空企業提供了很好的借鑒價值。為此，我國政府應在大飛機研發項目的基礎上，著手航空替代能源的研發，利用技術手段提高我國的能源利用效率，使我國第一架大飛機在低碳低耗能等方面取得領先優勢。

（二）從我國航空公司來說，應從以下幾點應對

1.拿起法律武器，爭取自身權益。歐盟征收航空碳排放稅的行為表面上是保護全球環境，推動全球氣候問題的解決，但其實質是不公平的單方面行動，違背了《京都議定書》中確立的發達國家與發展中國在應對全球氣候問題“共同但有區別責任”的原則以及國際民航公約特別是《芝加哥公約》中的主權原則。中國航空公司或航空協會可以針對歐盟征收航空碳排放稅這一行徑提起訴訟，要求其終止這一違反國際公約的行為，以維護本國的合法權益。

2.加大新能源和節能減排技術研發和應用的資金投入。航空公司應加大資金投入研發新型清潔能源，以替代高碳排放的石化能源，并廣泛應用節能減排技術，降低飛機單位公里能耗，從而降低碳排放量。同時，航空公司在投資過程中，應需要將機隊規劃、機務維修、飛行資源、運力分布等因素綜合考慮后再做出最優決策。

3.我國航空公司應積極應對歐盟征收碳排放稅問題。我國航空企業應積極研究歐盟的相關政策，并建立碳排放預警和監測機制，就相關的節能減排的細節和技術問題與專業人員和機構進行溝通、咨詢，以此制定相關的應對措施來使企業爭取最大的碳排放免施，使企業爭取最大的碳排放免征額度。▲