美洲區域性人權保護機制析論

劉杰敏， 張曉明

(武漢大學 法學院， 湖北 武漢 430072)

美洲區域性的人權保護機制包含了兩個基于不同外交起點、相互重疊，既有一定聯系、又有一定區別的機制與機構，即建立在《美洲國家組織憲章》基礎上的人權保護機制，再就是建立在《美洲人權公約》基礎上的人權保護機制。[1]149而與歐洲、非洲的對應機制存在一定的區別，對比而言較為復雜。而其他的一些保障制度，譬如美洲防止和懲治酷刑公約機制也在發揮著作用，更是增加了這種特殊性。

一、人權保護的具體機制

美洲區域性的人權保護具體機制有《美洲國家組織憲章》機制、《美洲人的權利義務宣言》機制、《美洲人權公約》機制和《美洲防止和懲治酷刑公約》機制等。

(一)《美洲國家組織憲章》機制

1948年，泛美聯盟更名為美洲國家組織。美洲國家組織總部設在華盛頓，目前有35個成員國。美洲國家組織被看作是一種區域安排或區域結構，這一區域性組織對聯合國這樣的全球性組織來說，具有“相對從屬性”。鑒于其在促進美洲國家間在政治、經濟、軍事、社會、司法、文化等方面廣泛合作的作用，被稱之為“小型聯合國”。[2]241

創立美洲國家組織的基本文件包括《美洲國家組織憲章》以及其四個議定書，分別是布宜諾斯愛利斯議定書、卡塔西拿議定書、華盛頓議定書和馬那瓜議定書，以及一些促進和保護人權及基本自由的國際文件。《美洲國家組織憲章》規定了一些與人權或基本自由有關的條款，規定了一系列的經濟標準、社會標準和文化標準，并有多處直接或間接涉及對基本權利的保護，強調尊重和捍衛人權是該組織的基本宗旨。而對憲章先后四次修訂，不但彌補了美洲國家組織架構本身的不足，同時也使區域連帶、人權等主要原則得到了進一步闡明。從本質上看來，《美洲國家組織憲章》是組織法，是一項多邊性條約，并不是一個人權保障法，其主要目的在于建立一個美洲的區域性組織并對成員國間的關系進行規范，在人權方面只作了一些原則和籠統的規定，但對人權保障起到了一定的標榜和指導作用則是無可否認的。在其基礎上建立起來的美洲國家組織為日后人權公約的通過和人權保障體系的形成起到了關鍵性的作用。

在美洲國家組織的主要機構中，美洲國家組織大會在美洲人權保護機制中具有重要地位，它的主要職能是通過有關人權文書和決議，審議美洲人權委員會和美洲人權法院的報告。而美洲的區域性文獻均將經濟、社會和文化權利視作“可強制執行的人權”，這使得美洲一體發展理事會在美洲人權保護體系中促進和實現經濟、社會和文化權利具有重要意義。[3]152-153司法委員會是美洲國家組織專門的法律事務咨詢機構，代表全體成員國進行“促進國際法的逐步發展和編纂”工作，提高美洲國家在人權領域內“取得法律”的可能。專門會議是指政府之間的會議，處理特殊的技術問題以及開展某些特定領域的合作。專門機關指的是一種通過多邊協定而成立的“政府間組織”，如美洲婦女委員會、美洲兒童研究所等，承擔與美洲國家共同利益有關的“技術性事務”。專門會議和專門機關將人權保護作為一個重要內容。而《美洲國家組織憲章》的監督機構是美洲人權委員會，由其提供在人權保障方面的實施機制。

(二)《美洲人的權利義務宣言》機制

《美洲人的權利義務宣言》是區域性政府間國際組織通過的最早的一個人權宣言，是美洲國家組織成立伊始即通過的第一個專門性的人權文件，比《世界人權宣言》和《歐洲人權公約》都要早。盡管它不是公約，因其具備的特殊性而理應被納入保障機制中來。

《美洲國家組織憲章》對人權問題只作了一些原則和籠統的規定，并沒有詳細地解釋上述條款中提及的“個人權利”的基本內容。對“個人權利”的解釋和規定是通過《美洲人的權利義務宣言》來完成的。《美洲人的權利義務宣言》從體例來看與《世界人權宣言》很相似。宣言包括引文、序言、權利和義務，四個部分，共38條。盡管學界對其法律地位存在分歧，但比較被認可的說法是《美洲人的權利義務宣言》本身并沒有法律約束力，大會將宣言作為一項“普通決議”通過則意味著對宣言拘束力的間接否定。而1967年《布宜諾斯艾利斯議定書》的通過對《宣言》規范性地位的加強起了很大的作用。[3]73不過，對于美洲國家組織的成員國來說，《美洲人的權利義務宣言》是對《美洲國家組織憲章》的人權條款的具體規定。美洲人權委員會和美洲人權法院都將《宣言》視為對《美洲國家組織憲章》的權威解釋，是具有法律約束力的人權文件。這可從美洲人權法院提供的咨詢意見中得到例證。[5]151這也說明，《美洲人的權利義務宣言》是沿用了《美洲國家組織憲章》的監督機構和實施機制的。

(三)《美洲人權公約》機制

1969年11月，在哥斯達黎加的圣約瑟召開的特別人權會議上，《美洲人權公約》最后文本獲得了通過，并于1978年7月18日生效。《美洲人權公約》是繼《歐洲人權公約》之后的第二個區域性人權保障公約，也是1966年2月聯合國大會通過兩個國際人權公約后出現的第一個區域性人權保護公約。但美國、加拿大、墨西哥和巴西這些美洲的重要國家均未加入，使得其影響力大打折扣。

該公約共11章，82條，規定了“一般義務”條款，并列舉了基本人權的各項具體權利。值得提出的是，《美洲人權公約》中，并沒有廢除死刑的有關規定，盡管公約對死刑的適用作了嚴格的限制，但當時也不具備廢除死刑的條件。后來為順應廢除死刑的全球趨勢，通過制定公約的附加議定書的技術性措施來達到這個目的。該議定書包括序言以及4個正文條款，要求當事國廢除死刑的適用，并要求已廢除死刑的國家不能再恢復死刑。公約規定分別設立美洲人權委員會和美洲人權法院作為監督機構來保障公約的規定得到實施。

(四)《美洲防止和懲治酷刑公約》機制

《美洲防止和懲治酷刑公約》是美洲國家組織大會于1985年12月通過的專門針對酷刑問題制定的區域性人權公約。該公約是在《美洲人權公約》的基礎上制定的，是區域層次上防止和懲治酷刑的重大成果之一。《美洲防止和懲治酷刑公約》包括序言以及24個正文條款，該公約不僅將聯合國體系下反酷刑的相應條款納入，而且還具體貫徹了《美洲人權公約》禁止酷刑的基本原則。而美洲人權委員會勉強算得上是一個反酷刑機構；《美洲防止和懲治酷刑公約》與《歐洲反酷刑公約》相比，其監督機制是脆弱的。[3]140

二、人權保護的具體機構

美洲區域性人權保護的具體機構，即對人權保障進行國際監督的機構有美洲人權委員會和美洲人權法院。

(一)美洲人權委員會

1959年，美洲人權委員會成立。由于1948年《美洲國家組織憲章》并沒有對該委員會進行規定，而1967年《布宜諾斯艾利斯議定書》對《美洲國家組織憲章》進行修改，美洲人權委員會由“自主實體”成為美洲國家組織的官方機構，承擔的職責是“促進對人權的遵守和保護，并充任美洲國家組織在這些事務方面的咨詢機構”。人權委員會成為《美洲國家組織憲章》體系下的一個專門機構，是美洲國家在人權領域內的合作取得質的進展的標志之一。1978年7月18日，《美洲人權公約》正式生效。該公約的第七章從第34條到第51條專門規定了美洲人權委員會的組織、職責、權限和程序。而1979年10月新的《美洲人權委員會規約》通過，實際上是對美洲人權委員會進行了重建，并使其正式成為《美洲人權公約》的監督執行機構。因此，美洲人權委員會具有雙重法律身份，也具有雙重職責：它既是《美洲國家組織憲章》所規定的下屬機構，也是《美洲人權公約》的執行機構；它既負責《美洲人權公約》所規定的人權保障義務的執行和監督，又在一定程度上是美洲國家組織的機構體系內專門負責執行和監督《美洲國家組織憲章》所規定的人權保障義務的執行和監督機構。[3]164-165

《美洲人權公約》第41條規定了人權委員會所享有的一般性職權，具體有：在美洲各國人民中發展人權意識；回答人權事務方面的咨詢，并向成員國提供所需的咨詢服務；對個人投訴或國家間指控采取行動；向美洲國家組織提供年度報告等。這既有針對美洲國家組織成員國的職能，也有針對公約締約國的職能。[3]186-187重建后的美洲人權委員會增加了針對公約締約國的權力和權限。因此，美洲人權委員會不但能對《美洲人權公約》的締約國履行公約義務的情況進行監督，可以受理國家間指控和個人申訴，不過前者需有關締約國做出專門的申明；同時還繼續保留了《美洲國家組織憲章》賦予它對于該組織所有成員國都具有拘束力的權力和權限，可以進行有關特定國家的研究和實地調查，也可以接受有關國家侵犯宣言中所列權利的個人申訴。

(二)美洲人權法院

依據《美洲人權公約》產生的另一個人權保護機構是美洲人權法院，該公約第七章第33條是法院成立的“實在法”依據。1979年《美洲人權法院規約》通過，法院正式宣告成立。美洲人權法院由七名法官組成，以個人身份選舉產生，應該是具有最高道德權威和在人權方面公認的法學家，尤其對法官在人權方面的經驗提出了要求。

美洲人權法院有司法裁判權和咨詢管轄權兩項權力。作為美洲人權保障機制的一個主要的司法性監督機構，美洲人權法院的爭議管轄應當是一個必不可少的職能，是指法院被授權對涉及批準《美洲人權公約》并承認法院管轄的國家的案件做出有拘束力裁判的職權，在訴訟過程中，“唯一的被告是國家”。爭議管轄權分為締約國間控告的管轄權和對個人申訴的管轄權。在美洲人權法院行使爭議管轄權之前，美洲人權委員會應該完成對有關案件的審查程序。案件送交法院之后，法院有權全面地審查委員會對事實和法律的結論。法院做出的判決是“終局的，不得上訴”。而根據《美洲人權公約》第64條的規定，美洲人權法院享有咨詢管轄權。咨詢管轄權其實是國際性司法機構的一項基本職能。在美洲人權法院成立的前10年內，法院的主要工作放在咨詢管轄職能方面。造成這種差別的原因一方面在于美洲人權委員會向美洲人權法院移送爭議案件的動力不足，另一方面是獲得授權能提請咨詢的主體具有廣泛性。[3]314法院咨詢管轄的內容為三個方面：對《美洲人權公約》的解釋，對其他條約的解釋，對國內法律的解釋。法院的審理和咨詢意見均應公布。法院提供的咨詢意見不具有拘束力，這也符合“咨詢意見”本身的含義。但從法院具有的職能和權力來看，這種咨詢意見對相關國家的政治和法律立場有相當影響，還是具有重要的權威性的。如果國家無視法院的咨詢意見，并不構成對公約的違反，但等于判定違反了條約義務，該國也就不再能夠依靠法律為其辯護了。[3]324美洲人權法院的咨詢意見構成了案例法的重要部分，這也是美洲人權法院的重要特點。美洲人權法院的咨詢管轄在國際上獲得了很高的評價。[3]325

三、人權保護的實施程序

實施程序為國家研究程序、現場調查程序、國家報告程序、國家間指控程序和個人申訴程序。具體如下：

國家研究程序特指美洲人權委員會針對某個特定的國家，就其人權狀況開展的調查與研究活動。國家研究啟動的原因有系列性的個人指控、非政府組織的報告、美洲人權委員會提起，而啟動與否由人權委員會決定。美洲人權委員會實施國家研究的目標是希望通過一些調查研究的結果，調動美洲國家組織的一些政治機構來應對大規模、系統性侵犯人權的情勢。

現場調查程序是指有確切的證據表明某一成員國正存在大規模侵犯人權的情勢，人權委員會可任命一個特別委員會進行具體調查活動，啟動現場調查程序。人權委員會享有進行事實調查的職權，其職權與聯合國人權機構的事實調查職權基本一致，并且迄今為止已進行了六十多次的人權調查活動。

國家報告制度。《美洲人權公約》公約第41條(d)項還規定，美洲人權委員會有職責“要求美洲國家組織的各成員國政府提供在人權問題上采取措施的報告”。從字面上來分析，這些規定沒有明確提交報告的期限，可推定這種報告不是定期報告，締約國是否需要以及何時提交報告，取決于美洲人權委員會的決定。美洲人權委員會在很大程度上是主動行事，要求締約國提交在人權問題上采取措施的報告。而《美洲人權公約》第42條規定，締約國有義務將其“向美洲經濟及社會理事會執行委員會和美洲教育、科學和文化理事會執行委員會按它們各自主管的范圍每年所提交的每一份報告和研究成果的抄件，送交美洲人權委員會，以使美洲人權委員會可以注意促進《布宜諾斯艾利斯議定書》修訂的《美洲國家組織憲章》中所載的在經濟、社會、教育、科學和文化準則中所包含的權利”。[3]194-195很明顯，該條規定的是定期特別報告，并不是全面性的報告，主要針對經濟、社會、教育、科學和文化方面的權利。并且美洲人權委員會只是報告的抄送機關，對報告直接進行監督的權力被打了折扣。總的講來，在報告制度方面，締約國的實踐還有待加強。

國家間指控程序，在美洲人權保護機制中的國家間指控程序是指美洲國家依據《美洲國家組織憲章》或《美洲人權公約》向美洲人權委員會就另一國家違反《美洲人的權利和義務宣言》或《美洲人權公約》所確立的人權義務的問題提出指控。該指控程序包括涉及《美洲人權公約》締約國和非締約國兩個方面，反映了美洲人權保護機制的雙軌制特點。根據《美洲人權公約》第45條規定，指控國只有在接受人權委員會此項管轄的前提下，才有權向人權委員會提出對另一國家的指控；只有在被指控國接受人權委員會此項管轄的前提下，人權委員會才有權對來文進行審查和審議。人權委員會對國家間指控的管轄權不是自動的，公約的締約國必須通過聲明接受人權委員會這樣的管轄權。這既是對被指控的締約國主權的一種尊重，又對相關機制的運行賦予了一種動態性促進因素，在一定程度上機制的普遍性。這應該說是美洲人權保護機制比較成功的特色之一。另外，《美洲國家組織憲章》實際上也授權美洲人權委員會對沒有參加公約的成員國的指控進行管轄。而《美洲人權委員會程序規則》第51條對此進行了規定，人權委員會應接受并審查任何包含有譴責美洲國家組織成員國但不是《美洲人權公約》締約國所侵犯《美洲人的權利和義務宣言》中所規定的人權之指控。也就是說，對于非公約締約國來說，指控程序是自動的和強制性的，并不需要締約國的聲明接受。[3]278-280

個人申訴程序是指人權機構有權接受并審議條約締約國管轄下的個人指控該締約國的來文。在美洲人權保障機制中，個人申訴程序有兩種，一是依照《美洲國家組織憲章》將個人申訴的審查作為人權委員會一般監督職能的老程序，二是有關個人申訴處理機制的新程序。源于其雙重的法律地位和雙重職能，美洲人權委員會對個人申訴的管轄權擴展到美洲國家組織成員國、非成員國和公約締約國。個人來文程序經過演變逐漸成為處理一般案件的程序，并被適用于對一國人權總體狀況進行評估的一種方法和手段。在人權保障機制中，個人申訴程序被認為是國際人權法有效實施的關鍵。《美洲人權委員會程序規則》第32條對來文的條件又作了進一步的補充。按規定，有權提起申訴權的主體非常廣泛，任何人或一群人，或經美洲國家組織一個或幾個成員國合法承認的任何非政府的實體，均可向委員會遞交內容包括譴責或控訴某一締約國破壞本公約的請愿書。這意味著，提起申訴的主體不一定是直接的受害者。而個人申訴制度是強制性的。一個國家加入《公約》，即可視為它接受了委員會對指控該國的個人申訴進行審查的權力。在個人申訴被接受以后，委員會可以從有關的政府收集情報，并調查事實。作為這個程序的一部分，委員會可以舉行聽證會，政府和申訴人均參加。申訴可以友好解決，也可以非友好解決。

四、 結 語

總的說來，就美洲區域性人權保護機制而言，美洲國家組織也發展出了一個向獨立專家機構提起的國家間指控和個人申訴程序。不過，后者的效能不及歐洲理事會。絕大多數的案子提交給了美洲人權委員會，而美洲人權法院相對說來只處理了很少的案子。該組織對成員國的權威性還遠非完美。的確，委員會的國別報告對相關政府來說，似乎印象更為深刻。美洲人權制度這種明顯的失敗原因是多重的，包括美洲國家組織的成員國在政治、社會和經濟上的差異，以及與缺乏人權保護的政治意愿相聯系的國家間貧困方面的差異。另一個因素是美國所扮演的主導性和具有相當大爭議的作用。而且美國和它的“國家安全”原則直接或間接地在一些拉丁美國國家造成了最為嚴重的對人權的侵犯，而且美國迄今還拒絕批準《美洲人權公約》或是承認美洲人權法院的管轄權。[4]65前述因素都影響了美洲區域性人權保障機制效用的發揮，只有在發展過程中對一些阻礙性因素予以消減或排除，該區域性人權保障機制才能發揮其應有的光輝。

參考文獻：

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