西蒙與沃爾多之爭及其影響＊

周芳友，倪 凌

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

西蒙與沃爾多之爭及其影響＊

周芳友，倪 凌

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

西蒙與沃爾多之爭（以下簡稱“西沃之爭”）被公認為是西方公共行政學發展史上最具啟發性的思想交鋒，對西方公共行政學的研究和發展產生了深遠的影響。西蒙與沃爾多圍繞公共行政學學科“身份”問題、事實與價值關系問題、價值觀問題、思維與表達方式問題、文本的誤讀問題進行了立場相反的辯論。這場爭論不僅促使公共行政從熱衷于效率價值的追求轉變為更多地民主價值關懷，積極地改變了人們對于規范價值的態度，而且形成了西方公共行政學者社群對于公共行政學學科身份危機的兩種不同的救贖之路。

西沃之爭；爭論主題；影響

20世紀四五十年代，西方公共行政科學尚未一統天下，而各種民主行政理論方興未艾。1952年，德懷特·沃爾多在《美國政治科學評論》上發表了《民主行政理論的發展》一文，對各種民主行政理論所依存的行政思想與歷史背景進行了深入的勾畫，并做了深刻的評論。在這篇論文的注腳中沃爾多含蓄地批判了赫伯特·西蒙關于“事實與價值二分”的觀點。隨即，西蒙進行了反駁，認為沃爾多的評論不僅缺乏邏輯前提，而且存在嚴重的誤讀，并且以邏輯實證主義的立場表達了對沃爾多及其他政治理論家的諸多不滿。沃爾多毫不示弱，馬上就對西蒙的反駁作出了回應，并堅持反對邏輯實證主義霸權地位的立場。這一來一回的論戰引發了近半個世紀的爭論，被公認為公共行政學發展史上最具啟發性的交鋒，對公共行政學的研究和發展產生了深遠的影響。

一 西沃之爭的主題維度

（一）公共行政學學科“身份”問題：科學還是專業

鑒于科學在促進人類社會發展方面取得的巨大成就，它也逐漸獲得了知識的“沙文主義”地位，這意味著“知識即美德”的古訓開始離我們遠去，而“只有科學的才是知識”的信念開始深入人心。科學的擴張性體現在學科建設與發展上就表現為它業已成為一門學科是否正當的標志。在這種情勢下，傳統公共行政也一直自稱行政科學，并且有一批傳統公共行政學學者群體在努力發展普遍性的規則或原則，其中，最具代表性的當屬Luther Gulick在1937年提出的POSDCORB原則。西蒙繼承了傳統公共行政學“行政科學”的基本立場，但是他對那些所謂的普遍性原則進行了猛烈的批判，他認為這些原則不是真正的科學原則，而僅僅是類似“諺語”一樣的東西。西蒙主張通過引入邏輯實證主義和行為主義政治科學方法，發展一門真正的“行政科學”。西蒙批評了自然科學與社會科學的傳統分類，而主張將科學分為純粹科學與應用科學：純粹科學專注于發現或證明有利于人類知識增長的經驗性命題，而基本不討論價值問題；應用科學則不得不廣泛地考慮價值因素。西蒙認為，公共行政學應該定位為一種純粹的行政科學，以尋求一種獨立領域的身份，而不應該定位為一門應用科學，因為“如果公共行政要成為一門應用科學，那么，它就不能確認其邊界，而邊界是為了學術專業化、為了限定其所關注的價值體系而建立的”。［1］與西蒙不同，沃爾多并沒有沿著“科學”的發展路徑繼續探討下去，他更趨向于將公共行政學定位為一門類似醫學的“專業”。他強調指出，如果將公共行政學類比為醫學成立的話，那么，我們必須予以關注的就不僅是一種理論而是多種理論，實際上，是多種類型、多個維度和多個方面的理論。專業立場既不是通過簡單的自動投幣程序來提供“答案”，也沒有為理論問題提供清晰的日程表。它提供的是一個足以包含所有理論的框架：它幫助澄清提出的問題，并確定正確答案的性質；它在我們確定用哪種方法或哪個層級的方法時提供指引；更重要的是，它在容許多樣性的時候給出了統一性。

（二）事實與價值關系問題：分離的還是融合的

西蒙認為只有價值領域與事實領域相分離，并將公共行政限定在事實領域，保持價值中立性才能朝著“公共行政科學”的康莊大道闊步前行。這種觀點是建立在他對“科學”的一貫理解之上的：科學不受價值或倫理表述的玷污，只能建立在“經驗”基礎之上，借助觀察、實驗等實證方法歸納出相關的知識體系。而沃爾多則針鋒相對地指出，價值與事實兩分在現實世界是不可能的，而只能存在于邏輯思維當中，并將效率與價值中立視為民主行政理論發展的最大絆腳石。他們關于事實與價值關系問題認識的分歧根源于他們各自所受哲學方法論訓練的不同。西蒙深受芝加哥大學行為主義學派的影響，接觸了查爾斯·梅利亞姆的經驗主義的觀點和魯道夫·卡爾納普邏輯實證主義的觀點，這種經歷使西蒙接受了卡爾納普關于科學的見解：不受價值或倫理表述的玷污，而是通過在經驗上可證實的陳述來表達知識。［2］而沃爾多成長于耶魯大學，“有幸地”接觸并接受了諾斯羅普的科學哲學觀點，他們都對以下觀點持批判態度：一是科學是一種獨自處理“事實”的非理論性領域；二是認為物理科學的經驗方法應用于人類事務是有可能的，而無須考慮所觀察現象的文化與社會背景。［3］對于西蒙與沃爾多的思想分歧，麥爾文·達布利克做了很好的總結：“西蒙和沃爾多是在兩種不同的思想背景中成長起來的，表現為兩種對立的科學哲學（卡爾納普的邏輯實證主義vs．諾斯羅普的文化哲學）、兩種不同的思想流派（經驗主義vs．規范理論），或者用更新的術語來說，兩種互相沖突的社會科學范式。”［4］

（三）價值觀問題：效率的還是民主的

在西蒙那里，效率是被當作決策前提或者組織目標進行討論的，他認為：“管理者在決策制定過程的事實方面，必須以效率準則為指南。這一準則要求以有限資源去謀求最大成果。”［5］在堅持效率為中心的價值取向這一點上，西蒙與“正統論”者的立場并無二致，唯一的不同在于他在運用效率概念的時候顯得更為“慎重”。［5］事實上，西蒙主張事實與價值二分，運用邏輯實證主義的分析方法構建一門真正的行政科學，其目的都是與效率價值取向密切相關的，而他的這種價值取向又是深深根植于現代性的宏大敘事背景之中的。沃爾多則不同，他從美國民主傳統出發，集中批判了效率的“反民主性”。沃爾多認為，“在民主理論未來發展的路上有一個主要的障礙，即是這樣一種觀念，認為效率是一個價值中立的概念，或者往更壞里說，效率是與民主相對立的概念”，［6］因為過度強調效率和價值中立將會模糊行政研究與實踐中位于效率與理性之上的更高階價值，如民主價值。基于這種認識，沃爾多最后提出了一個準則，即“描述的或客觀的效率觀念是有效且有用的，但必須在自覺持有的價值體系內才能成立”［7］。這意味著，我們不能簡單地陳述某事物是有效率的或無效率的，而必須同時指明事物的目的性，或者說，對效率的描述必須根據一定的情境來進行。對此，沃爾多舉了一個顯而易見的例子：“要想殺一只熊，使用大口徑步槍比一袋肉要有效率，但要讓熊活下去則正好相反。”［7］

（四）思維與表達方式問題：邏輯的還是發散的

西蒙坦言，他之所以“忍不住”要對沃爾多的論文進行評論，部分是因為沃爾多分析中的毛病代表了那些自稱為“政治理論家”的人的共同特點。其中，政治理論家們那種“散漫的、文學性的、隱喻式的”思維方式和表達方式是西蒙難以忍受的一個重要方面。西蒙就此批評道：“這類裝飾著斷言、謾罵和隱喻的文章，經常給我帶來一種美學上的愉悅感，但卻很少覺得它們具有說服力。”［8］因為這類文章給人的感覺常常是“天馬行空”的，而缺乏嚴謹的邏輯性。西蒙警告說，如果這種思考和寫作方式得不到邏輯地修正，那么“實在看不出我們在政治哲學上還能有什么進展”。沃爾多對此不以為然，他在肯定實證主義和經驗主義重要貢獻的基礎上，有力地維護了邏輯之外的或非理性的思維對于知識創造的重要作用。他指出，心靈的創造性過程至今仍是一個未解之謎，邏輯訓練充其量僅能起到輔助作用。因此，邏輯實證主義或經驗主義并不具有創造知識、積累知識的霸權地位。基于此，沃爾多勸西蒙反省自己對邏輯實證主義“獨斷式”的信仰是否已經成為追求科學的一個障礙。

（五）文本的誤讀問題：判斷還是決策

沃爾多反對西蒙將事實與價值二分的做法，認為：“不存在這樣一個可以將價值從中排除的‘事實決策’的領域。決策就是要從備選項中進行挑選；在備選項中進行挑選就是導入價值。”西蒙認為沃爾多將他所謂的“價值判斷”和“事實判斷”理解為“價值決策”和“事實決策”是一個嚴重的文本誤讀，“判斷”指的是決策的某個元素，而不是指作為整體的決策。最后，西蒙還用政治理論家式的語言澄清道：“一個實證主義者寧愿倒在絞刑架上，也不愿承認存在‘價值決策’和‘事實決策’”。對此，沃爾多有所保留地表示“感到內疚并公開道歉”，但他同時強調指出：“不管‘決策’和‘判斷’之間的區別對邏輯實證主義來說有多么重要，但從我的論證角度看，這種區別是微不足道的。”［8］

二 西沃之爭對西方公共行政學的影響

（一）公共行政價值的轉向

西蒙與沃爾多之爭的一大歷史功績在于它使西方公共行政學開始反思一系列“理所當然”的價值或信條，暴露了公共行政學內部的潛在危機。在建構各自理論體系之前，西蒙與沃爾多不約而同地將矛頭指向了傳統公共行政的根基之一——政行二分原則。西蒙認為，從決策的角度看，管理（或行政）就是決策，制定政策絕不會僅僅局限于政治范疇，在“執行政策”的行政世界里也同樣充滿了決策。沃爾多則是通過援引大衛·列維坦的觀點，認為“事實上，在各個層級的行政過程中，都有著政策制定，并且各個層級的工作人員需要有計劃地、有意識地認知民主意識形態，以確保所有的決策都是為了民主而作出的”［6］。可見，政治與行政二者是膠著的而不可能是分離的，在這一結論上，西蒙與沃爾多是相同的。

但是，他們批判政行二分原則的出發點和落腳點卻是大相徑庭的。西蒙在否棄政行二分之后，緊接著就提出了事實與價值二分的替代方案，而“正是通過引入邏輯實證主義而將事實與價值相分離，西蒙成功地將行政科學的價值取向設定在效率之上，也正是通過把效率作為行政理論的基礎，公共行政才具備實質上的合法性。”［9］沃爾多認為，西蒙在反對公共行政的一般性原則以及政行二分原則的道路上是一個激進主義者，但是在維護效率至上等傳統信念上又是一個保守主義者。沃爾多在對傳統公共行政所推崇的效率價值的批判上比西蒙要走得更遠，他之所以要從歷史的視角反對政行二分原則，其重要目的之一就在于將公共行政學與政治學重新聯系起來，以進一步突出民主價值對于公共行政的意義。而將民主的價值注入公共行政的理論與實踐中，被認為是沃爾多最大的貢獻。因為正是由于沃爾多及其追隨者對民主價值與民主行政理論卓有成效的討論，動搖了效率價值的統治地位，從而有力地推進了公共行政價值的轉向。這種“轉向”不僅使人們從熱衷于效率價值的追求轉變為更多地民主價值關懷，促進了兩者的有機平衡，更重要的是，它還積極地改變了人們對于規范價值的態度。

（二）公共行政學的學科身份“危機”

西蒙和沃爾多的公共行政學理論體系都是建立在對傳統公共行政學經典理論批判的基礎之上的，但是他們運用的是不同的批判武器，這正如顏昌武所指出的那樣：“在對傳統公共行政學的批判與尋求公共行政學的出路之不遺余力上，西蒙與沃爾多是同一的，都是‘正統論’的異端，但在出路的方向上，他們卻分道揚鑣了。”［10］西蒙高舉邏輯實證主義的旗幟，認為傳統公共行政學所信賴的各種行政原則之間存在矛盾，“這些原則如同一般的諺語，不是真正的科學原則，只能被稱之為‘行政諺語’，建立在這些原則基礎上的公共行政學自然也就不成其為一門真正的科學”。［11］可見，西蒙的自設使命在于將邏輯實證主義和行為主義方法運用到公共行政領域，從而將公共行政學從“壞科學”中拯救出來，建構真正的行政科學。沃爾多則不滿于公共行政的民主內涵被簡約成一種易被遺忘的隱性角色，主張發展一門規范的公共行政理論，而該理論能夠有效地反映在真實世界的政策過程中價值的首要性。［10］

雖然西蒙與沃爾多對傳統公共行政學的批判是基于不同的路徑，但毫無疑問地都嚴重地削弱了“正統論”的“共識根基”［12］。西蒙更多的是從方法論（引入邏輯實證主義和行為主義方法）的角度批判傳統公共行政學的研究成果，而沃爾多則更多地是在價值方面動搖了傳統公共行政“不容置疑”的價值取向以及對價值的態度。不僅如此，西沃之爭還在客觀上形成了兩種截然不同的研究路徑，導致原有的公共行政學學者社群一分為二，進一步加大了公共行政學內部的整合難度。總體來看，西蒙路徑促使公共行政學贏得學科地位和學術身份，但以犧牲“作為一種實踐的公共行政的合法性”為代價；沃爾多路徑則為公共行政學找回了規范價值和憲政原則，但同時使公共行政放棄了爭取學科地位的努力而“淪為”一種“專業”（profession），降低了“作為一門學科的公共行政學的合法性”［13］。

當然，我們必須看到“危機”一詞除了包含“危險”的內涵，而且還包含“機會”的意蘊。西沃之爭雖然在一定程度上分解了公共行政學者社群的自我認同意識，造成了認同危機，但同時也提出了整合矛盾、尋找“轉機”、力求超越的新課題和新使命。基于一種學術自覺，西方公共行政學者社群勇敢地迎接了這一挑戰，圍繞公共行政學學科身份危機問題進行了深入而豐富的反思與討論。也正是在這種反思與討論中，公共行政學逐漸地意識到自己在知識發展上存在的問題，包括理論基礎、研究方法、研究范圍上存在的問題，并在解決這些問題的過程中逐漸確立自己的“身份”和學科地位。

［1］［美］赫伯特·西蒙．對《公共行政科學》的評論［A］．顏昌武，馬駿編譯．公共行政學百年爭論［C］．北京：中國人民大學出版社，2010．

［2］Wilson，Edward O．Consilience：the Unity of Knowledge［M］．New York：Alfred A．Knopf，1998．

［3］Waldo，Dwight．the Administrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration，2nd edition［M］．New York：Holmes and Meier Publishers，1984．

［4］［美］麥爾文·達布利克．魔鬼、精神與大象——對公共行政學理論失敗的反思［A］．顏昌武，馬俊編譯．公共行政學百年爭論［C］．北京：中國人民大學出版社，2010．

［5］［美］赫伯特·西蒙．管理行為——管理組織決策過程的研究［M］．北京：北京經濟學院出版社，1988．

［6］［美］德懷特·沃爾多．民主行政理論的發展［A］．顏昌武，馬駿編譯．公共行政學百年爭論［C］．北京：中國人民大學出版社，2010．

［7］Waldo，Dwight．The Administrative State：A Study of the Political Theory of American Public Administration．New York：Ronald Press Company，1948．

［8］［美］赫伯特·西蒙，彼得·德魯克，德懷特·沃爾多．民主行政理論的發展：回應與評論［A］．顏昌武，馬駿編譯．公共行政學百年爭論［C］．北京：中國人民大學出版社，2010．

［9］顔昌武．西蒙－沃爾多之爭——回顧與評論［J］．公共行政評論，2008，（2）．144－170．

［10］顏昌武．尋求公共行政的“身份”認同——沃爾多行政思想述評［J］．中山大學學報（社會科學版），2008，（3）．161－167．

［11］顏昌武．作為行政科學的公共行政學——西蒙行政思想述評［J］．公共管理研究，2009，（7）．135－162．

［12］［美］斯蒂爾曼．公共行政學：觀點和案例（上）［M］．李方等譯．北京：中國社會科學出版社，1988．

［13］馬駿，顏昌武．西方公共行政學中的爭論：行政科學還是政治哲學［J］．中山大學學報（社會科學版），2009，（2）．155－165．

On the Simon－Waldo Debate and its Impact Based on the Analysis of Differences

ZHOU Fang－you，NI Ling

（Public Management College，Xiangtan University，Xiangtan 411105，China）

The Simon－Waldo debate is recognized as the history of Western public administration＇s most inspiring confrontation of ideas，which has had a profound impact on the research and development of Western public administration．Simon and Waldo＇s arguments occurred for a position opposite around the following topics：public administration disciplines“identity”，relationship between fact and value，values，thinking and expression，misreading of the text and so on．The debate is not only to positive change people＇s attitude for the normative value，promoting a more caring about democratic values from the enthusiastic pursuit of efficiency value in public administration，and form two factions of the community of public administration scholars and two different road to solving identity crisis of public administration．

the Simon－Waldo debate；subject of controversy；the impact of Western public administration

D93．02

A

1008—1763（2012）03—0117—04

2010－05－10

周芳友（1966—），男，湖南邵陽人，湘潭大學公共管理學院博士研究生．研究方向：比較公共行政．