解密世界糧食計劃署援朝前后

熊劍鋒

面對外部世界，朝鮮不斷地陷入憤怒的孤獨中，但國際社會基本并未對其中斷糧食援助。從1997年起，國際社會的援助成了朝鮮的生命線。但長達16年的糧食與政治問題反復原地打轉，讓西方捐贈國逐漸失去熱情。根據國際事務政策研究所和德國農業行動組織GAA聯合發布的2010全球饑餓GHI報告，對朝鮮的海外發展援助已只有人均9美元，和其他類似國家相比非常低。

2005年2月，一朝鮮南浦港口，朝鮮工人正在堆疊韓國通過聯合國世界糧食計劃署捐贈的袋裝玉米。

朝鮮，為何成為西方集體行動的陷阱之地？

聯合國糧食計劃署為何眷顧朝鮮

2011年4月到2012年3月的12個月里，通過一項緊急行動（EMOP 200266號），聯合國糧食計劃署（WFP）向朝鮮355萬人提供了3l萬噸糧食援助。這已經是自1995年來糧食計劃署第十幾次對朝鮮緊急援助了。

1995年七八月，朝鮮遭遇歷史上罕見的水災。糧食署第一次向朝鮮派出快速反應小組，在全年205.8萬美元的援助金額支撐下，朝鮮及時渡過了難關。同年11月糧食署在平壤建立辦事處。

此后3年，朝鮮向聯合國報告災情繼續加重，糧食署也逐漸增加輸血，包括援助了朝鮮5歲以下兒童中的30%。到1999年朝鮮的緊急需求依舊旺盛，但糧食署開始首次感到力不從心。雖然糧食署這年全年的項目支出為21405萬美元，已經比1998的12642萬美元高出將近一半。

2000年，朝鮮糧食短缺進入第七年。糧食署幸運得到幾個大國的捐助：美國援助糧食34.6萬噸，價值5705.7萬美元;日本政府援助資金1.037億美元;韓國援助10萬噸玉米。

2001年，根據朝方提供的各種材料，糧食署判斷朝鮮面臨10年來最大的糧食缺口。于是對其援助達到歷史頂峰：籌集資金81萬美元，將受益人范圍從1998年的500萬擴大到760萬。

這一年之后，糧食署再也沒能籌集到這么多捐贈，只好靠減少發放量和減少受益人數度過糧食署自身的危機。2001年之前，該署利用多媒體手段向國際社會發出對朝鮮援助的呼吁，成效顯著;但2002之后，宣傳方法不再起明顯作用。其中，2004年，糧食署每月發布的緊急行動報告中經常有“如果無新的捐贈，聯合國糧食計劃署將被迫停止援助工作”這樣的內容。

朝鮮事務上，糧食署喪失的不只是西方社會的熱情支持，還有朝鮮。隨著2004年至2005年朝鮮糧食生產好轉，在2005年8月，朝鮮正式宣布聯合國糧食計劃署及駐朝的國際組織務必在年底停止一切活動。至此，從1995年到2005年，糧食署共批準并執行了10個援朝緊急行動計劃和2個恢復性計劃。

但僅僅隔了半年，朝鮮變更態度。2006年的5月，糧食署再次恢復提供糧食援助。不過此后，糧食援助規模相比之前已有大幅縮小，只面向190萬人口，此前的援助計劃規模平均是在650萬人口左右。

糧食署研判，當前的援助和外國投資一直遠遠低于朝鮮將經濟恢復到1995年以前的水平的要求。

援助規模的縮小，極大地影響朝鮮民眾的營養狀況。2009年10月，聯合國兒童基金會調查數據表明，朝鮮5歲以下兒童發育遲緩率為32%，體重不足率19%，消瘦率5%。大約26%的15歲到49歲的婦女營養不良，這導致朝鮮2010年每1000名活產嬰兒的死亡率為26人，而1990年的數據是23人。

糧食如何到達朝鮮

糧食計劃署是上世紀60年代糧食問題首次成為全球問題的產物，1962正式成立，1963年1月開始活動。

其中央機構設立在羅馬，現有派駐93個國家的代表處（包括朝鮮），為91個發展中國家服務。

糧食署的糧食采購也都是在總部羅馬，資金來自100多個國家的自愿捐贈。一般現金占1/3，實物占2/3。每兩年在聯合國系統內各國認捐一次，其中發達國家捐贈額較大。

世界所有的援助貨物包括韓國的，經糧食署統籌，都要先到中國，以大連和青島為基地。2011年11月份就從青島運輸一批糧食到朝鮮。

糧食也不全是以船運的方式運入朝鮮。如俄羅斯援助的小麥面粉，是通過鐵路運輸。通常情況下糧食署的原則是哪種運輸成本最低最便捷就選哪個，但當貨物量大時還是選擇船運。

糧食署負責進入朝鮮商品的國際運輸，并盡可能利用最接近受益人的入境點，海運入境點是南浦、興南和清津，鐵路入境點預計是新義州和南陽。谷物基本散裝運達，其他商品分件或以集裝箱運達，散裝運達的貨物將由糧食署在入境港口裝袋，繼續使用固定的國際包裝承包商服務。

一直至今，在朝鮮外務省下運作的國家協調委員會負責協調糧食署援助。包括負責安排港口作業、清關、倉儲、裝卸，并負責按照糧食署的發放計劃，將貨物從主要入境點運送到受益人處，而糧食署通過支付每公噸12.3美元的燃料補貼，補償朝鮮政府支付的部分運輸費用。

聯合國世界糧食計劃署朝鮮辦公室駐京聯絡辦主任那娜·思高向《鳳凰周刊》記者披露，在平壤興南和清津這兩個地區有糧食署的食品加工廠，到2011年9月，朝鮮各地共有13家這類工廠投入運營。工廠在其他國家采購糧食后，在朝鮮進行加工，專門為朝鮮的婦女兒童提供高營養的食品，“它是粉末狀的，可以用來沖泡或煮食。”

由于興南和清津兩個港口的吞吐量有限，糧食署有時必須用南浦港口。由于朝鮮可以處理集裝箱的唯一港口是南浦，糧食署計劃在大連和釜山建立轉運港，以便向道級港口興南和清津交付集裝箱貨物，這將確保貨物在朝鮮道級登陸，從而最大限度地降低內陸運輸的必要性。

能在朝鮮監測什么

聯合國糧食計劃署在朝鮮8個道設立6個地方辦公室開展工作，“有23名國際職員，還有60名不是我們的雇員，他們由政府派來。”那娜·思高說。

糧食署的首要調查和監測是，朝鮮各地糧食收成如何，哪些人需要糧食，援助之后改善如何。

糧食署考察團考察的地區通常是朝鮮政府所指定的地方，為確保糧食署所接觸到的信息盡可能真實全面，糧食署獲得朝鮮政府的一些許可，允許自主選擇一些地區來進行評估。“在冬季時，我們是從朝鮮南部往北部走，有很長的時間，我們考察團通過沿途觀察考察到大片地區。再有就是朝鮮政府破例讓我仃J接觸到一些以前沒有獲得我們援助的朝鮮人，我們對他們進行評估。”那娜·思高透露。

2003年7月，朝鮮新義州一家餅干生產廠，朝鮮工人正在加入維生素和礦物質添加物。

2005年4月，朝鮮平壤，聯合國世界糧食計劃署官員在采訪老人。

“沒有辦法進入的地區，如果你了解一些朝鮮的情況，你也會知道那是軍事禁地。”那娜·思高說道。

遵守“沒有現場監控，就沒有糧食”的原則，1998年，糧食署停止了那些工作人員不能進入的市縣糧援發放工作，援助的市縣數目由211個減少到171個。

2003年，朝鮮政府放松了限制，糧食署人員可以進入的市縣數也達到163個。監督訪問次數由2002年的430次/月增加到513次/月，幾乎達到歷史最高。

但糧食署還是認為朝鮮政府對其進入市縣監督采訪限制太多，而朝鮮政府認為有西方背景的糧食署進行援助附帶的條件太多、太苛刻。雙方裂痕終在2005年爆發。

不過，糧食署更頻繁地是對從糧食抵達朝鮮開始，然后是轉運點、道級和郡級倉庫，以及公共分配系統和學校存儲地點等整個糧食供應鏈進行調查監測。這方面朝鮮樂意配合。

按流程，糧食署要確保糧食到達倉庫的幾天內對庫存進行核查。頻率上，糧食署每月對每個郡進行一到兩次的監測活動，對兒童機構、家庭和其他糧食分發地點每月開展400次以上的監測訪問。

以2011年的糧食署緊急行動為例，糧食署對109個郡提供援助，援助被分流到各個機構，包括小學、托兒所、幼兒園、兒科病房、醫院和孤兒院。在行動開始之前，朝鮮政府將以項目執行計劃（GIP）的格式，將此類機構的詳細名單移交給糧食署。兒童機構、兒科病房和小學的口糧配給將從郡級倉庫直接發放，針對孕婦、哺乳期婦女和老年人的補充谷物口糧以及針對小學生可帶回家的口糧，將通過公共分配系統發放，并將為此配發專門的定量供應卡，公共分配中心將接受監測。

從事分發、記錄和烹飪的雇員大多數都是婦女，婦女還在糧食署資助的本地糧食生產工廠的勞動力中占多數。

在朝鮮有哪些NGO

盡管99%的國際多邊糧援是通過世界糧食計劃署運作的，糧食署也是負責組織、發放對朝鮮糧食援助的主要國際組織。但它也需要與非政府組織合作，以實現互補性投入和糧食援助影響的最大化。

看似封閉的朝鮮，實際上存在著眾多的國際非政府組織。其中，就有6個聯合國機構在朝鮮開展工作：聯合國糧農組織、聯合國開發計劃署、聯合國兒童基金會、聯合國人口基金、聯合國糧食計劃署和世界衛生組織。

1998年1月，平壤一家專門針對營養不良的婦女兒童的食品工廠投產，此工廠生產強化混和食品，由世界糧食計劃署、聯合國兒童基金會、朝鮮政府聯合經營，三方合作，具體分工如下：糧食署負責提供基本原材料——玉米、大豆、糖，兒童基金會提供微量元素——維他命、礦物質，政府提供勞動力、管理人員和能源。在當地生產這種食品比進口節省20%-50%的費用。

此外，聯合國快速發展志愿組織（UDV）、國際農業發展基金IFAD、石油輸出國組織OPEC等也先后進入朝鮮。

不過，通常，世界糧食計劃署利用自己駐朝鮮的便利，來幫助非政府組織發放對朝鮮的援助，例如，“世界之眼”供給朝鮮的1.7萬噸糧食援助，這些援助用來支持朝鮮政府的公共配給系統。

Archer Daniels和Midland兩個來自美國的非政府組織，也大量捐助了世界糧食計劃署在朝的緊急行動計劃。

1997年早些時候成立的FALU，是糧食署與非政府組織合作的專門機構。FALU負責發放非政府組織援助朝鮮的資金和物資，并組織非政府代表團對朝鮮的訪問以監督援助計劃的執行情況。1997年經FALU發放給朝鮮的由非政府組織捐助的糧食有5.5萬噸，1998年此數額翻番。

糧食署與法國非政府組織——Triangle合作在朝鮮實施農林計劃，包括開辟梯田、植樹造林等，以減少災害影響。截至2001年3月，FFW計劃已遍布朝鮮境內所奄雀份，

但一些非政府組織愿意單干。1998年，丹麥的非政府組織Danish Refugee Council、Trust Fund幫助朝鮮改善港口運輸條件、派出協助。

糧食署目前沒有覆蓋朝鮮全部地區，除了不允許進入的原因外，還有就是發現美國的NGO組織自己將援助這些地區。如美國的“美慈組織”，該救援機構徹底的人道主義，今朝鮮欣慰。

有時，朝鮮通過與美國非政府組織熱情聯絡向美方傳遞信號。如2010年8月，因強降雨造成災害，朝鮮民間團體“朝美民間交流協會”向Global Resource Service等美國民間救助團體提出援助要求，呼吁迅速向災區提供緊急物品，聯合國援助卻被冷落一旁。

集體行動的困境

聯合國糧食計劃署對朝鮮的16年援助中，絕大部分是緊急救濟項目，只有2個恢復性計劃，沒有開發型援助計劃。對朝鮮的援助金額中，救濟性援助占到90%以上。朝鮮固然是一個災害頻發的國家，但是糧食署對朝的救濟援助始終沒有幫助其走出困境。

1995年朝鮮發生糧食危機之初，糧食署呼吁國際社會對朝鮮援助，世界上多數國家積極響應，形成多國合作援助朝鮮的集體行動。這一行動一直持續并在2001年達到頂峰：不僅援助額達到歷史最高水平，而且取得初步成效——朝鮮糧食短缺狀況有所緩解，援助類型也由緊急救濟型轉變為恢復型。但在2001年之后，形勢急轉直下，一些大國的援助規模急劇縮小甚至停止，糧食署的對朝援助計劃因此運行不暢，屢屢陷入困境。

聯合國糧食計劃署是一個龐大的組織，內部分為以美、日、歐為首的少數糧食生產大國或西方發達國家集團和廣大發展中國家集團。美、日、歐對聯合國糧食計劃署的捐助額一直占據糧食署財政來源的大部分。

被朝鮮認為不友善的美國，冷戰以來其實_直在援助朝鮮，并且認真算下來數額還相當大。美國的對外食品援助始于1954年。對朝鮮援助的食品包括：小麥、蔬菜油、玉米、大豆、棉花、動物脂、面粉、高粱、大米等。而到2000年為止，美國對朝的援助總數估計超過了10億美元。在1998年，美國提供了價值173萬美元，50萬噸的食品援助;1999年超過180萬美元，達60萬噸的食品援助。1999年美國財政預算辦公室在其報告中稱，自從1995年以來，美國對朝鮮提供的緊急食品援助累積達3.65億美元。

由于朝鮮的不透明和對美警惕，美國援助多通過聯合國這個第三方機構進行。多國參加聯合國糧食計劃署在朝鮮的糧食援助計劃是，這些國家在朝鮮糧食問題上的合作博弈。但如果參與捐贈國不能從合作中獲取足夠的利益，或是預期獲取的利益不僅沒有增加反而有可能降低，它就很有可能退出合作。美國參加糧食署對朝鮮的援助計劃，自然是希望朝鮮發生有利于它的變化，至少不再與它敵對。但是，2002年、2005年朝鮮退出了不擴散核武器條約，宣布重新啟動核計劃，并試射“大浦洞”導彈，朝鮮的一系列舉動引起美國的強烈不滿。2000年之后，美國對糧食署在朝援助計劃的捐助額迅速減少，由原來的平均每年約30萬噸降至3.5萬噸。日本、澳大利亞等糧食捐助大國是美國的盟友，也相繼減少了對朝鮮的援助。

而發展中國家集團是心有余而力不足，它們本身就是糧食短缺國，提供的捐助對于朝鮮的需要來說也是杯水車薪。

多國對朝援助的集體行動在衰退和瓦解，朝鮮對來自韓國、中國的不附帶任何條件的雙邊援助需求與日俱增。